李涛 邓泽军:国际统筹城乡教育综合改革:发展脉络、治理模式与决策参考

选择字号:   本文共阅读 800 次 更新时间:2012-02-11 15:54:35

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李涛 (进入专栏)   邓泽军  

  

  (教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所,吉林 长春130024)

  

  (1成都大学学前教育学院, 成都 610106 2四川师范大学,成都 610066 )

  

  摘 要:全球化时代中的统筹城乡教育综合改革是当今大多数民族国家在进行宏观教育政策设计时所必须面对和回应的核心困惑,由此所催生的以城乡二元融合为焦点的教育公平政策设计问题事实上已成为了制约国际社会人力资本可持续发展的核心障碍。要突围这些历史性与制度性藩篱,就必须从“世界教育公平史”与“全球化教育公共治理”的政治哲学路径出发,厘清国际统筹城乡教育综合改革的整体历史嬗迁脉络,探索处于不同经济发展水平和社会治理结构中的不同国家统筹城乡教育发展的不同治理模式与特征,进而为总体处于治理低态阶段的中国统筹城乡教育综合改革提供必要的国际决策参考。事实上,研究发现,国际统筹城乡教育发展中以统筹“驱动方式”、“驱动动力”和“驱动层次”为逻辑而划分出的七种统筹治理模式,即“法律建构型”、“政策驱动型”、“公共统筹型”、“私域统筹型”、“生存统筹型”、“发展统筹型”与”都市统筹型”,对于分别深度推进和分类综合治理中国东中西部不同区域统筹城乡教育具有充分的参考意义和决策价值。

  

  关键词:国际统筹城乡教育发展;发展脉络;治理模式;政策参考

  

  一、国际统筹城乡教育综合改革:发展脉络

  

  从“世界教育公平史”和当前“全球化教育公共治理”的统筹思维进路出发,我们发现中国统筹城乡教育综合改革具有时代的客观性,因为它符合全球民族国家教育改革与发展的共同趋势,隶属于世界教育统筹体系之中。全球化时代的教育改革具有共同的时代主题,即“公正与卓越”,而统筹与弥合城乡教育则是全球教育围绕“公正与卓越”主题所必须共同应对的时代困惑。我们看到,统筹城乡教育不仅是今天大多数民族国家的发展追求和政策考量,而且在不同历史时期它有着不同的主题内涵(城乡应作广义处理,即社会生活构境中被人为分化而成的中心区与边缘区之间的二元对立即可被理解为现代意义上的城乡对立)。

  在人类城乡社会因原始分工而初具雏形之时,城乡教育的绝对主题是“面向自然基础形成简单的生存型分工”,此时的教育虽与远古时代教育的绝对同一性具有差异,出现了“青年之家”,但基于非剥削的人类群团主义思想,此时的城乡教育仍旧具有后天的相对平等性。随着生产力的提升和人类生存能力的提高,以人类群团共同对抗外在危险的意识开始减弱,特权阶级开始形成,“青年之家”逐步分化,一部分转化为特权者所享有,教育公平由此开始受到挑战。在奴隶制的古希腊时期,教育扮演了绝对的社会等级分化器的角色,接受过不同教育的人在城邦中拥有不同的社会分工,从哲学王、护国者、武士到平民,教育完全沦为少数人的游戏,而奴隶则绝不能被承认和被允许参与到这场游戏当中,此时的城乡教育则以另外一种形式存在:城邦中心区与城邦边缘区,受到良好教育的人则盘踞于城邦的主流生活之中,反之则被隔离到边缘区。尽管城邦政治生活具有全民参与性,但文化资本与“逻各斯(LOGOS)”追求占据主流社会思潮的古希腊显然用教育在事实上割裂了城邦中的城乡(中心—边缘区),隔离了不同教育背景的城民。在完全被教会所控制的中世纪,各式各类的特权学校整体构成了对教育公平生存状态(基点处的全民受教育权和教育内容的绝对宗教化而拒绝世俗的生活世界)一千年的极端漠视和践踏,城乡教育则以特权学校与非特权学校的对立、世俗生活与教会生活的对立等形式而存在。文艺复兴开启了一个回归世俗真实人性的时代,人们从神的世界走出来,揉揉睡意惺忪的眼睛,平等、自由与博爱之光渐渐开启,以政党政治为核心的现代政治一方面通过暴力革命或君主立宪而从封建君主手中攫取了世俗世界中的国家权力,另一方面则通过宗教改革、启蒙运动与人文革命而从罗马教皇手中攫取了神圣世界中的国家权力。而市场的资本逻辑正好借助于强大的布尔乔亚的国家力量而培育了各种各样“圈地者”们,农村人从土地中以一种无声息的“完美罪行”方式而被“解放”出来,资本社会的制度化体系由此开始塑形,一方面原本作为纽带而沟通了城乡的行会手工业逐步向机器工业发展,城市不断地挖掘农村的人力资源而加入到资本制造业的工业旋涡之中,另一方面世俗世界的公民社会在这种工业协作中开始形成,作为一种自发的民间力量而与国家权力相抗衡。此时的城乡教育与社会整体样态相一致,一方面资本的神圣逻辑迫使教育具有趋资本性,城市教育不断从农村掠取发展的资源,而布尔乔亚的国家力量又进一步强化了这种资本逻辑配置的合理性;另一方面,公民社会开始逐步与国家教育权力展开各种各样的协商式教育对话,中介组织和独立部门作为公共治理的主体而形成,城市与农村教育在这些西方民族国家走向现代化的途中一开始就基于一种巧妙的政治结构平衡而达成某种意义上的统筹默契。因此这些资本体系原生型国家(如西欧诸国、美国等)或资本体系早期外生型国家(日本)属于先发统筹型,他们在当代的统筹困惑主要集中于提供各种各样的差异化教育服务,以反对标准化教育为主旨,确保每一个学生在其应得的基础学习阶段不掉队,同时又能够得到充分自由发展(某种意义上这也是西方发达国家逐步步入后现代教育语境而对现代性教育的反叛与重建)。而大多数资本体系外生型国家(诸多二战后独立而引入资本体系的资本化国家,如印度、巴西等),因公民社会培育迟缓,社会公共治理能力薄弱,致使资本从农村的强势攫取而缺乏有效的社会约束,同时由于大多并非处于全球产业分工的高端,在全球财富分配的南北差异与东西差异的现实面前,这些国家在资金和政策方面的统筹压力都十分巨大,农村教育尤其堪忧。随着全球化的推进,教育水平对农村家庭生产要素的有效配置具有决定性作用[1],且教育非均等性对资源配置效率有巨大影响[2]已逐渐成为国际共识,故近年来,众多国家积极致力于城乡教育统筹治理的同时,不少国际组织也在努力推动全球尤其是部分欠发达地区教育的城乡统筹发展,譬如联合国2001年宣布要加大力度在2003-2012年开展全球范围的各项“扫盲”教育,这实际上体现了国际统筹城乡教育发展的要求,反映了全球化时代教育服务农村的世界教育核心主题,旨在促进城乡教育公正公平发展。

  

  二、国际统筹城乡教育综合改革:治理模式

  

  目前,世界各国和地区的统筹城乡教育特色各异,在被各民族国家和地区所共同勾勒的当代世界教育图绘中,日本、韩国、新加坡、美国、芬兰、瑞典、印度、马兰西亚、尼泊尔、巴西等国和中国香港在教育统筹治理和改革中,不仅普遍以“公正与卓越”为特征,而且具有非常鲜明的国别和地区特色,可以总体划归为七种统筹模式:从城乡教育统筹发展的驱动方式来看,以日本为典型属于法律建构型,以韩国为典型属于政策驱动型;从城乡教育统筹发展的驱动动力来看,新加坡和美国为典型的自上而下的公共统筹型,而芬兰与瑞典则更明显表现自下而上的市民私域统筹型;从城乡教育统筹发展的驱动层次来看,印度、马来西亚、尼泊尔三国统筹城乡发展的层次属于生存统筹型,越南、印度尼西亚、巴西三国的层次属于发展统筹型,而中国香港则属于都市统筹型。

  直面统筹城乡教育综合改革“中国问题”,我们不难发现中国统筹城乡教育改革具有多层次性与共交叠性,不同国别的统筹治理特点几乎都能在中国梯度区域中寻找到治理共性,因此全面分析国别教育统筹类型,对于中国统筹城乡教育综合改革在未来十年内深度展开无疑具有充分的借鉴作用。

  ()从驱动方式划分城乡教育发展的“法律建构型”与“政策建构型”统筹模式

  1.法律建构型。日本的统筹城乡教育改革的显著特征是强调教育统筹治理的权威性、强制性、常规性与法治化,这与其战后民主政治重建而格外强调政策法规化的社会总体发展思路习习相关。日本在历史发展中深受中国儒家思想的影响,其文化传统和价值取向保留着东方文化的印记,同时现行政治制度和经济制度设置又属于典型的资本主义形态,明治维新以来,无论是二战前还是二战后日本教育都主要是仿效西方国家模式,其建基于儒家文化圈之上的文化传统建构确保了明治天皇的开明专制,而开明专制与二战后美国式日本宪政改造顺利树立了立法对日本教育的规范价值,所以日本对教育统筹治理必然呈现出法律建构为主的类型。日本的统筹城乡改革历史悠久,直可追溯到上世纪中叶,早在上世纪60年代末期日本就废除了小学毕业升初中的考试,实行学区教育(以“学区教育共同体”模式有效促进区域教育统筹与防止择校)和“余裕教育”(减轻学生负担,平衡城乡学生学业能力)以促进教育统筹。多年来,日本一贯高度重视教育统筹工作的立法,建立了完备的义务教育法规体系,据1990年《文部省法律要览》统计,战后日本颁布的各种教育法律、法规、法令达290项之多,其中有大量促进教育统筹的法规,如1947年的《教育基本法》和《学校教育法》、1952年的《义务教育费国库负担法》、1956年的《关于对就学困难者所使用的教科书给予补助的法律》、1959年的《关于公立义务教育诸学校的班级编制及教师定额标准的法律》、1962年的《关于义务教育诸学校学科用图书无偿措施法》(1963年开始实行中小学教科书免费供应制度)、1974年的《为维持学校教育水平的提高,对于义务教育诸学校教职员的人才确保特别措施法》等等。可见,日本在城乡教育统筹方面比较强调政策和法律的驱动,属于法规建构型统筹模式。基于此,日本在整个社会快速城市化推进的过程中,高度重视职业教育以转移社会劳动力而服务农村,同时依赖大学和企业的科技链带动农村,而在基础教育阶段实行宽泛型(教师数量宽泛与被统筹规划的学校幅度宽泛)的城乡教师统筹流动制度,实行严格的班额数量限制,充分明确国家、都道府县和市町村是义务教育的责任者,学校是实施者,并且赋予学校必要的自主权,同时实行基础教育标准化建设,制定有各级中小学统一的办学标准。因拥有高度尊师重教的传统和实行教育公务员制度,日本教师的社会地位和经济地位都非常之高,这在社会整体中营造了城乡教育统筹的良好环境。当前,已经高度城市化的日本很难有绝对意义上的农村印象(20世纪90年代起,日本就用“偏僻地区教育”取代了“农村教育”的提法),为了确保日本的国家战略安全,一批又一批年轻人不断带着现代科技自愿奔赴农村,决定振兴日本现代农业,而相应的教育科技配套水平则是一般国家所难以比拟的。

  政策驱动型。同日本强调法规化建构在统筹教育发展中的重要性略有区别,韩国尽管也高度重视立法对于推进教育统筹的作用,分别于1967年、1969年、1973年、1982年、1998年、1999年颁布了《岛屿、偏僻地区教育振兴法》、《学校设施事业促进法》、《职业培训法》、《关于学校教具设备的规则》、《英才教育振兴法》和《终身教育法》,以确保教育城乡统筹有法律可循。韩国的教育统筹治理重点更是放在了由各级权威政府,特别是中央政府及时制定灵活性的单项政策来驱动城乡有效统筹,这些阶段性政策尽管缺乏日本式的法律化建构,但总体也构成了统筹改革的治理方法群,共同推进了韩国统筹教育实践。因为作为中等发达国家韩国在历史文化方面深受东方文化的影响,主要实行的是中央集权的管理体制,因此受制于工业化、城镇化发展的影响以及经济快速增张政策的刺激,在教育统筹治理中必然要强化动态性的政府政策直接驱动功能,如为了保证城乡之间的教育质量一致,避免大城市学校里老师拥挤不堪而郊区学校教师匮乏的现象,制定了每隔2-4年韩国老师都要在本地学校之间进行调动换班的政策,而且教师调动频繁。与日本相比,韩国政策驱动型的统筹改革起步较晚,源自于上世纪六七十年代,面对当时整个社会教育需求增加和教育供给不足的状况,在取消初中入学考试录取制度(1968年)的基础上,于1974年推广实施了高中“平准化教育改革”,以消除学校之间和区域之间办学条件和教育水平的差距。目前,这项改革已在首尔等23个城市施行,占到全国高中数的57%,学生总数的74%,当然改革也存在很多缺陷和不足,如改革对课外补习没有起到遏制作用,反而促进其蔓延,所以如何对此加以改进成了韩国教育统筹界面对的难题。通过发展独特的“特目高”学校、扩大高校在农村地区的招生比例和采取对农村教育的特殊扶植政策,韩国在促进教育统筹方面总体体现出以特色促公平的办学特征,(点击此处阅读下一页)

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