宋雄伟:国外如何管住政府花钱的手

选择字号:   本文共阅读 577 次 更新时间:2012-09-19 20:58

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宋雄伟  

2011年11月,《透明国际》发表年度廉政指数评比结果,排名前二十位国家无一例外都有着成功监督政府花费行为的经验和做法。

抓政治建设是根本

良好的政治制度是“管住政府花钱的手”的根本保障,其制定了一国政府权力运行的规矩和框架,设置了监督政府的合法机构,并给予法律保障。纵观国外监督政府花费成功的国家,可以看出不断完善政治制度,形成多元权力框架,避免政府“一头独大”和权力资源无限扩张,强化制度性监督是管住政府花费的根本保障。

首先,要真正发挥和落实“代议机构”的监督作用。历史上来看,北欧、英、美等国家的代议机构完全发挥监督政府的作用也都经历了长期发展和完善的过程,不是一蹴而就,更不是一步到位的。发挥和落实“代议机构”的作用,从制度设计上保障“代议机构”审核政府机关财政花销的权力,包括严格审核政府年度预算和决算,监督好每一笔账,每一分钱的用途。国外许多国家将预算管理划分为编制、批准、执行、事后审计等四个阶段,对各个环节都加强监督。

其次,政府有义务随时回应代议机构对于经费花销的提问和质询,从源头上推动落实“民选政府”,避免形成监督政府花费的“权力真空”。其中关键要落实好代议机构内选民代表的选举流程,形成科学合理的选区划分制度、候选人选取制度,并保证投票公开、公正和透明。再次,充分发挥“司法机构”的制度化监督。司法独立要求做到司法权由司法机关(法院)统一行使,不受行政机关和立法机关的干预,公民个人或非国家机关的社会团体更不能干预。法官独立审判,只服从法律。从社会地位、经济收入方面保障法官无所顾及的捍卫法律。法官的地位及待遇来自法律,不是他的上级。法国审计法院的构建与发展独具特色,揭示了审计独立的重要性、审计公告的有效性和国家审计与时俱进的必然性。审计法院是法国最高的审计机构,是独立于政府和议会的司法监督机构。1985年法国发布的《宪法》和《法国审计法院法》,明确规定了审计法院的职权范围、大小,进一步确立了审计法院体制的法律地位。审计法院的工作是审计检查国家机关、国家公共设施机构和国营企业的账目和财政管理。它也负责审查社会保险互助会机构和公有企业的账目和管理。同时还非强制性的监督和审计接受政府资金的私营机构,接受政府投资的公共部门、欧盟投资的机构等。自从1982年起,法国各地区审计厅负责地方政府、地方公共设施机构和公有企业的账目和管理的审计工作。

提升政府绩效管理水平是关键

要想管得住政府花费,降低政府运行成本,建设高效、廉洁、透明的政府涉及到政府体制的改革、政府职能的转变、政府运行机制的优化、政府行为方式的调整、管理和服务技术的革新等方方面面的问题。国外通过政府绩效改革以提升政府效能和管住政府花钱的手,是值得我们借鉴的。20世纪90年代初开始,美国率先掀起了政府绩效评估运动,强调结果和顾客导向,实行目标管理,通过评估实现绩效与预算挂钩等。在提高政府效率、节约开支、放松规制和增强公众对政府的信心等方面取得了一定的成效。1993年9月美国政府发表了著名的《戈尔报告》——从繁文缛节到以结果为本,创造一个工作更好而花费更少的政府。报告在分析联邦政府管理上的流弊后提出了改革的设想:包括:“铲除繁文缛节,树立顾客第一的理念,政府雇员要对结果负责,回到基点——创造一个工作更好而花费更少的政府”。随后,联邦政府的38个部门也相继发表了各自的附加报告,共同构成了国家绩效评论报告体系,“共提出了1250条建议和行动措施,预期在5年内达到裁减联邦雇员252000名、废除一半的规制条例、节约1080亿美元的开支的目的,并制定各种必要的顾客服务标准等”。

1998年,英国政府推出首个“综合开支审查”白皮书,这是有史以来推出的第一个全面、系统地针对政府各个部门所制定的目标体系的财政预算方案。“综合开支审查”白皮书针对各个政府部门设立了未来三年的总体财政支出方案,给各个部门财政预算设立上限,目的是为了保证政府部门能有效的利用资源,而实现政府“以结果为导向”的绩效目标体系。新的“综合开支审查”白皮书试图克服这种缺陷,新的财政预算方案以“多个财政计划年”为基础,分离常用开支和资本支出,更加强调效益和财政产出,着重强调部门间的协调和服务的整合,以求更好地克服部门主义。“公共服务协议”是财政部与其他各个政府部门之间所建立的协议,主要包括可以量化的,以效率和效益为标准的绩效目标。时任财相布朗把“公共服务协议描述成为一种必要的合同,目的是为了提升公共服务质量,利用目标体系和财政投入相挂钩的方式,监管公共服务机构”。“综合开支审查”白皮书,所阐述的英国政府的整体目标,成为财政部有效分配财政资源的起点。

2000年后,中央政府又进一步细化和补充了“公共服务协议”,其中包括,“服务提供协议”(Service Delivery Agreements)和“技术说明细则”(Detailed Technical Notes)。“服务提供协议”以更加详细的方式说明了各个部门通过何种方式达到绩效目标。“技术说明细则”则给予“公共服务协议”下制定的绩效目标充分的细则和解释说明。2004年的“综合开支审查”要求政府公共花费部门发表公开,透明的技术细则,说明达到政策目标的具体途径。虽然,在制定“公共服务协议”绩效目标的过程中,财政部会在形式上充分地与各个政府部门沟通和协调,通过“公共服务协议”设立绩效目标体系。它的特点和功效为:

第一:三年期的财政预算,可以使各个政府部门有更充足的时间,更加策略性地管理资源,有效地避免了政府部门在旧财政体制下的短期行为。财政大臣史密斯论述到:“旧的财政分配体制,主要基于过去一年的绩效表现,来分配下一年度的财政资金,本身就存在着局限性”。第二:新的财政预算以“政策结果”为导向,不再仅仅注重单个部门的政策过程。“公共服务协议”只关注政策结果,以及政策能否达成绩效目标。“公共服务协议”的目标通常具有可达成性和时效性的特点。第三:在“综合开支审查”的指导下,“公共服务协议”制度化把各个部门有效地调动起来,共同协作,共同负责某一个政策目标,从而打破部门主义,实现“协同政府”的治理理念。第四:“公共服务协议”加强了中央政府在推动公共服务提供中的作用。中央政府成立了“公共开支和公共服务委员会”,每一个政府部门必须定期向此委员会报告政策进展。“公共开支和公共服务委员会”的主要作用在于给予各个部门持续的压力,使它们能够在规定的时限内达成政策目标。

推动整体性政府建设是重要的组织基础

20世纪90年代末,西方各国进行了以整体性政府为内容的第二轮政府改革运动,旨在克服传统行政的官僚化、部门主义,以及新公共管理运动所造成的“碎片化”问题,促成政府内外部间的协作,从而在整合组织机构上管住政府花钱的手。整体性政府作为一种国际性思潮起源于英国。1999年,英国工党政府颁布《政府现代化白皮书》,详细地制定和规划了如何推动和实践整体性政府的改革方案。之后,英国整体性政府的改革,迅速波及澳大利亚、新西兰、美国、加拿大等国家的中央或地方政府层级。

“整体性政府”主要指“联合不同组织共同合作”的各种方法,目的是更好地实现政府目标,更好地协调政府部门之间、政府部门与非政府部门之间的合作。例如,在英国政府中,内阁办公室和财政部在执行“整体性政府”中发挥着特殊作用,并承担着重要责任。内阁办公室主要是在一系列跨部门合作的政策中发挥作用,而财政部则主要是在跨部门合作中的公共财务管理方面承担主要责任。这一理念的诞生也源于很多重要政策,在单一的或者互不合作的组织机构中无法达到预期效果,只有在创立一种“超级机构”后才有可能得到实现。正如英国政府在1999年“政府现代化”白皮书中所论述到的“协作的问题需要协同的解决方式”。英国政府坚信,好的政策制定和执行是应该“以结果为导向”,“策略性”、“整体性”、“包容性”并存,并且“以证据为基础”、“具有清晰目标”。因此,只有实行“整体性政府”,才能使单一的或非合作的机构实现合作,以最大程度集合可用资源,进而达到政策目标,降低行政成本。

在机构改革上,美国和英国政府通过大部门机构改革,转变政府职能,使政府从直接管理者的角度转变为规制者、监管者和服务者的根本转变,同时,政府决策、执行、监管机构适度分离,形成清晰的责任机制,这样既有利于使政府核心部门专心致力于决策,保证决策的高效和科学,有利于使政策得到更好的执行,还有助于减少因权力集中而导致的腐败现象,从而降低行政成本。通常所说的美国政府部门包括15个部和多个专门管理机构。15个部分别为外交部、国防部、商务部、农业部、教育部、能源部、卫生与公众服务部、住房与城市发展部、内政部、司法部、劳工部、运输部、财政部、退伍军人事务部、国土安全部,这些部门负责贯彻执行法律,提供各种政府服务,并不仅以监管市场为主。

“英国政府创立了一系列的‘小部门’,并且附属于首相办公室和内阁办公室,目的是为了使政府在政策制定和执行中更具协调力。例如,财政政策委员会、妇女部门、社会排除部门、政策部门、以及绩效和革新部门。此外,新工党政府还成立了许多‘任务小组’,这些部门是由来自在于公共部门,私有部门以及第三方机构等的人员所组成。”

“纵观世界各国和地区,现代意义的大部门体制几乎都是建立在市场经济基础之上。政府越是超越于微观经济活动,越是履行公共管理职能,较少的政府组成部门越容易覆盖政府基本职能。这是市场经济发育程度比较高的国家普遍采用大部门体制的经济根源。究其深层次原因,资源配置方式对组织架构及其部门设置具有决定作用”。大部门体制最主要的特点是扩大一个部所管理的业务范围,把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。

独立新闻媒体强化舆论监督是保障

2009年5月初以来,英国政坛发生了著名的“报销门”事件。起因是英国《每日电讯报》持续披露国会议员滥用特权报销津贴,在英国引起轩然大波,英国政坛发生大震荡。迄今约300名下院议员被牵扯其中,内政大臣等多名内阁成员相继辞职,布朗被迫仓促改组政府。国外成功管住政府花费国家中必然伴随着媒体自由与独立监督。建设民主政治,监督政府花费,必然要保证媒体能够自由地、不受无理约束地通过对政府决策、行政行为的客观报道与评论来表达公民对国家机关及其相关责任人员的意见和建议。媒体监督的核心在于行使公民的言论自由权,监督政府乱用权力、财力、人力的行为。第一,以立法保证新闻媒体的独立地位。通过立法明确新闻媒体的法律守位、行为规范、财政来源、道德约束等方面,保证新闻媒体不受行政过度干预,避免政府行政迫害新闻媒体。第二,通过媒体参与的渠道,动员社会力量和第三方机构,参与到政府行政问责中。传统的行政问责基本上是内部问责、上级对下级的层级问责,问责的主体和标准都是封闭性的。必须引入公民来进行行政问责,让公民成为问责的主体,公民满意度将成为评判官员的重要标准,决定他的职业生涯。

抓公务员素质建设是核心

政府能不能管得住花费的手,能不能花得有效率,有的放矢,防止腐败现象,归根结底取决于政府公务员的素质和水平。国外成功经验者历来重视公务员素质的培训和教育。第一,坚持依靠“立法建制”反腐败,建立一套与市场经济体制和社会政治体制相适应的权力运行和监督制约法制体系。国际经验证明,除在体制机制上需要不断创新外,最重要的一条就是要加强反腐败立法,这种立法越完善、越规范,就越能有效预防、遏制和治理腐败。如新加坡制定的《公务员行为与纪律条例》、澳大利亚出台的《公务人员行为准则》、韩国制定的《公职人员道德法》等,都对规范公职人员行为,遏制和治理官员和公务人员腐败,发挥了重要作用。第二,政府对公务员采取定期培训措施,加强思想政治教育。新加坡政府专门成立了公务员学院和培训中心,新招聘的公务员必须首先接受训练,在职的公务员每年也必须有一两周的轮流进修,学习政治、法律、知识和技术。政府有关部门对公务员要进行考察和评价,每年底召开全国公务员评奖大会,表彰先进人员。来源: 《瞭望中国》总第179期

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