李炜光:国王与税收:最早“渡过河而来的人”

选择字号:   本文共阅读 837 次 更新时间:2012-02-22 15:30:40

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李炜光 (进入专栏)  

  

  据《圣经·塞缪尔记》第8章的记载,公元前1030年,当时犹太部落还一直生活在没有王权统治的时代。某日,一群犹太人吵嚷嚷地找到他们尊敬的先知塞缪尔(Samuel),向他提出一个看似“非份”的要求:“像所有的国家一样,给我们一个能统治我们的君主吧!”塞缪尔听了,冷静地向他们描述了君主统治下的情景,试图以此打消这群犹太同胞的念头:

  “在国王统治你们的时候,事态就会这样:他会夺走你们的儿子,安排在他的身边,做他战车的马车夫,跑在战车的前面?他会夺走你们的女儿,替他喷香水、做厨娘、烤面包;他会夺走你们的土地、你们的葡萄园和你们的橄榄园,甚至夺走你们最好的园地,去赏赐给他的仆人?他会强征你们十分之一的羊群;你们将沦为他的奴仆。那时,你们将为自己有了国王而痛哭不已!”

  然而,这群犹太人并没有被塞缪尔的话所吓倒,而是表示:“不,我们应该有一个国王,那样我们才能像其他国家一样,国王会统治我们,走在我们前面,带领我们去战斗!”

  

  一个古老的难题

  

  美国经济学家哈威·罗森(Harvey S.Rosen)在他的著作《财政学》中指出:“这个出自《圣经》的故事,向人类提出了一个古老的难题:政府是必需的,毕竟‘所有的国家’都有国王,但同时,国王的存在也产生令人不快的一面。”对政府的这种混杂的认识不可避免地与政府的财政收支活动纠缠在一起。国王会提供给人民所需要的东西,但是人们也要付出沉重的代价,因为政府全部开支的财源主要来自私人部门。正如塞缪尔所指出的,“税收会是你们沉重的负担。”

  从这则圣经故事可以悟出一个基本的税收原理,即人民纳税不只是出于被迫,也是基于自身的需要所致,用经济学的术语说,是社会公共需要。但人民在交税时,还是希望国家或政府尽量减少对自己财产的剥夺,制定较为合理的税负标准,否则,人民将拒绝纳税。中国和西方国家的历史都是如此,特别是中国。历史上发生的千百次武装起义,实际上是人民在用自己的行动投票,对统治者说“不”。

  从这个意义上说,无论中国还是西方,人民始终未曾把税收的权力全部交给政府,而是留了其中的一部分在自己手里。政府对税收的治理权和人民预留在自己手中的对税收的监督、控制权两者相加,才是一个国家完整意义上的税收权力,并构成一国政治权力的核心部分。“财政权”和“财政治理权”并不完全一样,以往我们中的许多研究者从概念上把它们完全混同起来了,这是一种认识上的误区。

  如果在现有的财政学中嵌入这样的理论方法,税收便跟以往有了很大的不同,它被置于人民与政府之间,成为连接两者的一条纽带。这条纽带可能很牢固,也可能很脆弱,甚至可能断裂。问题在于,如何才能找到征税权力与纳税权利之间的平衡点、长久地维系那条纽带呢?这是很久以来就困扰人类社会的一个巨大难题。

  

  宪政主义精髓

  

  历史的发展过程证明,西方人记住了塞缪尔的警告,他们把国王(政府)看作是一种天生的恶,把税收也看作是一种天生的恶。

  当人们从统治者的苛政中逐渐意识到限制权力的必要性,在决定自己的选择时,最先考虑的就是对征税权的约束和对国民财产权力的界定问题,以他们的智慧创造了宪政的理念和思想体系,以及一个“双保险”或多重保险的宪政制度,如斯科特·戈登所说:宪政是“通过政治权力的多元化分配从而控制国家的强制权力的政治制度”。

  在人类社会的发展史上,经无数思想大师不断探索,宪政理论不断完善成熟,为人类的文明进步奠定了阶梯。我们可将其思想成果大体归纳为以下四点:

  1.限制国王(执政者)权力、保障个体权利与自由。

  2.束缚“多数人专制”,意味着立法者本人必须受到法律的约束。

  3.权力制衡,重视立法权和执行权的分离,进而强调司法的独立性。当一个社会中存在某种权力的时候,必须有另一种权力能够制约它。宪政思维排除一权独大。

  4.权力的“知止”(中国,老子)单靠主权者的自律是做不到的,其权力边界应通过外在力量的约束来划定和实现。

  上述要点,既是西方思想界对于宪政问题深思的结晶,也是西方近现代以来长期税收实践在寻找处理执政者与纳税人之间连接纽带过程中的经验总结。税收问题,不管是直接的还是间接的,从来就是政治权力和人民自由的交集之点。

  税收对现代国家起着支撑性的作用,是政府履行公共服务职能的前提条件,并且在逻辑关系上反映着国家公共权力与公民个人权利之间此消彼长的关系。如果没有一个长效的机制对国家征税权加以控制,税收就会异化为侵害人民财产和自由权利的工具;如果宪法不对人民权力提供保障,就难以形成对国家权力的制衡。古今中外的无数事例可以对此加以证明。

  专门针对赋税,尤其是如何限制国王或政府的征税权问题,西方思想家进行了长期的探索,终于形成了宪政税收(Constitutionalism Taxation)的思想成果。在当代西方学者中,哈耶克、布坎南、诺斯等人最为关注宪政与税收的关系问题,宪政税收思想逐渐形成。在实践上,从1215年的《自由大宪章》开始,中间经历了英国的温和革命、美国独立战争以及法国大革命,宪政税收的精神与人类的文明进步如影相随,终于牢固地根植于现代国家的政治构架之中。

  美国公共选择派代表人物詹姆斯·麦吉尔·布坎南(James Mcgill Buchanan,1919年-)等经济学家将宪政这样的政治理论问题引入经济理论,开创了公共财政特别是税收问题研究的新境界。在《征税权》一书中,杰弗瑞·布伦南(Geoffrey Brennan)和詹姆斯·麦吉尔·布坎南(James Mcgill Buchanan)等首先引用了法国18世纪启蒙思想家孟德斯鸠和美国联邦最高法院首席大法官约翰·马歇尔的名言:“一条永恒的经验是,任何掌权者都倾向于滥用权力,他会一直如此行事,直到受到限制”;“征税的权力(是)事关毁灭的权力。”显然,他们要求财政学研究不能仅限于为政府征税出谋划策,而是要将其深入到更深的层面进行思考,这个层面就是宪政。

  

  宪政税收要点

  

  传统财政学理论认为,在市场经济条件下,财政的根本问题是如何处理其与市场的关系问题,用一句通俗的话来说,就是“市场能干的,财政就不要去干;市场不能干的,财政就应该去干”。所谓“市场不能干的”,用经济学的名词来表述,就是“市场失效”(Market Failure),即在市场经济条件下,市场无法作到有效地配置资源,或难以发挥资源配置作用的一种状态。这是市场与生俱来的缺陷,无法依靠市场自身的力量克服,只能依靠市场以外的力量,即依靠公共活动、政府的介入,这就导致了市场经济中公共财政存在的必要性。至于如何防范国家过度使用财政权力以及如何合理分配财政资源的问题,传统财政学求助于现代国家的民主政治机制。

  以布坎南为代表的公共选择学派经济学家则对此提出了质疑。他们认为,参与公共选择的公民、政治家、官僚等,他们既是“政治人”,又是“经济人”,在代议民主制度的运行与决策过程中,都以追求实现自身利益最大化为目标,力求使公共选择的结果符合自身利益,这就使“民主”的结果反而出现了背离社会真实需要和资源配置效率要求的可能。例如,投票及竞选过程中少数公民的意愿难以得到充分体现,官僚追求权力最大化而导致公共服务的结构偏离社会真实需要,以及政府预算规模不断膨胀等,都会形成对私有财产的侵犯。

  在布坎南看来,保护私有产权的关键问题不在于代议制民主,而是“为财政(税收)立宪”。他认为,宪法是一套规则,或一套社会制度,个人在其中从事活动和相互交往,而人们的交往与角逐都受制于这些既定的规则。因此,只有通过宪政改革,建构“财政宪法”规范(Fiscal-monetary Constitution),即宪政性质的财政和税收制度,确立约束政府税收、预算行为的“元规则”,才能遏制不断增长的公共支出需求,解决政府权力膨胀与失控,以及公共财政运行效率低下的问题。对于在现代化路上苦苦求索的中国来说,还要继续补课,完成自清末就起步、至今仍未能完成的现代国家建构(State Building)和民主化或代议制度建立的全过程。世界上许多国家从传统国家建构完成向现代国家建构的转型,都是由财政税收领域起始的,布坎南的话也提醒了我们,至少从经验数据来看,中国也不会例外。

  据此,布坎南把思考引入到税收决定权的领域,他提出的问题可以被认为是现代版的“天问”:“征税权涉及什么?用什么手段能够制约这种权力?我们再次提出我们的核心问题:更一般地说,我们期望理性的纳税人——公民在确定自己将遵守的宪法时,会选择什么样的征税制度?”《征税权——财政宪法的分析基础》一书被认为“是对征税权限制的第一次严肃的经济学分析”,但却是一个在很长时间内被聪明的经济学家所忽视的问题。比起西方经济学家来,中国大陆的经济学家们不光未能“免俗”,反而出于对皇权专制的思想和制度反思的匮乏,以及对计划经济时代盛行至今的“国家分配论”的深切认同,反而表现得更加固执己见和露骨。

  布坎南曾以辛辣的语言讥讽当代的“宫廷理财家”,说这些人以“提高国家财力”为目标,把自家的职责定位于为政府攫取公共资源的能力出谋划策,至于如何约束政府的“掠夺之手”,即凭借政治强权强化其聚敛能力这样的牵涉众多纳税人权利与利益的至大问题,则根本不会进入他们的视野。他说,一个社会,如果这样的“经济学家”太多,就会出现“聪明人比比皆是,智慧日益缺乏”的局面。为什么很多不错的学者会沦为“宫廷理财家”?布坎南认为是因为他们没有以宪政的方法去研究税收、预算问题,很容易将其视为简单的工具和技术的问题,视野狭窄,因而无法适应现代政治经济发展的需要,也就无法提出足以修正传统财政理论的观点和方法。

  在当代西方思想家中,布坎南称得上是宪政税收理论的集大成者。阅读他的《征税权》《规则的理由》等著作,我把他的宪政税收理论的精华之点归纳为以下六个方面:

  1.公民对统治者的控制只能或必须通过对其征税权的约束来实现。

  2.决策者或立法者是由“寻常人”所组成,即使有民主制度的约束,仍有变成“利维坦怪兽”的可能,这就需要实施分权制衡的原则,设置多重“宪政之索”加以约束。

  3.财政须冠以宪政之名,行以宪政之实,如此才可有效实施税收法治。离开宪政的统领,财政便会走向暴政。

  4.宪政规则中应包含有专门针对国家征税权的内容。

  5.“君主也可能关心自己的臣民”,开明的税收政策不能替代财政宪政制度的构建。

  6.反映公民意愿的“纳税人反叛”具有正义的性质,体现的是纳税人主权原则。

  西方思想界对宪政税收的贡献当然不只是一个布坎南,新制度经济学家道格拉斯·诺斯在《西方世界的兴起》一书中详细分析了近代史上欧洲民族国家的兴衰过程,在对比了法国、西班牙、荷兰和英国的历史之后,诺斯指出,由议会控制征税权,是中世纪西欧国家共有的现象,是由当时重建法律和秩序等社会需求所形成的必然结果。

  在英国,即使是王权至上的都铎时代,征税的权力也一直掌握在议会特别是下议院手里,英国的君主们只能靠其他途径如凭借王室特权高价出售营业特权等开辟财源。1688年“光荣革命”后,国会很快就通过了“权利法案”,明确规定“王室在议会规定的税收之外从事征税是非法的”,再次确认了议会的征税权。

  诺斯似乎比布坎南更重视代议制对征税权的控制作用,但他并没有因此而忽略宪法的价值。他认为,为了做到通过宪法和法律制约政府的“掠夺之手”,应当至少建立三道防线:(1)加强对国家政治体制和权力机制的约束,增加重构产权以实现财富和收入的再分配的难度;(2)建立宪法秩序,使限制国家权力的一整套规则体现在宪法结构中,并使之不因政治的需要或执政者的变动而发生变化;(3)完善法律制度,使产权交易规范化,这是一个有效的产权制度的基本标志。

  

  宪政对征税权的多重约束

  

  纳税者同意的在先约束原则,议会作为代表,征税和有能力征税的政府为被约束者。这构成了宪政税收的第一重逻辑。宪政或宪政主义(Constitutionalism)的要素之一,是对立法者意志的“在先约束”,或者说,能够对权力构成有效约束的,一定是某种先于主权者意志而存在而其不得不接受的约束。不承认在先约束就没有宪政。如史蒂芬·霍姆斯在《在先约束与民主的悖论》中指出的,如果只认为宪法和法律是“统治者意志的体现”,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《财经》杂志2012年第5期

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