包国宪 周云飞:中国公共治理评价的几个问题

选择字号:   本文共阅读 382 次 更新时间:2012-07-04 09:18:46

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包国宪   周云飞  

  

  1·国外研究方面。国外公共治理评价的研究是伴随着治理理论的深入而展开的,其研究主要集中在两个方面:(1)公共治理评价范围的界定,主要包括英国国际发展部(DFID)的国家治理评估(CGA)、贝塔斯曼基金会的贝塔斯曼转型指数(BTI)、自由之家的转型国家(NIT)、世界银行的全球治理指标(WGI)、Oslo施政中心的治理指标项目(GIP)以及IDEA的民主评估(DA)手册等。其中有专门对发展中国家转型过程中的公共治理评价范围的界定,如贝塔斯曼转型指数、自由之家的转型国家等,它们都在界定范围的基础上对转型经济国家的民主和经济改革进程等进行评价。另外,目前最新的范围界定是联合国开发计划署的世界治理评价(WGA),它认为公共治理评价包括公民社会、政治社会、政府、官僚机构、经济社会、司法共六个领域,通过对这六个领域的治理状况进行评价就可以反映出公共治理的整体水平。[1](2)公共治理评价指标的构建,主要包括世界银行的国家政策与制度评估(CPIAs)指标、透明国际的清廉指数(CPI)、世界银行学院的综合指标(KKZ)等。其中影响较大的是世界银行学院的KKZ综合指标及评价,它通过评价借款国的治理水平与治理质量,达到降低向救援国贷款的风险,提高还款率的目的。KKZ指标体系的编制最为严谨,数据源不但包含跨国公司的数据库,还包括各大学和研究机构发布的数据,使得KKZ指标的使用范围最为广泛。[2]另外,联合国开发计划署为了寻找不同国家发展路径差异的原因和帮助发展中国家提高治理能力而实施了世界治理评价,它是最新的治理评价指标体系。2000-2001年它在22个国家尝试实施公共治理评价,在此基础上, 2004-2005年进一步扩大了评价的范围。在对某一区域公共治理评价研究方面,Tony Bovaird和Elke Loeffler以英国Cornwall的Carrick DistrictCouncil为案例,对该地区公共治理的绩效从生活质量的成果、评价治理原则与程序两个方面进行实证分析,客观评价了当地的公共治理水平。[3]

  在对国外文献的梳理中发现,国外公共治理评价的研究,一方面国家层面的讨论多于区域层面的讨论,其中的原因主要是公共治理评价与政府绩效评价存在交叉重叠,所以对区域治理评价进行研究的大部分文献散布于政府绩效评价、政府管理、公共管理、政府治理的文献之中。另一方面,由国际组织开展的评价多于国家内部自发实施的评价,原因是国际组织能超脱于国家政治制度之外,可以摆脱国家内部政权更迭与动荡的困扰,以局外人的视角对一个国家的治理水平做出客观评价。但是,国际组织对国家层面的公共治理水平进行评价也存在固有的缺陷。首先,由于国际组织实施的公共治理评价结果的主要使用者是国际投资者、发展援助机构以及发展分析师,其目的性与指向性非常明显,容易出现把治理内涵简单化的现象;其次,这些评价由于指标编制方法本身的特点和指标成分的不断变化并不适用于所有国家,不能可靠地用于治理水平的时序比较,当按其评价结果给国家划分治理等级,特别是用来作为解释特定国家治理质量时就会出现问题。

  2·国内研究方面。国内公共治理的研究开始于20世纪末期,经过十几年的探索,已经取得一些成果。这些成果主要集中在国外治理理论的引介与综合、中国公共治理实践案例分析以及公民社会的发展等几个方面,而作为公共治理组成部分的公共治理评价的研究则比较少,成果稀缺。从全国哲学社会科学规划办公室和国家自然科学基金委员会的数据中发现, 2006-2007年间,与公共治理有关的国家社科和自科基金项目共有8个获得立项,而关于公共治理评价的项目则还没有。从中国期刊网全文数据库(CNKI)中的公共治理文献数量的增长趋势看,公共治理正逐渐成为一个热点,而公共治理评价则还没有太多的涉足。目前公共治理评价方面只有零星的探索:俞可平根据民主和善治原则,结合中国的实际,发展起一套评价标准。评价标准有法治、公民的政治参与、政治透明性、人权或公民权状况、对党和政府的监督、党内民主和多党合作、基层民主等15个方面,每一个方面又设计了至少5个指标;[4]何增科从善治的十条标准如公平、合法性、法治、回应性等出发,逐条评价改革开放以来中国在迈向善治目标方面所取得的成就。[5]此外还有诸如文明程度测评体系、法治评价体系、政治参与评价体系等一些具体领域的探索。这些探索都只关心某一个方面,以这一个点为中心,设计指标及标准,因此,目前仍然缺乏对公共治理综合评价体系较为系统的理论研究。

  3·关于评价的内容与指标。我国正处于社会转型期,一方面经济快速增长、生产效率不断提高、人民生活水平得到较大改善;另一方面,环境污染与退化、资源浪费、利益(地区、行业与阶层)冲突、收入两极分化、腐败,以及国际贸易摩擦等问题不断出现,影响着人民的生存与国家的可持续发展,考验着国家的公共治理能力。因此,我国的公共治理理应反映“生存与发展”的主题,前者关注对生存环境的治理,比如自然环境的可持续性、矿产资源可持续利用、人类文化保护等;后者主要应体现人的发展与社会进步,如参与、自由、民主及机会、透明度、潜能的释放等。即公共治理中不仅要追求经济目标,还要追求包括教育和健康在内的生活质量的实质提高,增强发展的协调性;追求包括保护自然资源和生态环境在内的可持续发展,建设生态文明,形成节约能源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式;追求平等的发展,使社会发展的成果逐步由单向、低层次的共享走向多元、高层次的共享;追求民主的发展,公民能够以各种方式,广泛地参与关系自己切身利益的决策,更好体现人民权益和社会公平正义。公共治理评价就应该以这些为主要内容,并体现在具体的指标体系中。

  4·关于评价的组织形式。公共治理评价属于社会性评价,理应由独立于政府以外的组织来负责实施,这是国外公共治理评价的通行做法和实践经验。从理论上看,由独立于政府的组织负责公共治理评价可以在一定程度上避免评价者的心理防御,使其表达出真实的心里感知,评价结果的准确度和公信力更高。而且这些组织大多是大专院校和科研单位,它们具有人才、理论和学术优势,在评价主体的选择与培训、评价指标的制定、评价数据的处理、评价结果的判断等方面拥有相应的理论基础和专业化工具,能提高评价的科学化水平。同时,由于组织实施者的专业性基础,可以有效利用资源,能控制和节约评价成本。最近几年公民社会参与公共治理评价已经有了一些实践,如“甘肃模式”,就是通过非营利性学术机构——兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施的,它开创了由第三方评价政府绩效的先河。[8]在营利组织参与公共治理评价方面,零点研究咨询集团无疑走出了重要的一步。[9]

  1·在运用人类文明和理论成果的同时,注意其文化差异。公共治理理论反映了公共行政思想的最新发展,值得借鉴与参考。但是,作为一种产生于西方的理论,在引介与现实对照的过程中,需要“揭示西方理论背后的种种基本预设,思考它们,置疑它们,有所取舍”。[10]首先,在西方国家,人性本恶的文化假设、罪己反省的宗教信仰和生来赎罪的基督精神,为其奠定了“契约社会”的文化基础。而在中国,几千年的封建社会是在儒教文化环境中孕育发展起来的。以“伦理本位”为核心的儒教是中国人价值生成和原则建构的文化基础。“道器”、“体用”、“理欲”、“善恶”、“义利”、“贵贱”、“主辅”等儒教基本范畴,早在儒教形成期间就被先哲们先验地予以本位化确认,并制度化地植入了政治行政和社会家庭之中,从而实现了儒教对社会整体性的严格控制。其次,西方国家的普选制度、三权分立、民主宪政制度等保证各个平行主体就某项共同关切的公共利益或公共事务彼此协商、对话与合作,在公开、公正、平等、开放的原则下参与和管理公共事务,即存在“公共领域”。而我国由于经济形式、法制发展进程和文化传统等种种原因,民主宪政观念还未根植于多数公民之中。所以,源于西方的公共治理理论及评价,只能在某些方面为我们提供参照,而不能整体“嫁接”。

  2·建立政府、市场和公民社会三者有机协调配合的“新三元结构”是公共治理的基础和支柱。在传统上政府是公共事务管理的唯一主体,而在新的治理观念中,政府、公民自组织以及包括私人部门与社区、公民等在内的各种公共的或私人的个人与机构都是公共治理的主体,都参与到公共事务的治理中。公共治理离不开政府,但更离不开公民社会,公民社会是良好公共治理的现实基础,没有一个健全、发达的公民社会,就不可能真正建立起一个有效的、能够积极回应公民需求的公共治理体系。市场机制的自身缺陷决定了其独立运行会导致“市场失灵”,而政府在解决“市场失灵”过程中,由于政策失误与低效率等问题,也会出现“政府失灵”,公民社会能有效地弥补“政府失灵”。埃莉诺·奥斯特罗姆(ElinorOstrom)运用博弈论探讨了在政府和市场之外的自主治理公共池塘资源的理论上的可能性,提出了自主组织和自主治理公共事务的集体行动理论;证明了人类社会大量的公共池塘资源问题并不是依赖国家也不是通过市场来解决的,人们的自主组织和自主治理是更为有效的解决公共事务的制度安排。[11]政府、市场与公民社会三者组成的“新三元结构”是一种稳定的、分工合作的新型社会治理结构,是一个民主的国家制度,也是我国公共管理体制改革的新范式。[12]因此,必须把构建政府、市场和公民社会三者有机配合和协调的“新三元结构”当作我国社会发展的一项基础性工作,这也是进行公共治理评价的真正意义之所在。

  3·注意我国地区间发展差异,在系统设计治理评价体系,特别是指标体系的前提下,要采用不同的实施策略,强调治理的有效性。我国地域广阔、人口众多,各地的经济社会发展极不平衡,东部、中部与西部,沿海与内陆,城市与乡村,汉族与少数民族之间差距巨大,而且由于地理环境及资源禀赋差异、制度差异、国家宏观政策差异、时代与发展机遇差异等原因,这种差距还有逐渐拉大的趋势。同时,我国行政层级众多、类型复杂,每个层级的职责权限不同、运行方式各异,治理过程各有侧重和特点。就从公民社会的发展来看, 20世纪80年代中后期,东部地区就根据规范市场秩序、协调行业内部竞争的需要,成立了大量的行业协会。例如, 1993年温州市鹿城区烟具协会成为政府唯一授权进行行业管理的协会,之后温州民间商会蓬勃兴起; 1999年温州市人民政府发布《温州市行业协会管理办法》, 2005年又发布《关于进一步促进行业协(商)会规范化发展的若干意见》,使行业协会、商会的运行走上规范化的轨道。而西部由于政府应交给社会组织的职能难以到位,对非政府组织发展进入门槛过高,控制过严,缺乏具体完善的监管机制以及NGO自身建设的问题等,致使公民社会发展缓慢,治理的三元主体尚不健全。[13]因此,作为导向框架,在系统设计治理评价体系,特别是指标体系的前提下,不同地区要区别对待,采取不同的实施策略。应根据区域的发展阶段和治理的实际需要,制定切合实际的目标,并按评价内容确定轻重缓急,按导向性、有效性和可行性确定组织形式和评价方法。

  4·政府绩效评价作为公共治理评价的重要基础和核心环节,应先行一步,带动公共治理评价的开展。政府是社会强制力的合法垄断者,这赋予了它超脱私人利益和集团利益,而以公共利益的代表者对公共治理中出现的纠纷进行仲裁的权力。政府在公共治理中扮演着“自组织的组织”,即“元组织”的角色,发挥着“元治理”的作用,“在制度上,要提供各种机制,促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系;在战略上,促进建立共同的远景,从而鼓励新的制度安排和新的活动,以便补充和充实现有治理之不足”。[14]对元组织的绩效评价是公共治理评价的重要基础和核心环节。社会转型期,政府的很多职能面临着市场化和社会化取向的调整,市场化是推动充分竞争及经济社会发展的直接动力,而社会化则是公民社会发展的动力源。政府绩效评价的根本意义就在于通过绩效评价所形成的导向功能来推动和引导政府职能向改革的目标模式转变,以建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府,并为公共治理主体的培育、协作网络的构建、运行机制的形成提供条件,也为治理评价奠定坚实的基础。实践中,甘肃省的“非公有制企业评价政府绩效”、珠海市的“万人评政府”、北京市的“网上评价政府工作部门”、烟台市的“服务承诺制”和上海市的“政风行风测评”等,都体现着公共治理的精神,在一定程度上属于公共治理评价的范畴,它们的实践探索为公共治理评价积累了一定的经验。

  但是,公共治理评价和政府绩效评价在理论渊源、评价目的、评价范围与内容等方面都存在明显的区别。首先,从理论渊源上看,政府绩效评价是新公共管理理论的重要内容,公共治理评价是公共治理理论的组成部分,而公共治理理论是新公共管理理论的继承、发展和深化,是对新公共管理的超越,它和新公共管理之间“体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系”。[15]其次,从评价目的上看,公共治理评价是为了提高国家对社会的治理水平与能力,逐步趋向善治状态;而政府绩效评价则是为了提高政府的能力,并以此为前提在持续改善绩效中体现经济、效率、效益和公平的价值追求。第三,从评价的范围和内容上看,公共治理评价的是全社会的发展情况和治理状态;而政府绩效评价的只是政府及其部门的行为表现和产出结果。这些不同之处表明,趋于成熟的政府绩效评价的理论与实践经验值得我们借鉴吸收,但是不能直接“复制”到公共治理评价中,公共治理需要探索自己的评价体系。

  

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