李炜光:公共财政的宪政思维——公共财政精神诠释

选择字号:   本文共阅读 6111 次 更新时间:2005-01-05 11:08:17

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李炜光 (进入专栏)  

  

  我们为什么要研究公共财政的精神问题?

  

  首先要弄清,在人类世界中,精神(spirit)占有怎样的位置?黑格尔曾对此进行系统的研究,他的《精神现象学》被称为“黑格尔的圣经”,是人类文化的一份具有原创意义的遗产。但在很长时间里,人们并没有继承其中蕴涵的否定精神和合理内核,人不是被看作政治动物便是被看作经济动物,精神只是被看作物质的附庸,被等同于意识形态。德国社会学家马克斯•韦伯的一个最伟大的思想成果,就是肯定了精神文化在社会变革中的作用。在其著名的《新教伦理与资本主义精神》一书中他指出,正是新教的宗教精神,一种新的价值观,促进了资本主义经济在欧洲的发展。在这里,精神对社会制度的作用是决定性的。韦伯还指出,制度能不能理性化,能不能逐步改造,在很大程度上取决于文化,制度的发展与变迁在很大程度上是可以由某种文化原因来解释的,甚至完全取决于文化自身的理性程度。 我们现在构建公共财政制度,正如刘军宁先生所说的,制度本身很容易引进,照葫芦画瓢,说规范就可以规范起来,但是,如果缺乏一个公共财政的文化环境,不认真培育政府、官员和公民的公共财政意识 ,那么,即使引进最好的制度,到头来也会是一场空。公共财政是有“魂”的,这就是公共财政精神。一个没有“魂”的制度是不可能生存的。所以,公共财政问题绝对是我国“转轨”过程中的一个深层次问题,它不是一般意义的制度工程,其目标既是规则的,也是意识的。要使这一工程达到规模效应,首先要进行一场精神的革命。

  

  在我国,公共财政制度的构建要靠制度建设,这是毫无疑义的,但公共财政的存续不仅要靠制度建设,还要靠一种新型的财政精神的支撑。这种精神能够使人们怀有这样一种信念:公共财政是与市场经济共存的一种财政制度,是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政,是为纳税人和所有的公民服务的财政,是非赢利性的财政,是民主的和法治化的财政,是强调社会公正的财政。市场经济制度下不可能实行别的什么财政制度。这是它的基本特性,也是它的基本精神,任何其他财政制度都无法具备这些特性和精神。比起树立公共财政精神来,建立公共财政的制度设施要容易得多,然而,公共财政精神的树立对公共财政制度的支持却比只有制度设施要牢靠得多。公共财政的构建不只是在于用法律条文、政策规定来取代旧的财政体制,更要把人们对市场经济中政府职能的定位、公共产品、公共服务、纳税人和公共财政等观念深深地刻印在人们的头脑中、落实在人们的行动中、融入到代代相传的民族文化传统中去。这是中国构建公共财政制度的困难所在,但也是中国公共财政的前途所在。同时,基于公共财政与宪政民主之间的伴生关系,中国公共财政制度的确立必须与政治体制改革配套进行,或者说,中国政治体制改革的切入点就在于公共财政制度的构建上。如果我们现在真正着手进行公共财政制度的构建,那么,这将是中国历史上经济体制改革与政治体制改革结合得最为紧密的一场改革行动,而对公共财政精神的研究将为这一改革提供必要的理论准备。

  

  财政学从本质上说是一个社会科学的范畴,而不只是一种纯粹的技术分析工具。如果不注意研究财政动态过程中所包含的制度、文化等因素的变迁,不注意分析财政现象、政治经济与社会制度、社会意识形态(文化)的内在依赖性,就无法正确了解正在进行中的财政制度变革。道格拉斯•诺斯著名的“路径依赖”学说就是指制度变革过程中历史条件和社会文化、传统习俗因素产生的影响。制度经济学认为,并不是一切社会变动都是经济发展的结果,其中有些制度性的缺陷恰恰是经济如此发展的前提条件。如果一个国家不知道自己是从何而来的,也不知道自己面临着什么样的现实制约条件、传统文化的影响及惯性,就不知道自己未来的发展方向。从这个意义上说,公共财政制度的创建就更不是一般的规则制定和制度替换,而是涉及上层建筑与经济基础、生产力与生产关系的重大的制度创新,我国的财政学研究必须对此给予高度的重视。

  

  宪政是依据宪法来治理国家的民主政治,是建立在社会契约基础之上的现代政体。在现代市场经济社会,宪政几乎成了法治与民主的代言词,宪政的国家必须是民主的,民主的国家必须是宪政的。宪政把理念与价值观隐藏在规则和程序当中,为民主提供了法律和制度的实现手段。在宪政制度下,公民个人不再是被统治的对象,而是社会的主人,他们有权自己制定规则和制度,每一个公民都具有平等的和自主的意志和理性行为,都享有权利并负有义务 。那么,这种政治制度与财政制度是一种什么关系呢?在现代国家,财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度,然后它才是一种经济制度,有什么样的政治和法律制度,就有什么样的财政制度。财政不仅是由国家政体的性质决定的,而且还是由与国家政体相适应的政体形式决定的,是由议会决定的,是为全体纳税人和所有的公民提供公共服务的,它与市场经济制度的作用发挥、国家自由民主制度的构建、人民的主人翁地位的确定、现代法治的形成等一国的政治、经济、文化、军事等所有大事都密切相连。所以,财政问题根本就不是一个纯粹的经济问题,理解这一点,突破传统的财政观念,对于我们构建现代公共财政制度极其重要。长期以来,我们习惯上总是把财政问题理解为一个经济的问题,是一种狭隘的理解。

  

  所以,宪政制度下的国家财政必然是一种公共财政制度,反过来,公共财政也构成宪政制度的基本内容之一。概括地说,公共财政的宪政性质表现在以下几个方面:

  

  一、宪政制度决定了公共财政只能是一种“服务”性质的政府经济行为

  

  理论界对国家职能问题的讨论一般总是围绕着传统中国的政府究竟是管得多了还是管得少了、政府的职能作用究竟是太强了还是太弱了的问题进行,实际上这里面有误解。现代国家的基本原理告诉我们:就统治者的权力不受任何法律的制约而言,传统中国的政府确实很强大,说一不二,专断无比,但是,如果是就统治者为社会提供公共服务、有效地管理社会而言,它又是相当弱的。现代经济学理论告诉我们,一个政府无论它有多么崇高或深远或复杂的政治、精神、道德或其他什么存在的理由,它作为一个公共机构最基本最起码的功能其实是非常简单明确的,这就是“组织和执行公共产品的供给”。这些公共产品包括产权保护、市场环境和秩序、基础设施、社会保障、国家安全等,传统中国的政府在这些方面几乎无所作为。

  

  生产和提供公共产品和公共服务是人类社会需要政府的理由,而不只是政府的一相情愿。由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品,纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税,这是纳税人整体利益所决定的,因此,在市场经济的经济制度和宪政的政治制度下,纳税人是社会的主人,是纳税人授权给政府,而不是相反。纳税人和所有公民的整体利益就体现在政府所提供的公共产品和公共服务的数量与质量上,体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配,以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正,避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡。

  

  政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系,而是一种特殊的交易关系。政府向公民提供公共产品和公共服务,公民向政府缴纳税收。这里,税收既是政府提供公共服务所获得的报酬,也是公民购买政府服务的价格,二者之间应当是均衡的和等价的,否则,就违背了公平、公正、效率和中立的税收原则。税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。凡是用纳税人的钱建立的机构和设施必须让所有的纳税人共享,不管是一年交了100万还是只交了几元钱,都是一样的待遇。公共财政的概念是,如果你用的是纳税人的钱,那么你得到的成果就应该让纳税人分享。比如,公立学校是政府投资建设的,这些学校的图书馆、计算机、艺术展览等就必须向所有公民开放,任何人不得通过这些设施和设备谋取私利。私立学校是用私人的金钱建立的,可以不向社会公众开放,但如果私立学校中有一项专利申请得到了政府的资助,那么这个专项就必须向社会公众开放了,不开放应当是非法的。大学里的博士研究如果接受了政府的资助,论文或发明成果就属于纳税人,如果有人拿它去申请专利据为己有,也是非法的。预算支出项目在中央(联邦)政府辩论通过的时候,议员们不仅要向公众解释这些项目对国家有什么好处,更重要的是要让公众信服它们对纳税人有什么好处,特别是对民间经济的发展有什么好处。必须树立这样的观念:政府所花的每一分钱都是纳税人交的税金,怎样做才能向纳税人交代得过去,是政府安排支出的时候必须要认真考量的。

  

  既然宪政制度下纳税人是社会的主人,政府及其公务人员是主人“雇”来办事的(为纳税人和所有公民提供公共服务),是社会的公仆,那么公仆就只能把事情办好,不能办坏,更不能利用主人授予的权力谋取私利。世界上绝对没有人愿意雇佣一帮虎狼之人来骑在自己的头上作威作福,也绝对没有人愿意继续花钱雇佣缺乏正义的司法机关使这种欺压公民的行为合法化。纳税人有权知道自己交出去的钱是怎么花的,花在哪里,花了多少,花的效果如何,该不该花,公仆们则有义务向人民交代财政收支的规模和结构,有关的项目和数字应当是具体的、细化的和准确的,有义务向人民公开自己的私人帐户,有义务制造公共福利而不是公共祸害。在宪政国家,没有“百姓”,只有“公民”。百姓社会与公民社会的最大区别,就在于前者强调的是公民的义务,后者强调的是公民的权利。政府及其公务人员不论为公民做多少好事,都是理所应当的,不需要谁去颂扬,政府不会在媒体上表扬自己做了10件、20件“实事”,也不会忍心看着“特困”居民在“送温暖”之类的活动中边掉眼泪边说些称颂自己的话,更不会出现讥讽“百姓”“端起碗吃肉,放下筷子骂娘”的事,因为“骂娘”是公民的权利,天经地义。总之,政府官员为人民做多少好事都是应该的,没有自吹自擂的理由。

  

  对照现代市场经济制度的要求,我国政府在制度性和运行性市场规则、产权的界定和保护等公共服务方面还存在着较为严重的缺失现象,私人经济及其他民营经济还没有得到平等的法律地位(包括税收和收费的平等地位);电信、电力能源、交通等基础设施(均属于公共产品)的价格逐年追逐企业生产经营性成本支出,减弱了企业的再生产能力和科技创新能力,使社会有效需求愈加不足,这恐怕是一方面国家财政收入连续9年超千亿地增长,另一方面工业品市场却持续低迷,陷入相对萎缩和衰退困境的的主要原因,也是积极财政政策措施迟迟不能显现理想的政策效应,而经济增长反而产生对积极财政政策的“依赖”,使这一为本应是短期的反周期政策流露出一种长期化倾向的主要原因。人们往往只是把经济增长速度下降的原因归结为内需不振,殊不知政府向社会提供的公共服务不到位也构成问题的根源。我们实际上是在用既有的制度限制着自己的发展。此外,政府机构的裁减和改革还远未完成,“吃饭财政”的问题依然严重,财政收入中相当大的部分还要耗费在“人吃马喂”的“人头费”上面;我国的省级政府依然像一个个超大型的企业,其职能与定位并没有根本性的改变,仍然有着强烈的参与市场竞争的本能与动力,在这种情况下,以年度增长超千亿、三倍于GDP增速的税收增长究竟能有多少用在提供公共服务方面呢?政府又有什么理由抛开国民经济的实际发展速度持续地增加税收、提高财政的汲取能力呢?实际上,市场经济与公共财政所要求的政府改革,并不是只是机构的裁减,而是政治体制的改革,也就是构建一个公正的、民主的、法治化的和真正为纳税人和所有公民提供公共服务的政体,也只有在这样的政体之下,才可能产生公共财政制度。此外,在我国各级政府机构中,现在只有乡镇这一级政府的经费完全由农民承担,而且这部分费用的征集不是以税收的形式,而是以极不规范的、弊端百出的收费形式取得的。从道理上说,政府已经征收了农业税和其他税收,其行政管理费的开支就不能再次向农民伸手,但显然,事情不是这样。曹锦清在《黄河边的中国》一书中借一位乡党委书记之口说,现在不少乡政府的主要工作就是“催粮征款、刮宫流产”,农民负担越重,催征的难度就越大,难度大就越加大催征的力度,基层政府与农民的矛盾就越尖锐,农民在本地本乡解决不了问题,只好上访,这就是多年以来上访现象难以禁绝的主要原因。这位乡官还抱怨说:“其实我们哪一项任务不是来自上面?”实际上,造成农民负担过重的社会问题长期得不到解决的原因除了“上级下达任务”外,(点击此处阅读下一页)

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