张喜红:构建服务型政府问责体系的几个问题

选择字号:   本文共阅读 413 次 更新时间:2012-01-11 08:47:29

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张喜红  

  

  服务型政府已成为中国各级政府的重要目标,而要达成服务型政府的目标,相应地构建起一整套服务型政府的问责体系是其必然路径。我们在探讨服务型政府的问责体系之时,必须从源头探讨制度建设的症结,厘清制度建设过程中的功能预期、价值定位、制度相容、问责范围等前提性问题,构筑我国服务型政府问责体系设计及实施的制度前提。

  构建服务型政府是我国政府建设的重要目标。当前,服务型政府建设在取得重大进展的同时也存在诸多问题,其中之一就是相关的政府责任体系不够健全,责任追究力度不够。世界银行的研究认为,腐败、利益团体和对政府的俘获是发展中国家良政治理路上的三只拦路虎,而从世界范围内来看,“目前形成共识的是,解决以上问题和保护公众利益的最佳办法是加强对政府的问责”。因此,要更好地达成服务型政府的目标,必须相应地构建起一整套服务型政府的问责体系。构建我国服务型政府的问责体系,只有当其与我国现实国情紧密联系,充分考察政治体制、政党体制等宏观制度环境因素,以及政治发展的阶段性特征与时代背景,才能实现自身制度的有效运行和良序发展。正因为如此,在探讨服务型政府的问责体系时,首先必须思考我国构建服务型政府问责体系过程中的几个前提性问题:

  

  一、服务型政府问责体系的功能预期

  

  要探讨服务型政府问责的具体策略,必须首先明确服务型政府问责体系在功能发挥方面的可能性,关注服务型政府问责体系的制度性功能的范围与程度,从而合理地解决服务型政府问责体系的功能预期问题。制度功能的发挥和制度价值的实现必须借助一定的机制性条件和配套设施,只有当服务型政府问责体系适应更为广泛的制度环境、涵盖服务型政府构建的多个领域时,才能真正达致服务型政府问责体系的实践诉求和功能预期,这要求服务型政府问责体系必须同政治、社会、法律、文化等因素协同配合和相互促进。就服务型政府问责体系这一制度本身而言,它作为政府功能重塑和行政结构重组的复合运行过程,在理念定位方面应体现民主、法治、责任的价值意蕴,并在公共行政中得以体现和运用。

  然而,服务型政府问责体系仅仅只是服务型政府建设的一部分。作为与传统的管制型政府相对应的概念,服务型政府在强调实现公共利益的同时,还注重以社会需求为中心,根据社会发展提出的新要求,及时调整政府职能,提供相应的公共产品和公共服务,实现从“政府权力本位”向“社会服务本位”的转变。这就决定了服务型政府建设必然要涉及到民主参与、行政管理乃至社会经济等诸多体制的改革与完善,其广泛性是任何一种单一制度所无法完全涵盖的。而服务型政府问责体系的建设则是侧重于从政府责任的角度人手,通过特定的制度安排和内在规范,对政府不履行或不正确履行职责的行为进行责任追究,使政府切实承担起其应当承担的责任,服务于人民的利益。从这个意义上说,问责体系本身是服务型政府建设不可或缺的重要组成部分。但与此同时,我们又不能期望以服务型政府问责体系建设方式来完成责任政府整个制度体系的任务,这是服务型政府问责体系这一特定制度本身所无法完全承受的。因此,必须合理预期服务型政府问责体系的功能,解决服务型政府问责体系特定制度功能的有限性与寄予该制度过多功能期望之间的矛盾,避免服务型政府问责体系由于承载过多期望无法实现而影响其本身的权威性和有效性:如果期待服务型政府问责体系能解决所有问题,仅仅寻求政府问责体系这一特定制度的完善和补充,不考虑与问责体系相关的法治建设与政治体制改革等制度环境的制约,至少在现阶段下,会缺乏有效的实现途径。在这种情形下,根据问责实现机制的特点,将政府问责体系的功能限定在现有制度环境和框架相容的范畴内,并以此来合理预期对政府问责体系建设的实际成效,既有利于不断推动政府问责体系完善,又有利于树立现行政府问责体系的权威性,使问责制度体系在实践中真正得以运行而不是停留在争议中和纸面上。

  

  二、服务型政府问责体系的价值定位

  

  构建服务型政府问责体系,除了要明确其功能预期,还应该对服务型政府问责体系对于现代政治发展的价值有一个清晰的定位。现代政治发展的基本价值目标是民主政治,而民主政治要义在于人民有权对自身进行统治。现代民主通常以间接民主,亦即代议制民主为其主要实现形式,因为“以亲自参与为基础的民主只在一定条件下才是可能的;相应的是,如果这些条件不存在,那么代议制民主就是惟一可能的形式。”口一在代议制条件下,公民对公共权力的行使是通过定期选举产生的代表来完成的。选举不仅是授权过程,同时也是公民表达自身偏好和利益诉求的过程。从这个意义上说,选举是现代民主政治的必要组成部分。但是,选举的问题之一在于其民主意涵只能在权力授予的环节得到体现,一旦授权行为完成,公共权力在后续运行过程中的民主性已经难以仅凭选举得到保障。在这种情况下,服务型政府问责体系的建设就是要通过构建一系列能够促使政府为人民服务、对人民负责的制度规范,来引导、规制政府行为,从而解决如何确保在两次选举之间政府行使公共权力过程中的民主性问题。这在很大程度上也恰恰是服务型政府问责体系对于建设民主政治的价值所在。

  服务型政府问责体系的目标在于树立一种服务责任理念,寓监督管理于服务型政府创建工作全过程和各种环节之中,并将之视为服务型政府管理质量的提升。这一方面要求服务型政府问责体系的重点必须关注工作当中发生的实际情况,具体分析有待解决的重要问题,强化责任意识和责任态度,不以动机来掩盖、逃避恶劣后果所应承担的责任;另一方面应强化对公务员因工作不力或工作失误等失职的行为进行问责,将服务型政府创建和完善过程中需要问责的各项事例扼杀在源头,消灭在平时,防患于未然,真正实现责任政治。但是,传统意义上的行政问责措施,往往依靠监察部门按行政法规对公务员来进行监察处理,形式多表现为引咎辞职或是责令辞职。就其性质而言都属于事后行政处罚或是事后问责,从根本上说是一种戒勉,存在诸多缺陷:从后果看,其受问责的事件或事故已经发生,损失也难以挽回,对工作和事业的发展已经造成不可挽回的影响和损害;在责任追究方面,也习惯综合考虑问责对象的动机,不太注重效果,缺乏动机与效果统一的意识。如果只强调动机而不顾实际效果,只强调客观因素而忽视主观作为,则会造成行政权力在实际运行中处于有权无责、责权不一的状态。

  

  三、服务型政府问责体系与其他法规、制度的相容性

  

  由于我国政治体制特征和政治发展阶段的特点,在服务型政府问责体系的建设中,必须从自身国情的实际角度出发,充分考虑模式选择的特殊性,充分重视在问责体系建设过程中各种不同类别的制度法规之间的相容性及其关系的合理性。

  “中国的各种政治关系和较为重要的政治现象,都在一定程度上包含着‘党政关系’的因素。尽管这种包含是直接或间接的,是明显的或是隐含的,但都是确实存在的,并无不在其中起关键性作用。”口1我国的政治体制决定了绝大多数构建服务型政府的责任主体一般是由中共党员出任,行政首长往往还拥有中国共产党领导干部这一特殊身份,这就使服务型政府的责任主体面临着国家法律、执政党纪律和各级政府部门制定的行政规章等三个方面的监督。这三个方面也构成了我国服务型政府问责体系的主要内容。就目前来看,涉及到问责的法律主要包括:《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《中华人民共和国突发事件应对法》等;与问责有关的党内规范性文件则有《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等;各级政府部门制定的问责规章既包括国务院及其所属部委颁布的行政法规或部门规章,例如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《公安机关追究领导责任暂行规定》、《财政部行政执法过错责任追究暂行办法》和《国土资源执法监察错案责任追究制度》等,也包括由各地方政府制定的地方政府规章,如《海南省行政首长问责暂行规定》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等。应该说,这些法律规章的制定出台为我国服务型政府问责体系的构建奠定了一定的基础,初步缓解了相关制度供给不足的问题。然而,需要引起重视的是,服务型政府问责体系内部不同类别的制度规章在问责的内容和方式程序上必然有诸多重叠之处,当服务型政府的责任主体触犯了其中相同内容的规定的时候,国家法律、执政党纪律和各级政府部门制定的问责规章都适用于对其进行责任追究。那么,此时三方面的责任追究就会面临究竟哪一个首先适用的问题,处理不好,在实际工作中,就有可能出现以一种责任追究的方式代替其他法规纪律追究方式的情况。H1因此,服务型政府问责体系在理顺行政体制权责的基础上,必须解决好国家有关法律、执政党纪律监督制度和各级政府部门制定的问责规章等方面的相容性问题。

  

  四、服务型政府问责体系中的问责范围

  

  服务型政府的问责体系不仅有利于增强官员的责任心、增强服务理念,还可以促进干部作风的转变、整肃吏治。然而,要想服务型政府问责体系能够发挥其制度预期,就必须明确服务型政府问责体系中的问责范围问题。这包括三个方面,即问责主体的范围、问责对象的范围以及问责事由的范围。

  问责主体的范围是指,在构建服务型政府问责体系的过程中,哪些主体可以对政府实施问责。从宪法规定来看,我国各级人民政府既要对本级人民代表大会负责,也要对上级国家行政机关负责。而根据党管干部的原则,各级政府还应该服从党的组织领导。这样一来,对于同一个政府而言,就有可能面临人大、上级行政机关和党委等不同的问责主体。那么,这些不同问责主体之间的相互关系如何?在出现需要问责的情形时,究竟由哪一主体来实施问责?此外,新闻媒体、社会公众是否具有问责主体的地位,还是只能作为问责信息来源发挥问责发起者的作用?目前的问责制度对这方面的规定还比较欠缺,而在已有的问责实践中,具体的问责事件由谁来进行问责则受各种不确定性因素影响比较大,制度化、规范化的程度不高。

  除了需要将问责主体的范围明确下来之外,对问责对象的范围也应该进行清楚的界定。我国在干部管理领域遵循党管干部这一根本原则,根据这条原则,在服务型政府创建的各级领导班子中,党委书记才是名副其实的“班长”,而相应的政府负责人只是“副职”,党委对行政首长拥有领导权;同时,按照党委下管一级干部的做法,地方政府部门首长的管理权限归地方党委,在地方政府部门行政首长的配备使用和日常管理的过程中,党委书记实际上行使的是决定权,而行政负责人行使的是建议权。在实际工作中,党委书记无论是对政府负责人的决策,还是对政府部门行政首长的决策(包括处理)都拥有绝对的影响力。就这一政治现实而言,要构建服务型政府问责体系,显然应该将党务系统的领导干部也纳入到问责对象当中来。但问题在于,在党委集体领导与行政首长负责制并存的条件下,如何区分集体责任与个人责任?在何种情况下应当以党委书记为问责对象?在何种情况下又应该以行政首长为问责对象?此外,作为人民利益的代理人,如果人大代表在构建服务型政府的过程中对政府工作监督不力,那么人大代表是否也可以作为问责对象,将对人大代表的问责也纳入到服务型政府问责体系中来?

  问责事由的范围即触发问责的适用情形究竟包括哪些。在服务型政府问责体系的实施过程中,由于服务型政府涵盖的内容比较全面,所涉及的事例比较具体,因此,对问责事由的范围也相应地存在争议。如服务型政府问责体系的溯及范围是否包括能力不足、推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”;是否包括对服务型政府过程中“乱作为”以及对政府“不作为”的问责?另一方面,现有问责体系关于问责事由也存在概括描述的情况,解释范围可大可小,既要防止过小解释缩小问责范围,也要防止过度解释导致问责事由范围过大,最终导致问责无法实现,因为“要使责任有效,责任就必须是明确且有限度的,而且无论从情感上讲还是从智识上讲,它必须与人的能力所及者相适应”。

  总之,要构建服务型政府问责体系,必须要明确问责主体、问责对象以及问责事由所分别涵盖的范围。不仅如此,还应该深入研究这三者之间具体的对应关系,以及相应的责任承担方式,将其内化为行政机关工作人员的行为准则和现实动力,确保服务型政府问责体系目标的实现。

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