邓世豹:“选民联名推荐代表候选人”如何联名?

——梁树新事件的法律思考
选择字号:   本文共阅读 1040 次 更新时间:2012-05-23 12:06

进入专题: 选举   选民联名   代表候选人   被选举权  

邓世豹  

摘要: 选举法规定的“选民十人以上联名,也可以推荐代表候选人”中的“联名”,社会常人的理解与专业机构理解以及实际操作有巨大差距,如果缺少明确操作指引,或者缺少专业服务,冲突的发生是必然的,消除冲突,明确选民提名操作程序,做到选举操作的规范化、透明化,实现常人理解专业术语背后的意义,选举法必须回应公民主体意识增强的现实而完善。

关键词: 选举;选民联名;代表候选人;被选举权

《选举法》第二十九条第二款规定:“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。”根据选举法规定,选民联名推荐代表候选人是我国直接选举中的一项重要选举制度,也是选民的一项法律权利。选民如何联名推荐代表候选人却是一个既有原则性又有很强操作性的具体工作。由于选举法与地方选举法实施办法等都未对选民如何联名作出具体明确规定,在2011年《选举法》修改后的首次基层人大代表直接选举中,公众参与选举热情高涨,激活了许多沉眠选举法规范,也暴露了选举操作规范的缺失与不透明。

2011年8月24日,广州市番禺区选举委员会公布洛蒲街丽江居委选区初步候选人两名,以微博表达参选的天涯社区商务运营总监梁树新不在其中。梁树新在微博上声称获得17名选民推荐,番禺区选举委员会违反选举法,并于8月27日通过丽江居委会向广州市番禺区选举委员会提出疑问。番禺区选举委员会27日对梁树新的疑问进行书面答复,其间番禺区洛蒲街选举办公室在网上对梁树新不能成为番禺区第十六届人大代表初步候选人的情况对网民进行说明,梁树新与网民似乎并不满意,以为选举委员会在抵制选民联名提名候选人。可能并非如此,就笔者观察,由选民联名提出代表候选人不仅以前已经存在,而且这次选举中,广州区、乡镇的许多选区选民成功联名推荐代表候选人,华南师范大学选区中四个正式代表候选人中有三位是经选民联名推荐产生的,最后两名当选代表都是代表联名推荐,组织推荐的候选人落选。广东商学院选区四名正式候选人中有一名是选民联名推荐,反映了选举机构对选民提名推荐候选人的开放态度。

梁树新不能成为初步候选人已有结论,但是问题并没有解决,需要进一步找出问题所在,完善有关选民联名推荐制度和机制。就笔者总体判断,之所以有这种结果,至少有三个方面的原因:其一是选民提名推荐候选人操作规程不规范、透明;其二,参选者梁树新虽然恶补了宪法、选举法等法律,但并不熟悉选民提名推荐操作细节;其三,选举委员会等选举机构职责定位不全面,服务选民意识缺失,选举法律、选举实践中还没有把选举机构作为服务选民宗旨提上日程,本次选民推荐提名中没有给提名者提供必要的指导。这三个方面的原因,又具体体现在选民登记、联名推荐和推荐人数统计各个环节上。

第一,选民登记与确认方式混乱。根据法律规定提名推荐候选人是选民的一项法律权利,这项法律权利主体是选民。何谓选民?选民是经过选举机构登记确认具有选举资格的公民。选民登记是由选举机构对依法享有选举权的公民进行登记、确认其选民资格的必经程序。必须经过选民登记及公示环节,一个公民才能正式成为选民,经过选民登记法定程序后,才享有选举权和被选举权。《选举法》第二十六条规定“选民登记按选区进行,经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民,予以登记。对选民经登记后迁出原选区的,列入新迁入的选区的选民名单;对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人,从选民名单上除名。”选民登记按照户籍所在地或者工作单位所在地进行登记。自1986年开始实行的“一次登记,长期有效”登记制度虽然是为了简化选民登记手续,减少工作量,节省时间,但在实际工作中,由于我国人口众多,选区选民数量也很多,选举机构在选举后撤销,工作人员也多为兼职,对选民登记资料保存完整性有影响,另外,由于人口流动性增加,单位人员变换频繁,由此产生人户分离、户岗分离、人与户、岗分离的情况普遍存在。虽然选民登记时根据前一次登记的选民名单进行增减,其工作量与进行一次全面登记相差无几。除了对选举资料保存完好、人口变化不大的选区进行补充登记外,一些地方进行重新选民登记。选举实践表明,这种登记模式下错登、漏登、重复登记现象比较严重,因此每次直接选举中进行重新登记是适当的,应当修改完善选举法关于选民登记的规定,将“登记确认选民资格长期有效”修改为“一次一登记”。

登记之后如何确认,是否发放选民证,法律没有明确规定,授权地方选举办法进行规定,一些省份采取发放选民证予以确认,例如北京市及一些省份采取集中公布选民名单方式。选举实践表明,登记后立即发放选民登记证虽然增加支出,但是优点更为明显,选民能够及时发现登记中出现的重登、漏登、错登等情况,每次每个选区选民公告中有成千上万选民名单,选民难以发现登记错误,发放选民登记证能够有效避免选民登记中的失误。选民登记证是确认选民选举权的法律文书,选民持选民登记证行使包括提名推荐权在内的各项选举权利,无选民证无法参加人大代表选举,不能提名推荐代表候选人,也不能被推荐代表候选人。广东省按照选举法规定进行登记并予以公告,法律规定登记的选民名单必须于选举日20日以前公布。选民登记后并没有立即发放选民登记证,而是在投票日前发放选民证,并用选民证交换选票(选举法规定也可以凭身份证领取选票)。这样,公众对选民登记公告中成千上万选民名单无法进行有效核对(中国人口众多体现在选举中就是每个选区都有成千上万的选民,与西方发达国家不同,更需要规范选举细节),选举日发放选民证虽然有利于防范其丢失影响选民投票,却无法在登记之后为选民提供有效法律文书,无法有效确认选举权与被选举权,不能有效证明选民身份,影响“选民”权利的行使。对于选民联名推荐的影响就是没有进行选民登记的也在联名推荐候选人。梁树新两份登记表的33名推荐人中,番禺区洛蒲街选举办公室审查有9名提名人尚未进行选民登记,提名无效。参选人梁树新并不清楚只有登记选民才能进行有效提名,该选区的选举机构也未进行这方面的指引或者提示。

第二,选民提名推荐资格模糊。根据《选举法》第二十九条规定,直接选举中地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区提名产生。直接选举中进行选区划分,选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。每个选区,将按照选民规模,选出一到三名代表。各选区每一代表所代表的人口数应大体相等。提名推荐候选人的选民与候选人是否必须在同一选区登记,不在同一选区登记的选民是否不能推荐,选举法并没有明确规定。广东省人大常委会解释:“选民联名推荐不受选民小组的限制,只要在一个选区的范围内,出于选民本人愿意而联名都可以推荐代表候选人。”也就是说,同一个选区的选民才可以推荐本选区的代表候选人,不能跨选区进行提名推荐。选举法规定,“每一选民只能在一个选区登记,不得重复登记”。而且选民推荐数量有明确要求,“每一选民参加联名推荐的代表候选人的人数不得超过该选区应选代表名额”。不得跨选区推荐代表候选人,有利于加强对选民推荐候选人数量的监督,防范提名推荐权的滥用,保障选举权平等。根据番禺区洛蒲街选举办公室的审查,梁树新的提名推荐中有2位提名人已经在其他选区登记,在本选区登记属于重复登记,提名无效。这里出现的问题是,广东省人大常委会的解释是否方便选民查阅,选举机构有没有对选民提名进行指引,告诉推荐选民广东省人大常委会的解释的公布时间、文号等,梁树新本人也没有咨询这方面的问题。三个方面的原因造成选民对梁树新的部分提名无效。

第三,选民提名推荐形式不明确。法律对选民联名推荐候选人的形式没有规定,全国各地做法也不一致,一些省份地方立法明确要求采取书面形式,例如,四川省、江西省等规定“推荐候选人应当采取书面形式”,采取书面推荐更能体现法律要求,《选举法》规定推荐者应当介绍候选人,而且选民联名推荐代表候选人书面提出,能够固化候选人推荐过程,做到有据可查,防止违法情况出现,预防选举纠纷,充分保障选民的提名权。广东省规定实行书面推荐,并且为了方便选民推荐,由选举委员会统一制作提名代表候选人登记表,供选民联名推荐候选人时填写该表,方便选民推荐和署名。广东省实施选举法《细则》规定:“推荐者应当向选举委员会介绍代表候选人的情况,填写提名代表候选人登记表,并在选举日的十七日以前提交选举委员会。”填写提名代表候选人登记表虽然方便选民提名推荐,但如果没有明确指引,理解上又会出现下面推荐选民人数的统计问题。

第四,选民联名推荐人数统计方式存在争议。法律规定:“选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。”要求选民行使推荐权必须是集合行使,而不是单个选民行使,就像公民行使结社、游行、示威自由权利一样。关键问题是这里的“联名”如何理解,具体内涵是什么。顾名思义,“联名”就是“联合署名”或者“共同签名”,体现联名人的共同意志,而不是个人意志的叠加,不是分散提名人数相加。对此,全国人大法工委解释:“十人以上选民分别在各选民小组推荐同一人为候选人,不能算作十人以上联名。”广东省人大常委会解释:“选民联名推荐……但不能以选民分散联名推荐同一候选人的人数相加作为选民十人以上联名。”番禺区洛蒲街选举办公室对网民解释,截至8月22日,选举委员会共收到两份提名梁树新的《广州市番禺区洛蒲街丽江居委选区提名推荐番禺区第十六届人民代表大会候选人登记表》,其中一份有17个提名人,一份有16个提名人,经过审查,综合没有进行选举登记的、不在本选区登记的和撤销提名的情况后,一份提名表有效提名人数只有9名,一份提名表有效提名人数只有8名,均达不到法定的10人以上,因此,提名无效。也就是说,联名推荐的选民人数统计必须是在一张登记表上联名,而不是多张登记表推荐选民人数相加得到的总和。我国《选举法》、《组织法》、《代表法》等法律和地方性法规都有规定代表联名制度,集体行使某一权利,实践中也是统计在一张表格上签名的代表人数,也就是形成“联名”的操作“习惯”,问题是“小圈子”习惯,公众也并不知晓,也难以查询,也就成为本次选举中争议最大的地方,梁树新在微博上讲有17个有效提名推荐,达到法定10人以上联名要求,却没有列入初步候选人名单,违反选举法。

法律规定的“联名”,社会常人的理解与专业的理解或者专业部门选举实际操作有巨大差距,如果缺乏明确操作规程指引,或者缺少专业服务,冲突的发生是必然的。消除误解,应当将选举的操作细节规范化,实现选举的透明,让常人掌握法律术语的意义。

亡羊补牢尤未晚,伴随着我国民主法治进程,公民主体意识增强,参与国家政治生活主动性、积极性不断提高,在各政党、人民团体单独或联合提名代表候选人之外,选民联名推荐代表候选人的比例将会越来越大,国家对法律规定的选民联名推荐候选人并不排斥。在解决选民联名推荐候选人这个环节上,消除不必要误解,近期有必要针对性改进下列工作:第一,完善联名推荐程序,完善选民联名提名推荐制度实施操作流程,完善人大代表直接选举的法律规定;第二,明确选举委员会等选举机构服务选民的职责,为选民参加选举工作,实现选举权和被选举权提供服务。

关于人大代表直接选举,选举法与各地选举办法规定都很原则,直接规范基层直接选举的全国性法律还是1983年3月5日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》,该规定是在改革开放初期颁布出台的,内容十分简短,只有区区十条,而且许多内容都被后来修改的选举法吸收或者修正。除了该规定之外,有关规范直接选举的都是全国人大、地方人大法工委的解释、选举问答,内容庞杂而又分散,法律地位也有争议。2000年立法法对人大工作机构的解释、问答有所提及,《立法法》第五十五条规定:“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复,并报常务委员会备案。”但立法表述只是对人大工作机构的授权,并没有明确其法律地位。当前直接选举许多细节都是依照这些解释、问答形成的选举“习惯”进行操作,其规范性、公开性和正当性都受到挑战,有必要尽快修改完善《县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》,消除冲突,保障公民的选举权和被选举权,维护社会和谐。

本次选举事件也暴露出当前选举委员会等直接选举组织机构的职能定位不全面,选举委员会等选举机构未能为选民联名提供服务和指引,导致选民联名失败。选举法本质上是保障公民选举权的,但是我国选举法保障公民选举权的立法目的是缺失的,《选举法》规定“根据中华人民共和国宪法,制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法”,只提到立法依据,并没有明确立法目的(根据权利与法律关系的现代法理,法律保障权利,选举法的根本是保障公民选举权利)。《选举法》第十条只规定选举委员会的七项职责,并要求选举委员会应当及时公布选举信息,并没有要求选举委员会服务选民。现代政府是服务政府,这里的政府不仅仅指的是行政机关意义上的政府,而是整个国家政权机构,包括各级人大。选举委员会等选举机构不仅要组织选举,更要服务于选民,保障公民的民主参政权。修改选举法,明确选举机构服务选民的职责是中国民主进程迫切的需求。

长期来看,根本解决这个问题还需要思考我国选举制度的价值理念中两个深层次的问题,一是被选举权问题,二是选举人平等与选举中界别平等问题。

第一,关于被选举权方面。选举权与被选举权是两个独立权利,内涵、功能{1}及资格是不同的{2}。我国选举制度中选举权与被选举权是完全不分的、一体化的。选举权与被选举权一体化造成被选举权空洞化,被选举权独立性丧失,被选举权人主体地位丧失。在候选人提名阶段,选举法规定候选人由各政党、人民团体、选民推荐并由推荐人进行推荐并介绍候选人,主体是各个政党等,体现被选举权的候选人是推荐客体;候选人宣传阶段,《选举法》第三十一条规定:“正式代表候选人名单公布之后,选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但在选举日必须停止对代表候选人的介绍。选民可以在选举日的三日以前提出与代表候选人见面的要求。选举委员会应当根据选民的要求,组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题”,由选举委员会向选民介绍,而不是候选人自我向选民介绍;只有应选民要求时,由选举委员会组织候选人与选民见面,回答选民问题,“选举过程基本没有候选人意思表示”{3}。候选人始终处于被动地位,丧失主体地位,体现被选举权的空洞化。由于选举理念中选举权与被选举权合一,制度设计中无法体现被选举权与选举权的条件不同,无法明确提出对被选举人的资格要求,只有明确直接选举中的选民自荐、自我介绍、自我宣传才能保证被选举人的独立主体资格,才能保证被选举权是选民的一项独立权利。

第二,关于选举平等方面。我国选举制度设计反映的不仅仅是选举权平等,还追求选举中地域平等和界别(民族)平等,也就是选举法追求的“三个平等”[1]。“每个选民在一次选举中只有一个投票权”和每票等值体现选举权的平等,同时,我国《选举法》第六条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会,应当有适当名额的归侨代表。”选举法律虽然没有使用“界别”字样,也并没有明确界定“界别”内涵,但是工人、农民、知识分子、妇女、华侨、少数民族是法律提到的界别。各级人大选举中界别问题还通过人大代表的“代表性”或者各级人大中“代表构成(结构)”受到关注。当今我国各级人大中的“界别”与20世纪初的职业代表制度中的“职业”又有所不同,内涵大于职业。

主张选举中界别平等是注重代议制的利益整合功能,具有正当性。代议制功能在于实现多元社会中不同社会利益需求的利益整合,保障国家立法、决策机关中各个阶层、各个方面都有代表人,保证社会各种利益需求在立法、决策中都得到考虑。代议机关通过的法律、决策是民意的反映,但不是任何一种阶层单个利益和意志的反映,而是整合各种利益后整体利益的反映。实现代议制的利益整合功能仅仅有选民平等选举权是不够的,还必须保证社会各个界别在人民代表大会中的平等代表权。代议制中的选举平等原则不仅要求投票人平等选举权,还包括社会各个阶层、各个界别的平等代表权。单纯立足于投票人的平等选举权的平等不能保证社会各种利益的平等代表权。

各级人大会中代表构成一直是理论界和实务部门关注的问题。2011年基层直接选举中也特别关注基层人民代表大会中的界别问题,提出优化代表结构(中央4号文),做到“两升一降两保证一适当”,“两升”是指基层代表特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上一届有所上升,妇女代表的比例要比上一届有所上升;“一降”是指党政干部担任人大代表的比例要比上一届有所降低;“两保证”是指对少数民族和归侨侨眷代表要按照法律规定予以保证;“一适当”是指对非公有制经济代表人士等其他社会阶层人士担任代表,要统筹兼顾,比例适当。选举中的界别平等,反映人大代表广泛性要求,作为各级权力机关,需要有社会各个方面的代表,听取各个方面的意见。本次直接选举中优化代表结构的做法回应了社会的呼声。但是,选举人权利平等与选举界别平等有一致的地方,也有冲突的地方。实现选举中的界别平等意味着要有硬指标,意味着选举中的“计划性”,而选举结果又是无数选民合力的结果,具有不确定性。

直接选举实践中,具体落实界别平等,实现选举权平等与界别平等却异常困难和敏感。番禺区选举委员会除了组织选举工作之外,还要具体落实选举中的该选区代表结构,即该选区“宜”产生一名女性代表。虽然类似于计划经济时代的指导性计划,但却是评价选举委员会工作的重要指标,是考核基层党委书记组织能力的重要内容。选举委员会为了实现代表结构,必须在提名、正式候选人产生环节以至投票环节做工作。提名环节,正如番禺区选举委员会在回答梁树新问题时提到“洛蒲街选举办工作人员根据该选区的代表结构安排先后约见了部分提名人,希望他们能按洛蒲街的总体代表结构重新予以考虑代表候选人”。但是,这些具体做法还不能以明确文件予以公布(个别选区直接公告本选区代表的构成,遭到质疑而被撤回),也不能对候选人资格和条件提出明确要求。确定正式代表环节,往往也动员不符合本选区代表结构的初步候选人退选或者被“协商”下去,这又与选举法规定的“被选举权平等”冲突。投票环节,选举委员会反复强调本选区的代表构成,暗示选民投票取向,又有干扰选举之嫌疑。总之,选举法确定平等选举权原则与界别平等在具体操作中存在直接冲突,落实界别平等具体实施措施经常受到质疑,被批评为损害公民选举权,也损害公民被选举权。一旦确定某选区的代表结构,就意味着该选区其他界别的公民的被选举权尽失,选民推荐权也得不到保障。

顺应选民主体意识增强,民主政治发展的需求,选举法需要尽善尽美,落实选举权平等、地区平等与界别平等的配套制度要完善。

注释:

[1]2010年3月8日,全国人大常委会副委员长王兆国在作关于选举法修正案草案的说明时提出,一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表,并保证各地区、各民族、各方面都有适当数量的人大代表,符合我国经济社会发展实际,能够更好地体现人人平等、地区平等和民族平等,有利于进一步扩大人民民主,保证人民当家作主。

参考文献:

{1}邓世豹.市场经济条件下提高人大代表素质的几个问题[J].理论月刊,2001,(9).

{2}戴鸿映.选举资格与被选举资格比较研究[J].江淮论坛,1992,(2).

{3}蒋劲松.被选举权、竞选正当性与竞选权[J].法学,2010,(4).

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文章来源:本文转自《河南财经政法大学学报》2012年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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