许传玺 成协中:公共听证的理想与现实——以北京市的制度实践为例

选择字号:   本文共阅读 486 次 更新时间:2012-10-29 16:21:18

进入专题: 公共听证   私益听证   公共决策   民主参与  

许传玺   成协中  

  

  摘要:源于普通法之自然正义原则的听证制度,因可为当事人提供意见表达与利益交涉的平台,而成为行政决定合法性的重要制度装置。但与私益听证主要代表消极的防御权不同,公共听证含有知情权、表达权、参与权等多种公共价值,是公共决策正当性的重要制度支撑。我国的公共听证理论,未从根本上区分代表防御权的私益听证和代表民主参与权利的公共听证,因此造成了制度建构的诸多误区。公共听证的引入,旨在破解公共决策过程的封闭性、结构化与单向度,为公众参与公共决策提供一种制度化的渠道;在实践中,我国的公共听证程序设计与运作仍然延续了传统科层制习气,与民众之表达和参与意愿相去甚远,公共听证俨然已成为现代行政合法性的制度装饰。公共听证因此面临严重的信任危机。要从根本上改变这种现状,就需要从性质上明确公共听证的定位与价值,充实公共听证的民主取向,理顺公共决策与公共听证的逻辑关联,健全和完善公共听证的操作程序。

  关键词:公共听证;私益听证;公共决策;民主参与;正当性

  

  导言

  

  听证源于普通法上的自然正义原则,旨在为受不利决定影响之当事人提供申辩机会,最初适用于司法过程。后来,随着行政权的扩展,行政机构也经常作出限制和剥夺当事人人身权、财产权之行为,听证也逐渐扩展至行政过程。[1]在现代社会,不少国家在立法过程中也采取听证会等形式听取公众意见。听证由此成为现代公共治理中支撑公共权力运行合法性的重要程序装置。

  按照听证所涉事项是否与不特定多数人的利益相关,听证可以分为私益听证和公共听证。私益听证是指与特定个体存在直接利益关联之听证,其以正当法律程序为基础,为当事人防范公权力之侵犯提供程序保障,主要包括司法过程中的听证、行政处理中的听证。而公共听证则指与不特定的多数人存在利益关系的听证,其以公众参与和民主理论为基础,为当事人参与公共决策提供制度管道,主要包括行政决策中的听证和立法中的听证。[2]对此界定,需要说明两点:一是行政处理中的听证,性质略微特殊,其既可能涉及私益听证,如行政处罚听证,也可能涉及公共听证,如规划许可听证。本文所论之公共听证,包括了后者;二是从性质上看,立法听证显然属于公共听证的范畴。受制于研究对象的限制,本文未对立法听证做专门分析。如未特别说明,后文所指公共听证都指行政听证,而不涉及立法听证。

  我国自1996年《行政处罚法》引入听证制度后,先后在《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》、《城乡规划法》等法律中规定了公共听证制度,将其作为吸纳民意和凝聚共识的制度渠道。公共行政听证的引入,旨在增强公众在行政过程中的话语权,改变传统行政过程的单向度和封闭性,扩展公众在公共政策方面的表达权和参与权。然而,近年来公共听证的实践却备受批评,这在价格听证领域体现得尤为明显。价格听证会变成“涨价会”,是一种预设结果的“奢侈的表演”,是“走过场”,诸如此类的批评不断见诸报端。如此听证,不仅使公共听证本身面临严重的信任危机,公共决策之正当性也饱受质疑。

  于此,我们不禁要问:问题究竟出在哪里?是公共听证制度的引入和设计本身存在问题,还是公共听证的实践偏离了制度设计者的初衷?学界大力推崇的听证制度缘何在实践中陷入如此尴尬的境地?公共听证的理想与现实之间,究竟存在怎样的鸿沟?这种鸿沟又该如何弥合?

  基于对上述问题的思考,本文拟以公共听证的理想与现实为主题,探讨了现代社会中公共听证运作的基本法理和适用规则。本文第一部分分析了听证制度的发展脉络,揭示了听证由防御权转为参与权的过程与法理;第二部分以北京市的制度实践为例,分析了我国公共听证制度运作的基本现实,并分析了其中存在的基本问题;第三部分分析了公共听证的理想与现实发生鸿沟的原因和具体表现;第四部分提出了弥合这种鸿沟的具体对策。

  

  一、公共听证制度的引入

  

  学者普遍认为,听证制度源于普通法上的自然公正原则。尽管该原则从未得到精确界定,但听取陈述和申辩、反对偏私始终是其最基本、最核心的内容,听证是一条永恒的、普遍的正义要求。最初的自然正义原则,只适用于司法过程,旨在防止司法权对个人自由权、财产权的限制和剥夺。在早期主要适用于两类案件:一是法官审理的案件,既包括刑事案件,也包括征收赋税、颁发扣押财物的令状等行为;另一类是褫夺职位或者其他荣誉的案件。[3]1615年巴格案件(Baggscase)[4]是听证制度的重要起点。巴格是普利茅斯自治市的议员,因为谩骂、羞辱市长而被剥夺了议员职位。王座法庭认为,市长没有褫夺议员职位的权力;即使他有权褫夺议员职位,这个处罚决定仍然是无效的,因为他没有为当事人提供一个申辩的机会。1723年本特利案件(Rv.ChancelloroftheUniversityofcambridge)案中,法官重申了同样的原则。[5]在这一时期,法院认为司法性行为须受自然公正原则的规范,行政性行为即使已违反了自然正义原则,也不受法院的审查{1}(P.392)。

  十九世纪后半期,国家活动和国家机构扩张导致授予公共机关的决定权越来越大、范围越来越宽,从卫生、社会保障到城乡规划、移民控制,影响到人民日常生活的方方面面。法院日益清醒地认识到,授予公共机构的权力越大,相应的遵守和实施保障机制就要求越高{1}(P.390)。这些新的公共管理机构主要是根据议会制定法设立,其职权和行使职权的方式也由制定法规定。在制定法没有规定这些机构听证程序的情况下,法院把普通法所要求的自然正义原则引人了案件。Cooperv.WandsworthBoardofworks案是其中一个典型案件。法院在该案中确认,工程管理局强行拆除房屋前,没有听取当事人的意见,违反了自然正义原则。拜尔斯(Byles)法官指出,“虽然立法中没有明确规定要听取当事人的意见,但普通法上的公正弥补了立法机关的疏漏。”威尔斯(Willes)法官还在判决中说了一段被人广为引用的话:“一个机构(tribunal)在作出影响臣民财产的决定前,必须给他听取申辩的机会;这个规则是普遍适用的,它建立在最朴素的正义原则上。”[6]在另外几个案件中,法院试图通过区分司法性行为与行政性行为来解决自然正义原则的适用空间。[7]但在Ridgev.Baldwin一案[8]中,里德(Reid)勋爵反对把法院干预仅局限于司法性决定或准司法性决定,并指出,从对个人权利产生影响意义上分析,凡行使影响到个人权利的权力,都属于司法性行为,均必须公正行使。丹宁法官在一个案件中总结说:“曾经有一个时期,自然正义原则只适用于司法程序而不适用于行政程序,这种说法在里奇诉鲍德温案件中已经被摒弃了。”[9]自此,自然正义原则的适用范围被扩展。公共机构的权力行使,只要其影响到个人权利,都要受到自然正义原则的规范。听证原则也从传统上单纯的司法原则,扩展为对行政过程的普遍要求。在这一阶段,无论是司法听证还是行政听证,都旨在为受公共机构不利影响之当事人提供陈述和申辩之机会,防止司法或行政机构恣意行使公权力,确保最终决定公正合理。在这个意义上,听证主要是一种私益听证,其性质主要是一种防御权,具有被动性,只有在当事人即将受到公权力不利影响之时,当事人才享有申请听证的权利{2}(P.19)。

  二十世纪以来,听证被逐步运用于公共治理实践中。在美国,在城乡规划、社会福利、环境保护等领域,听证程序已经得到普遍运用。[10]在1962年Americancommunicationassn.v.Unitedstates一案中,法院明确指出,只要不影响公共事务有条不紊地进行,任何利害关系人都有权参加听证。同时,利害关系人的变化也使得“公共”的范围非常灵活,涉及的可能是某个团体、某个区域的公众利益。“上述发展过程已经超出了单纯的拓展参与权利和起诉权利,形成了传统模式的一个根本性变革。行政法的功能不再是保障私人自主权,而是代之提供一个政治过程,从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”{3}(P.2)在日本,《行政程序法》规定,行政庭对申请作出处分时,当应该考虑的申请人之外者的利害属该法令所规定的许可认可等的要件时,根据需要,必须努力以举行公听会以及其他适当的方法设置听取该申请人之外者的意见的机会。此规定旨在保护受行政许可影响之第三人的利益,而非行政许可申请人之利益{4}(P.108-114)。

  如此,在行政决定影响不特定多数人之领域,听证作为一种利害关系人的参与和表达机制,受到了越来越多的重视。与传统的私益听证主要在于查清事实,保障行政相对人之合法权益相比,公共听证更多是为了获取公众对于特定问题的意见和看法,保障公众之参与权、表达权。听证就从一种纯粹的消极性的防御权,转变为一种积极的主动的参与权。听证的类型与从传统的私益听证,发展为公共听证。在现代公共治理中,随着利益多元化的加剧,传统的管制模式在信息收集、政策选择、行政成本、责任承担等方面都面临危机。而治理模式则以其多中心、网格状、扁平化的优势而获得了越来越多的认同。在公共治理中,公众被视为利益相关者,是需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴{5}。公共听证作为一种相对正式的听取不特定利害关系人意见的程序,在现代公共治理中正发挥着越来越大的作用。

  但是,需要指出的是,在公共政策领域,听证程序的适用并非普适的、无限制的。比如1946年美国《联邦行政程序法》第553节第3款规定:“法律规定必须根据听证的记录制定的法规,不适用本款的规定,而适用本法第556节和第557节的规定。”在英国,在公共政策领域,如行政立法和行政政策制定过程中,听证并非一项普遍要求。主要理由如下:第一,立法行为涉及千家万户,行政机构一一听取意见显然无法实行。第二,行政立法和政策制定对议会负责,受议会监督。第三,对违反程序公正的行政立法提供救济,操作起来有困难{6}。然而,在我国,听证已经作为一项普遍的制度要求被提出,[11]并在诸多具体管制领域展开。公共听证正在成为我国现代行政合法性的重要制度支撑。

  

  二、公共听证的实践—以北京市为例的分析

  

  目前我国的公共听证主要存在于价格制定、城乡规划、环境行政许可、重大决策等领域。听证的具体制度往往因省区而异,本部分仅以北京市为例,分析我国公共听证的制度规范及其实践运行情况。

  (一)公共听证的主要类型

  目前,我国公共听证主要适用在如下领域:

  价格听证。价格听证是我国当下公共听证的重要组成部分,也是公众最为关注的公共听证形态。北京市的价格听证,主要适用以下几类法律规范:(1)《价格法》[12](1997年);(2)《北京市实施价格听证会制度的规定》(1998年);(3)《北京市政府价格决策听证办法实施细则》(2004年);(4)《政府制定价格听证办法》(2008年)。

  规划许可听证。城乡规划旨在对特定区域的土地利用和空间布局进行统筹安排。与普通的行政决定相比,规划影响的人群更为广泛,影响的利益更为深远。传统的城乡规划由于其封闭性、神秘性而远离公众视线。随着民众权利意识的增强,规划公开和参与规划成为现代民众的一项普遍诉求。我国当下城乡规划的诸多法律规范也对民众的此类诉求给予了积极回应。听证作为一种相对正式的公众参与方式,在城乡规划中也发挥着越来越重要的作用。目前,北京市城乡规划听证适用的法律规范主要有:(1)《行政许可法》(2003年);(2)《价格行政许可听证工作规定》(2004年);(3)《城乡规划法》(2007年);(4)《北京市城乡规划条例》(2009年);(5)《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》(2010)《城乡规划法》涉及听证程序的运用,主要有四个条款,即第26条[13]、第46条[14]、第50条[15]、第60条[16]。《北京市城乡规划条例》涉及听证的条款主要有三处。[17]

  环境许可听证。环境也是对不特定多数人影响深远之领域。在我国,由于环境与公众利益之紧密关联性,环境领域的公众参与开展得相对较早,也较为成熟。但听证在环境领域的实践确相对较晚。目前,北京市的环境听证适用的法律规范主要包括两种:(1)《环境保护行政许可听证暂行办法》(2004年);(2)《规划环境影响评价条例》(2009年)。(点击此处阅读下一页)

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