罗杰·迈尔森:领导力、法律和地方管理:理解所有政治制度的基础

选择字号:   本文共阅读 333 次 更新时间:2012-03-27 10:56:56

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罗杰·迈尔森  

    

  社会科学家需要尽可能努力地去理解成功的经济和政治制度的本质基础。通过对贯穿于历史上的许多不同制度的研究,我们就能尝试着发现某些支撑所有成功制度的普遍准则。本文将把经济学理论的基本原理应用到对英国和美国政治制度史的分析中,并与中国的历史进行对比,以此来总结笔者对这些基本问题的认识。特别是,笔者将指出地方政府和中央政府之间的关系对大国的成功具有关键作用。为了说明这一论点,本文将分析英国和美国政治史上四种重要制度的发展,这四种制度就是中世纪的财务法院(the Court of Exchequer)、英国普通法(the English commonlaw)、英国议 会 (the English Parliament)和 美 国 联 邦 民 主 制 (the American system of federaldemocracy)。

  

  一、财务法院

  

  如果研究英国政治制度史,你将发现历史学家们会特别谈及1200年左右的财务法院对英国君主制发展初期所具有的不可或缺的重要性[1]。如今,财务法院的财政大臣(the Chancellor of the Exchequer)就是英国财政部长,因此,一般人或许会认为中世纪的财务法院是处理金钱或经济问题的,但事实上它对整个英国政府都有关键作用。我们有一部理查德·菲兹尼戈尔从1180年开始记录的财务法院对话手稿,它向我们解释了英国早期财务法院的工作以及它为什么会如此重要的原因。

  财务法院的称谓来自西洋棋盘的桌布。“财务法院的称呼从何而来?……因为财务法院上的桌子像西洋跳棋的棋面……而且,就像棋面上双方对垒一样,财务法院桌边也进行着一场司库官与郡守之间的争斗,双方分别陈述,而其他的官员围坐两旁,监督和评判整个过程。”[2]为了计算君主制英国的财政状况,他们在方格状的桌面计量表上推移代币(见下页图1)。菲兹尼戈尔也告诉我们,如同玩跳棋和象棋一样,桌子上都存在着竞争,存在着两个人之间的冲突。如果要了解成功的政治制度的基础,我们需要弄清楚,在财务法院会议桌上博弈的双方是谁?以及为什么这个制度对英国国家的崛起如此重要?

  这个问题的答案为,财务法院中发生的是司库官(treasurer)和郡守(sheriff)之间的基本冲突。在中世纪的英国,郡守是一位真正的治理者,每个郡守都是英国诸多行省中一个省份的治理者。因此冲突双方是同一个政府中的两个部分,司库官代表中央政府,郡守则是一个省的治理者。英国国王让司库官掌管他的钱财,但他对国家的控制还是要依托于这些管辖着各省的郡守们。

  “郡守”(sheriff)一词在拉丁语中是“comes”,即伯爵,伯爵在欧洲其他地方也叫“count”。当时在欧洲的很多地方,如果全国政府分崩离析,那么作为地方治理者的伯爵实质上就成为独立的地方统治者。为了统治英国,国王必须要能够控制他的治理者。然而,在1180年,作为权势强大的治理者,郡守在他们的省份中有大量的机会滥用手中的权力,对当地的农民巧取豪夺。为阻止这种渎职行为,国王必须让这些地方郡守确信,如果他们忠于职守,有效地管理所辖的郡县和行省,那么从长远的角度来说他们将获得国王巨大的回报,如果他们被发现滥用手中的权力,就会失去这些长远的回报。

  

  从今天的经济学理论来看,这种通过承诺长期回报以激励良好行为的做法被称为“道德风险租金”(moral hazard rents)。在任何组织中,当握有大权的主责官员在当下有滥用权力的可能时,就必须以高额道德风险租金的承诺来激励他们[3]。不过,如果这种承诺变成了组织的亏欠,组织的最高领导者也有可能故意指责官员渎职,从而免去承诺的兑现。在财务法院这个案例中,组织就是英国的君主国--英国国王亨利二世的君主国。因此,亨利二世有可能会经常有意控诉地方官员滥用职权,从而逃脱奖赏这些郡守的负担。然而,郡守们只有相信国王会对他们的绩效作出合适的判断和奖励时,才会以国王的名义认真地管理国家。因此,享有绝对权力的君主如何解决这个问题,向郡守们保证自己会对他们作出公正评判呢?财务法院为英国国王提供了解决问题的办法。每一位郡守每年两次到财务法院与司库官会见,结清账目;另外,一大批全英国最有权力的人也聚集于财务法院,见证和监督整个过程。财务法院制度经过仔细设计,能保证如果国王以渎职为由将郡守免职,每个人都知道那是出于正当理由,因为郡守所做过的每一件事情都公开地在法院留有记录。

  所有强势的君主都会建立类似的制度与法院,并借此向其高官承诺会对他们作出恰如其分的评价,并对他们奖惩分明。中国古代的朝廷有最完备的文档保存制度,它为晋升或贬谪官员的决策奠定了清晰的基础。然而,中国历史上也有一个这种制度失效的最令人震惊的典型案例,那就是明末朝廷不公正地处死了重要军事将领袁崇焕。这之后,明朝的最后一位帝王崇祯失去了他的将军和官员们的信任,因为他们不知道自己是否会被武断地奖赏抑或是惩罚[4]。这种最基本的信任的缺失导致了这个本该强大的帝国的覆亡。这种错误很少发生,英明的帝王不会像明朝最后一位皇帝对待袁崇焕那样做事情。

  

  二、英国普通法

  

  英国国王亨利二世时期第二个重要的制度发展是英国普通法。当西方经济学家思考现代经济发展的首要制度性前提时,一般把法律制度列为第一位。经济学家认为,经济发展需要投资,只有当投资者得到了可靠的保护,投资才会兴盛。在西方,人们期望他们的投资能得到法律体系和法定机构的保护,这种古老的传统可以追溯到古罗马时期。基于如此深厚的历史根源,大约1170年,英国伟大的普通法传统在亨利二世时期真正开始发展,它直接奠定了当代美国和英国法律传统的基础。

  在中国的哲学传统中,法家是一种类似于英国普通法的传统,然而,它不是一种商法的形式,而是一种关于帝王如何通过立法来更好地剥削百姓而非保护百姓私人投资的学说。但显而易见的是,在过去两千年的大部分时期,中国的商业得到了发展和壮大,即使在形式上没有与西方法律相对应的制度。中国在产业和技术发展上的巨大成功告诉我们,中国古代也有类似的保护投资的成功制度,古代中国社会中的某些因素成功地发挥了如同西方法律那样的作用。

  当笔者考察中国的历史,寻找与亨利二世时期的英国普通法发展最具相似性的制度发展时,发现它就是科举制。虽然普通法和科举制看上去是非常不同的东西,但它们的历史缘由却展示了一种有意义的相似性。

  为了分析这种相似性,我们首先要研究,为什么亨利二世这个专制君主要建立一个法官体系,并且赋予这些法官相当独立的司法权?亨利二世和他的母亲为了争夺王位,与他的表舅斯蒂芬交战甚久,最终双方达成协议,在斯蒂芬去世后,权力和平交接,亨利继承王位。为了维持战后的社会安定,亨利必须保证他母亲的支持者和斯蒂芬的支持者能在新政权下和谐共处。在当时的英国,土地是权力的关键,因此,亨利需要建立一套裁决土地纷争的制度,而且这个制度能确保无论是他的支持者还是斯蒂芬的支持者都有获胜的机会和可能,而他本人不必为任何一方的成败负责。于是,亨利二世创立了一套法院系统,把中央集权和依赖于地方政府的分权结合在一起,国王集中监管法官的任命,而法官将问题提交给由乡绅组成的独立陪审团,法庭的命令由行省的郡守负责执行。

  下面以此来对比一下宋朝初期科举制度的发展。唐朝灭亡后,继起的五代十国在宋朝重新统一起来。十国中的绝大多数都有一种强烈的和平意愿,同意在宋朝统治下走到一起。这种情况之所以会出现,离不开宋朝皇帝采用的科举制。科举制保证了权力和高级官职在朝廷的支持者与十国割据势力的支持者之间公平分享。各国子民都有平等机会参加科举考试,因此他们都觉得有平等的机会在在宋天子的统治下获得官职[5]。因此,从政治上看,中国科举制和英国普通法在历史缘由上非常相似,最初的设计都是为了向反对派政治精英保证,在新的国家统治者之下,他们享受一定权益的能力会得到保护。不过,经过数十年的发展后,这些制度下的权益保护已经大大延伸和拓展,惠及了更多的大众。

  英国普通法和中国科举制在缘由上的相似性提示我们,这两者在功能上可能也有相似性。儒学体系是中国最早的也是最首要的规范政府官员之间交往行为的法律制度。儒家学者习得了一套复杂的规则,这些规则规定有声望和地位的人如何彼此相处,这些儒学的行为准则实际上也成为一种规范中国士大夫的法律形式。在这个传统的帝王体系(imperial system)中,有人想要保护他们的商业投资,就必须让亲属加入士大夫这个精英阶层,或者与朝廷的官员建立利益共享机制。然而,在宋朝,士大夫这个群体迅速壮大,超出了官员的数量,因为通过科举考试的人员为数众多,无法都实际获得官职。于是,这些获得科举功名却没有谋取官职的士大夫成为地方乡绅,同样也享受着儒学体系所界定的有声望之人应有的特权地位,他们成为了居住地社群的领袖,承担地方治理的部分责任。因此,在宋朝,儒学教育确立了一套规范官员彼此相处的制度规则,而平民百姓或者学而优则仕,或者与士大夫建立个人联系来寻求这个体制的庇护。

  在西方则是另外一种情况,建立一套制度,试图在政府官员与其他群体之间树立藩篱。不过,在当时的西方有律师,其职业就是在国王的法院上代表统治精英之外的大众发言。

  

  三、议会

  

  亨利二世之后过了一个世纪,大概在1300年,他的四世孙爱德华一世继位,主持了中世纪英国另一个伟大的制度发展———议会。作为一个专制的君主,爱德华当然不是为了与大众分享权力而建立议会的,而是把它作为巩固政权的工具(实际上,正是在建立议会之后,当时的英国才有能力发动对法国的百年战争,尽管对手是更大的法国)。为了了解议会对巩固英国君主制的意义,很有必要分析1300年的议会———这是议会的第一个世纪,看看它都代表了哪些人。第一届英国议会代表了农村的乡绅和城市的寡头统治者(oligarchs),也就是说,早期的议会向执掌最基层政权的地方官员开放[6]。如前所述,英国国王通过建立强大的财务法院,让地方治理者有申诉的场所,以此向各行省的治理者(或郡守)作出奖赏分明的可靠承诺。地方治理者只有几十个,然而,在乡镇负责征税和裁决纠纷的乡绅则是一个相当大的群体,以至于无法定期将他们全部聚集在一个国家的法院中。但是乡绅们也可以派代表参加这样的会议。因此,国王需要建立一个供这些乡绅代表们申诉的场所,以供他们表达对上级政府官员侵害其权益的不满,从而实现国王回报这个群体忠诚履职的可靠承诺。这个场所就是议会。每当国王征收新税之前,他就必须首先了解地方管理者和征税者对上级政府滥用权力的抱怨。就是这样,这种议会代表制通过向数以千计的地方官员提供道德风险租金的分散保护(decentralized protection),促进了政权的巩固。

  当笔者寻找中国古代与议会拥有相同功能的制度时,笔者能找到的最接近的就是士大夫的奏章制度。身处政权官僚体系底层的官员都有权力向朝廷呈递奏折,而且奏折会被广泛传阅[7]。这种制度化的公开申诉会让每一个地方的官员确信,他们会得到朝廷高官尽可能公正的评判和奖赏,因为朝廷高官清楚地意识到,任何对地方官员的不公正处置都会招致抱怨,而这种抱怨有可能激怒遍布全国的其他地方官员,或者让他们士气消沉。然而,假如说中国的奏章制度让通常异地任职的地方官员有了在朝廷的发言权,欧洲的议会制度则使在自己所居住的村镇管理政府的乡绅获得了国家层面的代表权。

  城镇获得了在议会中的代表权这个事实,使它们成为了近代早期推动经济发展的重要引擎。比较英国、西班牙和波兰的政治制度对阐明这种议会代表权的重要性或许有帮助。1600年左右,所有这些国家都建立了具有代议性的全国性议会(在西班牙称为Cortes,在波兰称为Sejm)。用现代议会标准衡量,波兰议会在某些方面发展最为成熟,然而,只有农村的贵族才享有代表权,城镇在波兰议会没有代表;西班牙议会的代表来自各个主要城镇,但这些城镇也控制着周边的乡村;只有在英国(和荷兰)参加议会的城镇没有控制周边乡村的土地。如果城镇的领导者没有对广袤土地的控制权,(点击此处阅读下一页)

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