许学舫:转变政府职能是我国政治体制改革的突破口

选择字号:   本文共阅读 836 次 更新时间:2012-10-14 13:31

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许学舫  

最近一段时间,国内各种媒体都在报导十年来我国各条战线取得的辉煌成绩。是的,改革开放以来,特别是近十年我国在强国富民方面都取得了举世瞩目的成绩。但中国的改革在取得巨大进展的同时,也留下了许多难题。改革的任务远未完成,目前改革已经进入攻坚期,深水区,中国的改革缺什么?今后改革的历史方向如何定位,改革的路线图如何制定,特别是经济体制改革和政治体制改革如何协调并进,具体举措如何推出,都有其重要的现实意义和深远的历史意义。

目前我国经济社会发展的许多深层次矛盾集中表现在,第一,普遍的权力腐败,而且很严重,可能成为社会混乱的根源。第二,国民收入分配结构性的不公平,利益关系失衡;第三,公民权利得不到充分体现,缺乏应有的保障。这些矛盾的存在,大多与政治体制改革不到位或改革在实践中的扭曲相联系,改革总体进展不大,原因在哪里呢?

从理论上讲,是偏离了马克思主义深刻阐述的关于社会发展基本规律的理论,就是生产力决定生产关系,经济基础决定上层建筑,生产关系、上层建筑对生产力、经济基础具有反作用。它们之间是一个“决定与被决定”、“作用与反作用”的辩证关系。正是这种密不可分的互相关系推动了社会的发展。两者之间的“适应与不适应”,决定了社会经济发展的质量与速度。不论在哪个社会,经济基础与上层建筑之间的矛盾都是客观存在的,只不过在不同时代或不同阶段,这个矛盾的性质以及对立的程度有所不同罢了。我们必须客观地看待中国的经济基础发生了什么变化,面对经济基础发生的变化,上层建筑应当如何与经济基础相适应,如何维护社会主义基本经济制度,是命运攸关的重大问题。经济发展并不必然导致社会不稳定,只有当经济发展伴随着经济基础发生急剧变动,从而使原有上层建筑难以适应的时候,社会稳定程度将趋于下降。因此说,经济发展的过程同时也是政治体制改革的过程。目前,上层建筑的不适应性已严重地影响了社会和经济发展的可持续性,进而也严重地影响了社会的稳定。正如温家宝所说“现在改革到了攻坚阶段,没有政治体制改革的成功,经济体制改革不可能进行到底,已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失,社会上新产生的问题也不能从根本上得到解决, “改革只能前进,不能停滞,更不能倒退,停滞和倒退都没有出路。”

从实践上讲,目前中国政治体制改革的阻力十分强大,实际上已经处于停滞状态。而在这种停滞状态背后的,就是在改革和转型过程中形成的既得利益格局阻止了进一步的变革。尽管中央领导一直在呼吁、倡导、鼓励改革,在全国层面也出台了一些惠及民生、顺应民心的改革举措,但对社会影响很大的政治、经济、文化等方面的改革措施还是很少,尤其是约束政府权力、转变政府职能的改革,几乎没有破题。有些改革半途而废,或者无疾而终;有些改革仅停留在文件上,就是落实不下来;有些改革实施后变形走样,与初衷相反。凡此种种,让人不免为中国的改革前途担忧。但是,中国政治改革动力也十分强大,目前对当前政治改革不满的情绪,正四处蔓延,这也从侧面反映出,人们对政治改革的呼声越来越高,改革的共识正在重新凝聚,要实现社会的公正、开放、文明与富庶,必须加快政治体制改革,通过有力改革扭转官场腐败、权贵横行、分配不公等危险趋势,这是亿万民众所盼。我们应该相信,如果最高层有决心、胆量和睿智,政治改革也不是一件很难的事。而真正实施的时候,就会发现没有想象的那么难那么复杂。

那么,政治体制改革的突破口在哪里呢?我们的经济体制已经从计划经济转型到现代市场经济,政治体制也要相适应地从适应于计划经济的集权体制转型为适应于市场经济的现代民主体制。因此政治体制改革的核心是强化民权,限制公权,胡锦涛主席最近指出“为人民执政、靠人民执政,发展中国特色社会主义民主政治,推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化,以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家做主。”也就是说,要大力提高和增加公民的各种权利,减少和限制权贵们的垄断特权。无疑这“一增一减”之间会产生很多新的矛盾和冲突。这些矛盾和冲突的解决,都依赖于政府转型的实际进程,保证政府的权力在阳光下运行,这已成为民众幸福、社会稳定、国家强盛的重要保证,如果我们还是束手束脚、谨小慎微,不敢在公权力的法律边界和制衡机制上下功夫创新,不敢真刀实枪地切实行动,不敢触动那些阻碍改革的既得利益者的神经,那么,会越来越陷于被动,再一次错失良机。由此可见,历史把政府改革推到了政治体制改革的最前沿。转变政府职能是政治体制改革的突破口,转变政府职能的关键所在是进一步理顺政府与市场与社会的关系。切实推进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,,从经济主导型政府转变为服务型主导政府,从全能管理型政府转变为有限责任型政府。为了更深入的探讨新阶段经济社会转型的政府改革,笔者认为:要切实转变政府职能必须立足于以下几点。

一、 转变政府职能必须重新界定政府的规模和范围

合理界定和理顺政府、市场与社会的治理边界,以公共服务分工为重点,逐步将中央和地方各级政府的公共服务职责明确化、法定化。是转变政府职能的关键。在相关的制度设计方面,要以有限政府、有效政府的理念为指导,要将主要的资源配置职能让渡给市场来完成,在减少政府微观经济职能的同时强化政府的宏观经济职能。将政府职能限制在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项基本职能的框架内,这些年政府有两个方面的错位:一是“越位”, “管了不该管的事”,很多不该政府他干的事,他在那里乐此不疲,尤其是干预微观经济的活动,在微观经济代替企业的决策角色,代替企业招商引资,对此政府是津津乐道。二是“缺位”, “该管的没管或者没有管好”,政府该干的事,比如公共服务均等化、对市场的监督,如何为市民提供好的公共产品,这些东西存在着很严重的“缺位”,,正是由于政府过多、过深介入微观经济活动,职能不清,“政企”、“政事”、“政经”和“政资”不分,再加上自上而下政府官员短期政绩观和市场经济自身规律形成的尖锐冲突,才导致今天中国的众多矛盾。所以,我们必须从政府主导经济转变到由市场主导经济,从什么都管的状态中退出。这就需要制约政府权力对经济资源的控制,重新界定政府的规模和范围。政府有什么权力,权力有什么限制?中央政府和地方政府的权力范围?对部门、岗位职责作出清晰描述,明确那些该管,那些不该管,以此强迫各级政府从不自觉到自觉地转变政府职能。

二、 转变政府职能必须简政放权

从权力配置的入口去切入,是最根本的改革。涉及到条条块块、方方面面的行政审批是导致权力过多、干预过多的根源;在行政体制改革上,我们要打破旧的行政体制的束缚,坚决改革审批制。这个问题不仅仅是一个思想理论认识方面的问题,而是一个利益固化的问题。因此,不打破既得利益格局,不突破这个条条框框,深化改革很难。特别是地方政府过多地着眼于经济发展、行业管理,城市建设,把很多精力放到具体项目审批上;而且更为严重的是,重审批、轻监管已成为普遍现象。我国30年的改革开放走到今天,改革面临的背景和以往相比发生了深刻变化,市场经济体制的基本框架已经形成,各类企业已成为经济建设的主体。在这种背景下,应当按照经济转轨和社会转型的现实需求进行总体设计和统筹安排。政府继续扮演投资建设主体的角色将造成大量的经济社会矛盾。为此,政府必须从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来,坚持“简政放权”的方针,限制政府的行政审批制权力,制约政府权力对经济资源的控制,以此来强化政府的再分配职能。加强综合决策和监督,尽快成为社会性公共服务的主体,为社会公平正义提供重要的制度保障。

三、 转变政府职能必须建立公平的程序和规则

资本主义民主政治的核心是自由,而我们社会主义民主政治的核心是公平。社会主义最核心的一个问题就是公平分配。立党为公执政为民是我们党和国家最根本的宗旨,资源的要素配置,不是市场的力量,而是政府的力量。政府的公平、地位的公平、交易规则的公平,才能实现分配的公平。可现在资源要素分配的公权力掌握在少数人的手里,由于缺乏公平的程序和规则,滥用公权力的现象相当普遍,特别是地方和基层的一把手,或是某个具体行政部门的负责人,手中的公权力是“无边”的,是可以用来为自己或亲朋好友肆无忌惮地谋私利的,这样必然会出现分配的不公平,由此造成市场经济竞争的不公平,从而造成贫富差距拉大。比如说准入制度不公平引起国有企业的垄断和方便,工资制度的不公平,造成收入差距拉大。这就说明我们在分配的程序和规则上有问题。在分配中,无论是价值分配还是资源分配,人民在再分配过程中参与权、表达权、知情权、监督权如何实现,只有人民群众权利实现以后,我们的分配过程、分配结构才能实现适当公平。如果人民群众这四个权利还没有实现,或者分配是由一个群体、一个阶层完成整个分配的策划、规划、程序、过程,从结果来看就不会公平。政府现在已经到了改革政府自身的时候,改革就是对利益进行重新划分,一切改革要看符合不符合国家利益,符合不符合人民的利益。社会改革追求的目标是平等,追求社会主义的价值要求。我们现在这个社会有太多不平等。机会不平等,过程不平等、结果不平等,抑制了社会的活力,进而限制了经济的活力。所以,必须建立公平的程序和规则,政府在公平配置资源要素的情况下,才能有效的鼓励竞争、鼓励创新、鼓励创造更多的财富。才能更好地体现民意,

四、转变政府职能必须改革现有政府机构的格局和设置

转变政府职能,必须下大力气改革现有政府机构的格局和设置,切实做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。加大机构整合力度,减少行政层次,降低行政成本。改变政府“重管理、轻服务;重经济、轻社会”的观念和体制机制,实现向服务型政府转变。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出,要“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制”。无疑,这带有一定的革命性,精兵简政,拆庙搬佛,会损害部分人的既得权益。大大小小的部门利益经常以各种方式顽强的表现出来并成为改革的约束条件,毋庸讳言,目前政府部门存在着机构臃肿、职权交叉、政出多门、人浮于事、权责脱节、有权无责、有责无权、权责不对称、行政效率低下等突出的问题,大的机构精简搞了多次,但机构越来越庞大,人员越来越多,行政成本越来越高。从一些试点的情况看也存在一些问题,比如机构简单合并、职能简单相加的问题,几个局并在一起 ,人还是这些人,事还是这些事,无非增加几个副局长,增加几个处(科)室而几。这样的改革必然换汤不换药。究其原因,是政府职能没有转变。政府机构改革也自然会陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环。因此,深化大部制改革必须以转变政府职能为中心,按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,进一步优化行政权力结构,规范行政权力运行机制,形成权责统一、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制;形成科学、稳定、高效、廉洁的行政权力配置结构和运行机制。机构改革应该自上而下进行。中央和地方机构设置在大的序列上应该对应,个别可根据地方特点有所调整。机构改革必须依据政府的职能权限,合理确立机构编制。精简超编编制,瘦身臃肿机构,建立有效的公务员激励机制和退出机制,避免“能上不能下”、“能进不能退”所造成的“占编不干活”或“熬等退休”等现象,彻底解决“官多为患”的问题。

同时,应当根据实际情况,尽量减少我国政府的行政层级。我国宪法规定政府的行政层级是中央、省、县、乡镇四级,但现有的行政层级有五级,中间增加了地市一级政府,是全世界所有国家行政层级最多的,应该考虑取消地(市)行政层级,撤消市管县体制,比如有的地市一级的政府只有管辖五、六个区县,却仍然拥有几千公务员,十几亿甚至几十亿的行政成本。在目前交通、通讯十分发达的背景下,完全是一种浪费。如浙江省只有七十多个县市,实现省管县的模式完全可以。大的省(自治区)可以参照重庆从四川、海南从广东分离出来的模式进行。行政管辖区域一般在60—80个范围内,行政管理效率最高。

五、转变政府职能必须加强公共财政的监管

这些年政府机构无序膨胀,行政成本迅速提高,“三公”消费规模过大,问题在于我国的政府部门还根本没有最基本意义上的预算制度。预算最重要的就是数字细节,其他国家预算中都会把每一分钱的用处说得清清楚楚。但我国的预算是没有细节的,所谓的预算就是大概给一个数,没有详细的使用清单,没有督促检查,甚至有的部门私设小金库、拿用国家专项资金等等。有专家算了一笔账,我国国民创造的财富最终无非落到三个方面,政府、企业、居民各一块。从统计的数据来看,过去的三十年里面,政府、企业、居民自己跟自己比,都是增长的,从1978年3600亿元国民生产总值(GDP),到去年的47.2万亿,蛋糕确实做大了。政府、企业、居民自己跟自己比,都是增长的,但是这里面有个比重的问题,增长幅度是有差距的。从上世纪末九十年代末期到2008年这10年,政府增长8,企业增长4,居民增长2,政府收入增长是企业收入增长的2倍,是老百姓收入增长的4倍。这里就有分配不公的问题,造成了普通百姓与政府官员群体之间收入差距的扩大。另外,有很多研究报告说收入差距的扩大是与灰色权力的肆虐及灰色收入有关。找到问题的症结以后,就要创新推动公共财政改革,全面推行政府预算公开,就要从削弱“三公”消费的角度入手,倒逼政府所得的比重下降。政府花钱必须在监督制约之下。必须尽快公开政府官员收入的状况及其家里财产的状况,叫做登记公示制度,一是每年的收入状况要登记,要公开;二是有家庭的财产,存量资产也登记并且公开,要透明,不光是报给领导,还要向全社会公开透明。政府官员特别是领导干部的财产登记喊了多少年,但就是推不动。如果真正能够做到收入及财产的公开透明,会在一定程度上抑制目前政府官员财产所得,从而在一定程度上缓和社会分配不公和财富占有不公平的局面。

六、转变政府职能必须调整和改革干部考核机制

无论是经济增长方式的转变,还是建立公共服务体制,都受制于现行“以经济总量为基础”的中央与地方的关系,以及与此相联系的干部考核机制。一方面,在现行的中央地方财税体制下,地方政府主要关心的是地区经济总量,热衷于投资建设,上政绩项目,很少把财力和精力投放到社会管理和公共服务上来,由此,不时的投资反弹并引发经济波动的风险不可避免。另一方面,在现行的干部体制下,GDP政绩仍是官员升迁的重要条件,这不能不使行政权力与具体的经济活动捆绑的太紧、纠缠的太深,有句非常流行的话,“干部出数字,数字出干部”,并由此产生各种扭曲的经济行为,以及某些体制性机制性腐败问题。为此,应当尽快实现中央地方关系由“以经济总量为基础”向“以基本公共服务均等化为导向”的转变,严格规定各级政府的公共服务职责,并建立以公共服务为导向的干部政绩考核机制。积极探索强化责任的途径及方法,推进政务公开、绩效考核、行政问责,做到有权必有责、用权受监督、违法要追究,增强政府的执行力和公信力,推动建立责任政府。

七、建立有效的政府监督体制

我们是人民主权的国家。我们必须用改革实现人民的主权,包括知情权、参与权、监督权、选举权。政治体制改革中,最容易引民怨的是对权力的有效监督与制衡体系不足,官场腐败增多,随着民愤越来越大,腐败很有可能会瓦解公众对改革的信心,削弱人们对改革的支持。机构改革实行大部门制后,可能部门的权力更大了,一方面让决策和执行的能力提高了, 同时也增加了部内滥权与腐败的机会, 资源多了, 诱惑也大了。公共服务体系涉及大量公共资源的有效配置,必须加强监管、审计和问责。另外一个方面,我国的行政监督主体不仅有行政机构自身,还有党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多,机构多,渠道多,但监督力量过于分散,监督的协调性、配套性比较差。同时还存在监督机构监督不力、查处不力的问题,像南京的烟哥、陕西的表哥等等,普通老百姓都能发现的问题,为什么监督部门没有发现,或者发现了没有去查。因此建立一个像香港廉政公署一样的强有力的政府监督体制十分迫切,在完善政府自身监督体系前提下,充分发挥人大、政协、司法机关和新闻舆论的监督作用,认真接受群众监督。。

八、需要尽快建立高层次的改革协调机构

推进政府转型,需要建立改革统筹协调机制。随着改革的深化,某些政府部门本身成了改革的对象。从去年的宏观调控看,政府部门的某些行为,不仅具有部门局限性,还具有较强的自身利益的特点。这样,就有可能产生各种形式的假改革、不改革,使改革在实践中大打折扣,并容易使人们对改革产生某些误解。因此,要在中央政府的统一领导下,建立高层次的改革协调机构,以统筹协调继续推进改革中各部门以及中央与地方的利益关系,并由此进一步形成对改革的共识和改革的合力,营造良好的改革氛围,为建设和谐社会提供制度保障。

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