姚金伟:权力运行的脱节与中国政治信任的现状分析——基于厦门市的实证分析

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姚金伟  

“不管你信不信,反正我是不信了。”日前, 铁道部新闻发言人王勇平针对温州高铁事故答记者问时,突然冒出了这句话,再次刺痛了民众敏感的神经。事实上,近年来由于官员腐败、社会贫富差距急剧扩大、食品与医疗丑闻、市场上假货泛滥、住楼倒塌、强拆民宅等问题层出不穷,导致政府的公信力不断损耗。官民对立、政府权威的堕落导致群体性事件频发,如2008年贵州“瓮安事件”、2009年湖北“石首事件”、2010年黑龙江富锦长春岭事件……这些突发事件的重要诱因即是民众尤其是底层民众对公权力信任感的缺失。怀疑一切似乎已经成为了很多人的心理共识。中国社会科学院2011年发布的社会心态蓝皮书显示,从总体上看当代中国人的社会信任度正处于低值状态。

一、政治信任与权力运行脱节的理论内涵

(一)政治信任的理论内涵

在国外,有关政治信任(political trust)的研究具有多种视角和理论:一,政治体系论。伊斯顿在《政治生活的系统分析》中,认为信任属于对系统“隐性支持”的一种方式,当它输入政治系统时,就会与“支持”的三种取向(政治共同体、体制和当局)紧密关联,成为维系系统合法性的重要因素。二,社会资本论。社会资本是一种具有很强的解释力的分析工具。帕特南在《使民主运转起来》中用意大利的经验证明:信任是社会资本的核心要素,是民主运转的基本动力。三,社会行动论。巴伯的《信任:信任的逻辑与局限》,认为信任是个体在社会行动中行为预期、指向和选择的结果,政治体制是创造和维持公众社会期望的重要机制,其中的权威性角色和组织机构只有履行其信用、义务和责任,才能赢得公众信任。四,社会交换论。雅诺斯基在《公民与文明社会》中,认为市场中的有限交换不会产生信任,只有把有限交换的原则引入公民的政治权利和义务领域,才能维持权利和义务的平衡,增强社会信任与团结。五,政治民主论。在沃伦的《民主与信任》论文集中,认为政治信任构成了民主制度良性运作的主观基础;其中不信任的制度安排对民主的实现具有重大意义。

许多学者将政治信任界定为“民众对于政治组织(如政党)、政府机构(政府、国会)、军队等的信任” 。“当公民对政府及其机构、决策的总体状况以及独立的政治领导的评价为守信的、有效的、公正的和诚实的时候,政治信任便产生了。” 我们发现该概念更侧重一种操作化的界定,并没有对政治信任给出一个形而上的界定。罗素•哈丁认为“信任是一种暗含的利益表达机制。就某事而言,我信任你,意味着关于这件事我有理由期望你为了我的利益行事,而这理由就是以我的利益为基础”。据此,我们将“政治信任”界定为公民对政府或政治系统的作为将产生出与他们的期待相一致的结果的信念或信心 。

政治信任意味着,公民的需要和利益能够被既定的政治系统所充分实现。“它大致可以划分为三个层次,在最高层次上,指的是公民对待政治共同体( 国家)的态度; 在第二层次上,指的是公民对待政治制度以及国家机构的态度; 在第三层次上,指的是公民对待作为个体的政府官员的态度。由此出发,可以得出这样的结论: 公民政治信任的状况如何,即反映了公民对国家、政治制度、政府以及政府官员的态度。某种意义上,国家和政府的力量与权威就在于它拥有了公民的政治信任” 。

(二)权力运行脱节的理论内涵

西方思想家们对权力天然就抱有不信任的态度,所以他们关于权力有较为系统和全面的研究。对“权力运行的脱节”源自于伦理学的视角,反映出“价值——事实”选择上的困境。罗素在《权力论》中将权力解释为若干预期结果的产生,他认为“对于权力的爱好要使它结出善果,必须与权力以外的,某种有助于满足他人愿望的目的密切相关” ;丹尼斯•朗在其著作中提出了权力的两个属性:阶级性和社会性,权力的中断意味着权力偏执于其中某一方属性,重心失衡。他认为“如果权力未能达到基本的社会公共权力属性,就会出现社会秩序混乱,市场道德失范,物价飞涨等则会引起各阶层反对,进而造成对政府不信任,政治合法性降低,权力执行难度增加,权力的社会性、合法性即失真” ;罗德里克•马丁指出,权力运行中的的异化虽没有发展到影响到整个社会,没有发展成阶级间的大规模冲突斗争,但它对政局稳定仍有很大的危险性,仍是一种不良社会现象。如不加以及时制止,就会造成政局动荡,社会混乱 。

国内学者关于权力运行的脱节或者说权力运行的中断的研究有四种视角:一、从权力传递过程出发,权力运行的中断是权力传递过程中的“裂变”。唐杰提出“权力的裂变”这一概念,并进行了深入的研究 ;二、从权力运行时间出发,权力运行的中断是超出有效的作用时间。学者李景鹏从权力运行中时间因素的角度解释权力运行的中断 ;三、从权力的结构层次出发,权力运行的中断是公权力内生的异化。孙岩认为“权力运行的效率与权力运行的层次成反比,权力的分割会产生弊病,即权力传导过程中不可避免地产生能量的消耗和方向的偏离和中断” ;四、从权力运行的权责关系出发,行政权力的中断主要指权责脱节。石亚军认为“我国行政权力运行机制存在行政权责相脱节的问题,体现在各种权力主体在在对公共事务的管理中存在的权力关系与责任关系的失衡上,权力大者在“集权”的的同时将责任外推,权责出现很明显的剪刀差” 。

二、政治信任的测量与数据分布

(一)政治信任的测量

政治信任度的测量是一个富有挑战性的任务,波兰学者彼得•什托姆普卡曾提出诊断一个社会缺乏政治信任的三种指标体系: 信任的功能替代品、 行为指标、 言辞指标 。影响政治信任的相关变量研究。作为公民与政治系统之间的一种互动关系,政治信任受到多重因素的共同作用,也就是说,决定政治信任与否的变量有很多。这些因素诸如政治制度形态、公共政策性质、政治及行政行为的规范程度、社会意识形态、政治文化传统等等 。通过翻阅诸如胡荣、陈炳辉、马得勇等做政治信任的量化研究的学者们的文章,综合各种因素,我们通过以下五方面的内容来测量政治信任度:各级政府满意度、政府各部门满意度、改革预期、政府信息信任度、官员印象。

问卷主要通过李克特量表来对公民的政治信任以及影响因素进行测量和分析。对公民政治信任的测量是一个艰巨的任务,综合各种因素,我们通过以下五方面的内容来测量政治信任度:各级政府满意度、政府各部门满意度、改革预期、政府信息信任度、官员印象。至于影响公民政治信任的因素,我们主要关心政权的封闭性、官方舆论的宣传以及威权主义的心理对政治信任度的影响。

对于这些抽象的概念,我们通过具体的问题进行测量。在对构成政治信任度的五项内容进行的测量,对各级政府满意度的测量包括五道问题,其他四方面内容,每方面都包括六道题。至于影响政治信任度的三个因素,每个因素的测量都包括六道问题。

除对“改革预期”这一因素的测量中,每道题对赞同该说法的程度分了5个层级,其他各部分都对每道问题的满意度或者赞同程度进行了六个层次的划分。在分值的赋予方面,每道题赋予5分。以“满意度”为例,“非常满意”=5、“比较满意”=4、“有点满意”=3、“有点不满意”=2、“比较不满意”=1、“非常不满意”=0。然后汇集起来,算出每部分的得分。而政治信任度的得分就等于五部分内容的成绩之和。至于影响政治信任度的那三个观察对象则仅求出各部分的得分即可。

通过SPSS软件进行数据的描述和分析。在数据的描述上则主要观察均值、标准差、T值、F值、调整后的R平方值。在分析方法上,采用因子分析,对每部分进行因子分析,并作因子间的相关关系分析和回归。另外还采用线性回归的方法,进行模型的构建。鉴于SPSS所做数据过于凌乱,我们又重新进行了格式上的整理和调整;由于SPSS所做图形打印效果不佳,为了更加清晰、直观的表现相关内容,我们又在Excell软件上进行了进一步的加工和处理。以下我们将展示对问卷数据所做的描述和分析。同时加上了对问题的发现和解释,这是一个充满乐趣的探索与发现的过程。

(二)调查数据分布与分析

本项研究的数据源于2011年暑假的课题调研数据。本课题于2011年6月——10月在厦门市展开调研。调查地区涵盖了厦门市六个行政区十二个点,分别是同安区云洋村、同安区云埔村、同安区店仔村、翔安区诗坂村、湖里区古塘龙村、湖里区神山社区、集美区霞梧社区、集美区浒井社区、思明区曾厝垵社区、思明区上李社区、海沧区石塘村、海沧区霞阳社区。每个社区预期问卷数量是75份,预期总的问卷数量是900份,而实际回收问卷数量也是900份。在后期问卷的清洗过程中,我们进行了严格的也是令人无比伤痛的清洗,每份问卷但凡空缺5道题目及以上一律作废,最终清除了102份问卷,剩下有效问卷798份。具体分布见表1 :

表1.调查地点及问卷分布

调查地点 预期/回收问卷数 实际有效问卷 有效问卷率

同安 云洋村 75 67 89.33%

同安 云埔村 75 70 93.33%

同安 店仔村 75 61 81.33%

翔安 诗坂村 75 68 90.67%

湖里 古塘龙村 75 67 89.33%

湖里 神山社区 75 64 85.33%

集美 霞梧社区 75 69 92%

集美 浒井社区 75 67 89.33%

思明 曾厝垵社区 75 66 88%

思明 上李社区 75 65 86.67%

海沧 石塘村 75 68 90.67%

海沧 霞阳社区 75 66 88%

总计 900 798 88.67%

此次调查依据厦门市岛内外经济发展程度以及厦门市的行政区划采用分层抽样的抽样方法。第一层采用普查以及等额抽样的抽样方法,即对厦门市六个区均进行150份抽样;第二层采用典型调查的研究方法,在每个区选取典型的街道进行进一步的抽样;第三层采用典型抽样的方法,在所抽选的街道再采用典型抽样的方法进行抽样,选取社会底层群众密集聚居的调查地点;第四层在所选取的调查地点采用随机调查的原则进行调查。在调查过程中,我们严格按照我们对社会底层的概念界定选取被调查对象,目的在于扩大调查群体的广泛性,提高受调查群体的代表性,以此希望增强研究的真实性。见表2:

表2.调查街道及问卷分布

行政区 同安区 翔安区 海沧区

街道/镇 莲花镇 五显镇 新圩镇 海沧街道 新阳街道

村、社区 云洋村、云埔村 店仔村 诗坂村 石塘村 霞阳社区

样本数 225 75 150

行政区 集美区 湖里区 思明区

街道 侨英街道 殿前街道 滨海街道

村、社区 浒井社区 霞梧社区 神山社区 古塘龙村

(马垄社区) 上李社区 曾厝垵社区

样本数 150 150 150

调查样本的比例构成,基本上符合2009年厦门市公布的统计资料,也基本符合我们的预期,样本具有较高的代表性,能够体现厦门市270万居民的意愿,因而调查结果具有相当大的说服力。此次课题研究是基于厦门市270万居民的实证研究,样本的代表性较高。具体见表3:

表3.人口特征与社会特征统计表(%)

性别 男59.90 女40.10

年龄 20岁以下13.91 21-30岁46.12 31-40岁18.42

41-50岁12.91 51岁以上8.40

民族 汉96.24 少数民族3.76

宗教信仰 无57.64 佛33.96 其他8.4

政治面貌 群众70.05 党员7.64 共青团员22.68

婚姻状况 未婚42.48 已婚56.89 其他0.75

孩子数量 0个44.74 1个31.58 2个17.29

3个及以上6.64

户籍 本省城市20.18 本省农村48.62 外省城市10.90

外省农村20.43

教育程度 小学以下11.53 初中37.72 高中44.11

本科及以上7.02

职业 服务业从业人员18.55 农业从业人员10.65 工业从业人员7.52

个体户18 其他45.49

月收入 1000元以下12.53 1001-2000元32.96 2001-3000元26.69

3001-4000元9.52 4001元以上9.40

低保 有10.78 无90.22

联系人数 10个以内30.58 11-20个33.21 21-30个18.17

31-50个7.64 51及以上9.40

每周看新闻联播次数 0次14.29 1-2次30.08 3-5次28.07

6-7次27.82

过去十年村委会/居委会投票次数 0次56.64 1-2次15.04 3-4次28.45

公共协商活动 投票选举28.95 无参加65.79 其他5.39

是否上访过 无92.11 有7.89

三、政治信任内涵的现状描述与危机表现

(一)各级政府满意度与“政府层级的信任危机”

在对“各级政府满意度”这一部分的测量中,通过对各级党委政府(笔者认为大陆政府并非独立的权力实体,是在党委领导和控制之下,通过与党委共谋来强化统治权的寄生体。笔者反对在测量底层民众对各级政府的满意度时,忽略党委的存在,在底层民众心中,党委比政府更具有权威。)进行简单的均值和标准差的运算,我们发现:从党中央国务院到省委省政府、市委市政府、县委县政府、乡委乡政府,满意度的均值呈现递减倾向,而标准差则呈现递增趋势。这说明从地方政府到中央政府,民众对其满意度逐步加强,同时,这种民意的集中度会越来越高。也就是说,民众对政府的满意度和政府的层级之间存在正相关关系,这种正相关的强度随着政府层级的上升而变得更加显著。具体情况见 表4:

表5.各级政府满意度描述

N 均值 标准差

党中央国务院 794 3.94 1.204

省委省政府 792 3.60 1.267

市委市政府 791 3.38 1.346

县委县政府 788 2.85 1.576

乡委乡政府 788 2.58 1.718

许多研究者在做民意测量时都发现这个问题,我们将其界定为“政府层级的信任危机”。学者对此问题及其影响进行了深入的分析和探讨。政治信任虽然对一国政治体系的健康运行极为重要,但是在政治体系内部各单元,政治信任的分布往往是不平衡的, 这里就涉及到政治信任的层次问题(level of political trust)。在美国,民众更加信任地方政府和州政府,而不是联邦政府。与此相对,在中国,民众则更加信任中央政府,而对地方政府则信任递减。研究民众政治信任在不同层级政府之间的分布状况美国已有一些成果, 而针对中国相似问题的研究则刚刚起步。

我们担心权力运行的脱节,造成权力享有者与民众的脱离,在对公权力的信用进行过度、泛滥的透支之后,政治社会会陷入“塔西佗陷阱”即:当权力部门失去公信力后,无论其说真话,还是说假话;做好事,还是做坏事,民众都会认为它在说假话,做坏事。我们绝不希望这种悲剧的发生,但是近年来愈演愈烈的群体性事件,以及群体性事件中,政府对民众所表现出的谎言、欺骗、蛮横的印象,以及民众通过非理性、非合法性的方式来应对这种印象时,我们都不禁担心事情会遭到如此地步。我们感觉在当前的政治系统内,“权力运行的脱节”现象可能会表现明显,但是这仅是我们的猜测,好需要下面的数据分析来做进一步的探究。

(二) 政府各部门的满意度与“距离——信任幻觉”

我们通过数据的整理与运算,对共产党和广义上政府的主要部门在民众心中的满意度进行测量,我们仍然采取取均值以及标准差的方法对此进行描述。通过测量我们发现34.1%的受调查者对政府部门持不满意态度,18.4%的受调查者持轻度满意态度,如果我们将中度满意的被调查者和高度满意的被调查者统称为积极满意态度,那么这种积极满意态度仅有47.5%。 见表6:

表6.政府部门满意度

高度满意

( 34——40 ) 中度满意

( 30——34 ) 轻度满意

(24——30) 不满意

( 24分以下)

频率 23.1% 24.4% 18.4% 34.1%

除此之外让我们非常感兴趣的还有社会底层民众对具体的党和国家政府部门具体的满意度。通过图3我们可以发现:民众对中国共产党、人民解放军保持高度信任,并且这种信任具有高度的集中度;对全国人民代表大会、地方各级人民代表大会、检察院和法院虽然具有较高的满意度,但是民众的分歧很大,民众评价的争议很大;对于警察,民众的满意度是最低的,同时,评价也是分歧最大的,民众对警察的评价存在很大的争议。

表7.政府各部门满意度表

N 均值 标准差

中国共产党 795 3.94 1.229

军队 791 3.76 1.237

全国人民代表大会 787 3.45 1.341

地方各级人民代表大会 791 3.39 1.369

政府 785 3.37 1.311

检察院 792 3.77 1.303

法院 782 3.40 1.338

警察 795 3.14 1.563

这是一个很奇怪的现象,公民政治信任度好像与政府部门与其接触距离的远近呈反比关系,距民众越远,与民众关系越疏,好像民众对他们的政治信任度越高;同时还受到舆论宣传的影响。对于公民对政府部门的信任度所表现出的怪异分布现象,我们称之为“距离——信任幻觉”。在所测量的中国共产党以及广义上政府所包括的政府部门中,中国共产党以及人民解放军在舆论宣传中好像与民众保持亲切交流,但事实上是最疏远的。但他们由于舆论的积极导向以及建国以来大费周章、不遗余力的宣传,使其在民众心中具有极强的影响力以及极好的印象。而全国人民代表大会、地方各级人民代表大会、检察院和法院虽然在法理上应该与民众保持密切的联系,但是由于在中国共产党的统一领导之下,在行政权力独大的权力体制之下,他们对于大部分的民众而言是陌生的。同时,由于舆论基本上忽略这一块,所以民众虽物好印象,但也不糟糕。警察和普通民众的生活之间存在更多的交集,他们之间会有更多的接触。底层民众在和警察互动的过程中,感受到的普遍是冷傲的态度、罚款行为等等。在调查过程中,我们甚至听村民反映,村里的许多小流氓都穿上了警服。当发生群体性事件时,经常会有几百名警察拿着警棍或者电棍来驱散民众,民众许多会受伤。同安区云埔村因为安厦高度公路的修建牵涉到村民的拆迁赔偿问题,于今年发生群体性事件,据了解,当时好多村民被三百多名警察打伤;有村民用摄像机拍下当时场景,但后来,相机被没收;有一村民,在村干部的配合下被身穿警服、不明身份的人强行绑走,至今还没有被放回家;有一位老人被警察强行押到区公安分局被关在一房间内,整整整一天没人问津,最后在晚上被赶出来,自己回家。而媒体关于警察的报告以正面为主,这与民众在日常生活中所接触的情况完全是两种状况。而警察在工作过程中,自恃掌握着合法使用暴力手段的权力,在一个舆论不自由、信息不透明、不公开的体制环境之下,态度蛮横,行事荒唐,底层民众处于被肆意欺凌的状态之下。

对中国共产党以及广义上政府各部门满意度的测量这一部分的分析中,我们再次发现了“权力运行脱节”的现象:离权力对象越远的权力部门会获得越高越集中的满意度,而权力主导下的官方媒体则肆意美化了这一点,民众无法反抗来自公权力的暴政。

(三) 改革预期与“绝望的改革预期者”

通过测量民众对政府各项改革的态度,我们发现有40.4%的被调查者对政府的改革预期处于无信心状态,有32.8%的被调查者对政府改革抱有弱度信心,有16.4%的被调查对象对政府的改革预期抱有中度信心,只有10.4%的被调查对象对政府的改革预期抱有强度信心。如果我们将中度信心和强度信心定义为对政府改革预期的抱有积极态度,那么这种积极态度仅占到26.8%。见表8:

表8.改革预期态度

强度信心

( 34——40 ) 中度信心

( 30——34 ) 弱度信心

(24——30) 无信心

( 24分以下)

频率 10.4% 16.4% 32.8% 40.4%

在这一部分,我们通过测量民众对政府一些改革措施的信心程度来测量社会底层民众对政府执政能力的认可程度。通过因子分析,我们也发现这些问题可以划分为两类,一类是民生问题;另一类是政治问题。

表9.改革预期表

N 均值 标准差

解决上学难的问题 793 4.03 1.021

解决看病难的问题 792 3.72 1.081

农民工社会保障问题 792 3.64 1.115

解决就业的问题 793 3.48 1.104

控制通货膨胀,物价上涨 791 3.01 1.204

抑制房价上涨 790 2.91 1.198

缩小收入差距 796 2.74 1.277

惩治腐败的工作 797 2.66 1.388

如表9所示:民众关于上学难、看病难、农民工社会保障问题、就业问题、物价过快上涨、房价问题、贫富差距和腐败问题的改革所呈现的信心强度在逐渐衰减,而这种信心的集中度也逐渐在分散。前四类问题是纯粹的民生问题,而后四类问题不仅仅是民生问题,更是事关执政者执政局面是否稳定的政治问题。后面四种问题的实际上涉及到了改革过程中现实利益——财富与权力的分配问题。既存的分布秩序毫无疑问倾向于财富与权力的既得利益集团,在改革开放的过程中,财富与权力的合谋,推动了中国经济的畸形膨胀。中国社会的发展是权力主导下的资本扩张阶段,更类似于资本的原始积累积累,即前资本主义阶段。当前执政者的统治根基已经逐渐发生转变,财富与权力的既得利益者们在权力运行上发挥的作用越来越大,它们成了维护执政者权力运行稳定的关键因素。因此作为执政者,短期内很可能在改革上表现的“短视”,并不能真正解决这些问题。至于长期,则要关注社会是否稳定以及改革的力度。

在这部分我们仍然发现了“权力运行的脱节”现象。上层权力的运行法则和运行秩序已经固化,在既存的权力运行状态之下,底层民众没有畅通的途径可以将自己的偏好与需求加以反映,并改变现状。权力上层的博弈更多的是围绕的权力部门的控制权展开的,他们关心的是谁会上台;中层的权力博弈是围绕部门内部的管理权展开并希望获得部门内部的控制权,他们关心的是,谁是自己的领导;下层的权力博弈则是围绕着个人的生活状况的改善展开,他们关心的是如何利用权力是自己的境遇得到改善,并且尽量在“两套权力运行法则”所能允许和接受的限度内,提升自己和家人的生活质量。而底层的民众因为和权力绝缘,只能处于一种消极等待、苦苦挣扎的状态之下,他们盼望着会有“福分”降落在自己头顶,从而被改变一些事情。底层的民众与权力享有者们之间存在着微弱的联系,这种脆弱的互动关系已经难以支撑其整个庞大的权力社会正常的运行需要。我们将这种惨淡的改革预期现象称之为“绝望的改革预期”。

(四) 政府信息信任度与“理性的被知道者”

通过对政府信息信任度的测量,我们发现64%的被调查者对政府信息处于不信任状态,有21.6%的被调查对象对政府信息处于弱度信任状态,如果将强度信任和中度信任界定为积极信任,那么只有14.4%的被调查对象是处于对政府信息积极信任的状态。见表10:

表10.政府信息信任度

强度信任

( 34——40 ) 中度信任

( 30——34 ) 弱度信任

(24——30) 不信任

( 24分以下)

频率 6% 8.4% 21.6% 64%

这一部分主要包括对政府信息真实性以及透明度的测量。在政府信息真实性方面我们发现从:社会现在很稳定、政府公布的失业率、共产党员密切联系人民群众、拆迁是为了公共利益、群体性事件是一小撮人恶意对抗政府的行为的信任度的均值呈递减趋势、而标准差则呈现递增趋势。

在信息的真实性方面,我们发现:在政府所发布的消息中,民众对与自身关系越密切的信息的信任程度越低,而对与自己实际关系较疏远的消息的信任度越低,在这里舆论的影响处于次要位置。这个发现实际上说明底层民众并不是愚昧无知,也并不是不思考、不反思的。民众对他们所密切接触的事务有着更加深刻和真实的了解,他们经历的事情使他们有着更加深刻的认识以及更加真实的感受,他们拒绝相信官方媒体所肆意扭曲的现实问题和现实状况。

在信息的透明性方面,我们发现:民众渴望能够得到更公正、更公开的信息。尽管民众明白,政府并不会公布所有信息,但是民众仍然希望自己的知情权可以得到充分的保障。如图7所示,我们发现民众对政府垄断信息,拒绝向民众公布信息的赞同度在均值上表现逐渐减少,而标准差则逐渐扩大。这意味着,民众对这种行为的不满逐渐增加,并且以意见的集中度逐渐提高。民众渴望政府能够公开信息,增强信息的透明度。

表11.政府信息信任度

N 均值 标准差

社会现在很稳定 797 2.83 1.558

政府公布的失业率 791 2.76 1.356

共产党员密切联系人民群众 793 2.56

拆迁是为了公共利益 793 2.47 1.502

群体性事件是一小撮人恶意对抗政府的行为 792 2.38 1.554

政府有选择的发布信息是为了公众利益 790 2.77 1.581

我认为政府有必要对部分信息进行隐藏或改换 791 2.64 1.606

我认为政府对信息的隐藏和改换没有超过应有的限度 789 2.59 1.439

在政府信息的真实性和透明度这个问题上实际上也反映了“权力运行的中断”现象。在对政府信息真实性的测量中,我们发现,民众会更加关心与自己生活更加密切的信息,而自己所经历的事情给自己所带来的感受并不会被官方媒体的舆论宣传所扭曲,“假的终究是假的,假的真不了,真的假不了”。民众的需求、偏好以及反馈性情感虽然无法通过有效途径得到充分的了解以及应对,但是,外界的舆论却也无法扭曲这种真实的反思。对于政府信息的透明性,在一个权力运行出现断层的社会中,民众由于处于一种被动消极的地位,他们并不能给权力当局带来更多的反馈,即便克服来在体制内、外的压力,向上层进行反馈,上层的博弈法则与此也存在诸多的矛盾与冲突。民众被封闭与体制内的独享信息之外,政府的诸多信息对于底层民众而言存在着太大的排他性。我们将符合这种情况的底层民众称之为“理性的被知道者”。

(五) 官员印象与“公仆的背叛”

通过对官员个人的道德、能力以及官场氛围的测量,我们得到这个图8的结果:89%的受调查者对官员不满意,9.4%的民众对官员处于“弱度满意”状态,1.3%的受调查者对官员处于“中度满意”状态,只有0.3%的民众对官员具有强度满意的印象。这是一个惊人的数据,这就是“人民的公仆”在底层民众心目中所留下的印象。

表12.官员满意度表

强度满意

( 34——40 ) 中度满意

( 30——34 ) 弱度满意

(24——30) 不满意

( 24分以下)

频率 0.3% 1.3% 9.4% 89%

具体分析造成这种糟糕印象的因素,我们需要分析民众对各项问题的答案。我们发现受调查者对前五道题的赞同度的均值呈递减趋势,标准差则递增。而这五个问题则是对官员个人的道德层次和能力水平进行的测量,并且这几个说法对官员自身的要求逐渐严格,也就是说官员的道德和能力并不能随着民众对其要求强度的增加而提高,相反民众期望他们的公平、正义、清廉等基本品质,官员都无法充分达到民众对他们的预期。在这些方面,社会底层民众几乎是一致认为,官员没有达到他们的期望。但是令我们感到惊讶的是,后面三道题的均值得分明显小于前面五道题的得分,而后面三道题则是对官场整体氛围的测量。测量结果发现,民众对官场整体风气的满意度甚至都小于对个体官员的道德和能力期望。这表明造成民众对官员糟糕印象的原因虽然在直观上是由官员自身的道德层次和能力水平决定的,但是更深刻的原因在于官场风气不正,使民众深恶痛绝。见表13:

表13.官员印象

N 均值 标准差

在我国大部分政府官员有足够的能力做好自己份内的工作 794 2.81 1.472

官员制定各项政策时能及时吸纳老百姓的意见 791 2.27 1.584

在我国政府官员能够保障大多数人得到公正的待遇 788 2.23 1.597

政府官员行政往往缺乏长远计划 779 1.97 1.326

大部分政府官员都是清廉的 789 1.80 1.56

政府官员的决策往往忽略弱势群体的利益 788 1.75 1.452

大部分官员办事都不会偏袒与自己有关系的人 793 1.70 1.528

在我国政府机构中超越规章的“潜规则”现象是比较普遍的 791 1.44 1.301

民众对官员糟糕的印象也反映了“权力运行的中断”这一现象。正是由于官员在民众间糟糕的印象以及恶劣的影响,使得底层民众在心理上产生了对官员的厌恶与畏惧。若非迫不得以,他们绝不通过与官员的互动来反映自身所存在的问题。而官员作为基本上不受底层民众控制和制约的权力享有者,通常不会主动到基层去了解情况,帮民众解决与自己切身相关的问题。这种畸形的官民互动模式严重加重了现实权力运行过程中的中断现象:权力的享有者们只关心自己的利益,而忽视了公权力的责任与伦理,忘却了民众的利益和需求,公权力在不受监督与制约的情况下成为个体谋求私利的工具。 我们将这种现象称之为“公仆的背叛”。

(六)政治信任度的表现与合法性危机

通过对政治信任度的分析,如图10所示,受调查者中有53.1%的人的政治信任度是不信任,有31.6%的受调查者处于轻度信任状态之中。如果我们将高度信任和中度信任界定为积极信任,那么积极信任者的比重仅占到了15.3%。这是一个令人震惊的数据,如果我们将政治信任度的高低作为政权合法性的考察指标,如果此次调查在全国范围内具有普遍的代表性,至此,我们可以讲当前的政治运行秩序和法则已经失去了其存在的合法性。见表14:

表14.政治信任类型

高度信任

(157——185) 中度信任

(139——157) 轻度信任

(111——139) 不信任

(111分以下)

频率 3.5% 11.8% 31.6% 53.1%

四、当前政治信任的危机——权力运行的脱节

(一)权力运行脱节的概念界定与理论分析

所谓权力运行的脱节,我们将其界定为:权力的作用对象即政策的目标群体无法将自己的偏好以及对政策过程的感受通过畅通、合法的途径加以充分有效反馈,而权力享有者们仍然在一如既往的制定着决策。我们可以将其联想成一辆车头与车身断掉钢索的机车,机车一往无前,且越来越快,而车身则逐渐慢下来。最后车头和车身都会脱轨。应用于现实的权力运行机制,我们很明白,这其中的寓意。权力架构脱离了民众,权利的享有者们会走向覆灭,而民众会陷入混乱之中,缺乏安全。接下来我们试图对这种现象进行理论上的分析,这种分析主要是采用了“政策制定和实施过程中,对政策的目标群体被动与消极的角色和地位的考察”的视角,或者简称为“对政策目标群体的解读”。

中央政府负责方针政策的制定,地方政府负责政策的具体实施。也就是说,从政策到实施就像一个“黑箱”一样,各级政府官员以及具体的办事者的偏好和行为、利益集团的博弈、政策的外部环境、民风习俗、地方传统等等各种因素都混杂其间,最后具体落实的政策可能与中央政府的要求存在很大的差别。而且在各级政府执行政策的过程中,具体的政策执行者也就是办事员们在于政策的目标群体进行互动时所表现的态度、能力等等都影响了政策的目标群体对政策的满意度。而这种在互动过程中。目标群体所感受到的心理以及对政策的满意度都表现的非常被动,他们是被动的接受者。在这种互动过程中,目标群体一方面需要表现的主动,积极争取政策所带来的利益,但是这种主动不是建立在平等的互动基础上的。理论上讲政策的执行者应该价值中立,将政策以及附属的利益这些公共物品进行均质、高效、等量的在目标群体间进行公平的分配。但是毕竟政策执行者是充满偏好,处于不完全信息状态以及互动边际成本递增且大于零的有限理性状态之下,因此,在一个缺乏有效监督与制约,在一个“官本位”文化盛行且越演越烈的权力运行状态之下,政策的目标群体需要迎合包括政策的制定者以致政策实施者在内所有和目标群体所渴望的利益相关的权力享有者,从而在一种卑躬屈膝式的互动中,绞尽脑汁,寻求相较于正式的制度渠道和环境之外,效率更高、成本更低的非正式制度——基于人情的“灰色制度”或者“潜规则”来与政策执行者进行一种法理上公平,但现实权力运行中奢侈的政策及其附属的交易。

由于政策实施并不是纯粹意义上通过制度化、法制化的渠道得以进行,互动的双方尽管相互处于一种脆弱的、充满风险的状态之下,并持有双方的把柄。但是,权力的享有者相对于政策的目标群体处于一种,更加有优势的地位。而目标群体,考虑到一种长久利益的需要,便不会为了一时的冲动而主动打破这种脆弱的、高风险性的共谋式非正式制度化互动关系。因此,目标群体尽管在遭受一种利益分配上的不公后,仍选择以沉默方式来应对,最起码是对权力运行的架构以及体制的沉默。当然,目标群体仍是处于积极思考的状态之下,他们更多的是将自己在政策互动过程中所遭遇的不幸归结于底层政府以及办事员的身上,而拒绝相信是整个权力运行法则和运行方式出现了问题。因为他们明白。他们仍然需要上层持续不断的政策优惠,另外,他们也明白,即便改变了当前的体制,只要他们的角色与地位不发生改变,他们的互动模式仍会继续。而改变体制,他们付出的代价与所获得的收益严重不成比例,理性的决策者更愿意做一个“搭便车者”。

目标群体的被动与消极的角色和地位造成了底层政府和政府办事员糟糕的印象与强烈的不满。对于上层政府, 和他们距离越远,他们越充满了一种虚幻的期望。一方面对基层政府不满,但消极被动的角色地位以及共谋的尴尬使他们难以表达这种不满;另一方面对上层政府虚妄的期待,在一个不能由自己决定权力掌握者的体制下,变得更加虚无。这就造成了我们所最担心的问题——权力运行的脱节,以及由此引发的公权力信任悲剧——塔西佗陷阱。

(二)权力运行的脱节与中国政治信任现状

当前中国社会,权力运行出现脱节和断层。在“各级政府的满意度”的测量部分,我们发现“民众对政府的满意度和政府的层级之间存在正相关关系,这种正相关的强度随着政府层级的上升而变得更加显著”,对此,我们称之为“政府层级的信任危机”;在测量“政府各部门满意度”部分,我们发现“公民政治信任度好像与政府部门与其接触距离的远近呈反比关系,距民众越远,与民众关系越疏,好像民众对他们的政治信任度越高”,对此,我们称之为“距离——信任幻觉”;在测量“改革预期”部分,我们发现僵化而又封闭的权力运行系统下,不仅政治改革寸步难行,即便是在诸如农民工的社会保障问题、社会就业问题等民生改革上也难以深入,底层民众几乎以一种绝望的态度或者说漠不关心的态度来对待这些改革,对此,我们称之为“绝望的改革预期”;在测量“政府信息信任度”,我们发现民众会更加关心与自己生活更加密切的信息,而自己所经历的事情给自己所带来的感受并不会被官方媒体的舆论宣传所扭曲,“假的终究是假的,假的真不了,真的假不了”,同时民众被封闭与体制内的独享信息之外,政府的诸多信息对于底层民众而言存在着太大的排他性,对此我们称之为“理性的被知道者”现象;在测量“官员印象”部分,我们发现“权力的享有者们只关心自己的利益,而忽视了公权力的责任与伦理,忘却了民众的利益和需求,公权力在不受监督与制约的情况下成为个体谋求私利的工具,官员在民众间糟糕的印象以及恶劣的影响,使得底层民众在心理上产生了对官员的厌恶与畏惧”,我们将此称之为“公仆的背叛”。 而这些现象的出现都源自当前中国权力运行的脱节与断层。权力上层的博弈更多的是围绕的权力部门的控制权展开的,他们关心的是谁会上台;中层的权力博弈是围绕部门内部的管理权展开并希望获得部门内部的控制权,他们关心的是,谁是自己的领导;下层的权力博弈则是围绕着个人的生活状况的改善展开,他们关心的是如何利用权力是自己的境遇得到改善,并且尽量在“两套权力运行法则”所能允许和接受的限度内,提升自己和家人的生活质量。中国社会的底层民众在某种程度上已经被权力系统当做包袱所抛弃。

在政治权力运行中断的情况下,公权力是十分容易失去公信力的。国外学者从政府绩效这一视角解释民众对政府的不信任,这其中与政治权力运作中断相关的原因包括:政府无效率、浪费公款并花费在错误的政策上(Nye,1997)。沃尔克认为,人们对于政府的整体表现评价低落,以及对于政治任务绮丽幻想的破灭是导致政府信任下降的主要原因(Volcker,1999)。杨克洛维奇则提出了影响政府信任的三大因素:道德的正当性危机、意识形态上的正当性危机和功能的正当性危机(Yankelovich,1991)。国内学者则从一些具体的角度分析公权力与政治信任的关系。学者郑永年认为,社会对政府不信任的根源在于,政治与决策过程中的封闭性导致中国政府内部“唯上不唯下”,中间层官员“寻租”,欺上瞒下,从变相地执行政策中获取巨大利益,对中央政府和社会毫无责任感,导致了政府间的内部不信任,百姓的利益在被欺骗和剥夺后,对政府的认同度下降 。何显明认为地方政府角色错位、能力缺陷、利益驱动、逆向选择、行为短期化是造成政治信任度较低的主要原因。权力运行的中断同时造成了我国政治信任度“央强地弱”的分布。叶敏从制度主义角度解释我国的政治信任分布,认为中国偏信中央政府的政治信任结构可能是中国集权体制所造成的一种意外后果。当代中国的政治架构是一种比较有特色的中央集权体制,政治权力的分配既高度集中,同时又高度分散。国外有学者将其称为“分散的集权体制”(Lieberthal, 1992),或者“分权的威权体制”(Landry, 2008)。在这种制度框架中,中央政府被宪法和现实的政治安排赋予了极其广泛而重要的政治权力,地方政府虽然在理论上只是中央政府的代理机构,但却承担了中国政治系统中大部分的具体的行政职能,只不过地方政府权力只在有限的范围内才具有自主性,其权力来源主要是中央政府自上而下授予的,其权力的实际形态和行使方式都受到中央政府的适时性调控。

五、如何打破“权力运行的脱节”?

民主化改革,势在必行,关键在于形成自由批评、监督制衡的舆论环境,保障宪法所规定的言论自由。转型时代,执政党出于维护自身执政地位稳定的考虑,拒绝接受来自政党内部以及正当外部的严肃批评。而这加速了政权的封闭性以及权力运行的僵化,刺激或者说潜在鼓励了前无古人的庞大的国家控制机器以及官僚集团的产生。在这个保护罩作用之下,个人可以被代表,个体可以代表团体,所有的罪恶只要涉及到统治集团,都可以被冷冻,被低调处理或者内部解决。这是一个投机成风,道德沦丧的时代,既定的权力法则鼓励了这种投机钻营的行为,正直勇敢的人被哂笑为“理想主义”,开放达明的人被扣上“愤青”的帽子。国家暴力机器以及它们的附属可以肆无忌惮、光明正大的以权谋私。在这种令人窒息的统治氛围中,沉默、沉默,慢慢的成了明哲保身、加官晋爵、财源广进的荣身之道,社会的评价体系堕落到对“权力和资本”的狂热之中,理性和传统被抛弃,正义与纯粹被遗忘。而这些荒唐与神奇的事情之所以发生,就在于权力的封闭和拒绝被批判。解决之道很简单,首先通过保障“媒体的独立和自由以及民众集会游行示威出版结社”的权利实现,来鼓励“自由批判、人格独立”的舆论环境的培育。通过这种强大的舆论压力来推动中国的法治发展以及民主化改革。近代中国,仁人志士所探求的救国之路有三:重塑民族国家、建设现代文明的中国以及在全球化时代找准中国的世界位置。令人感到伤感的是,历史走到今天,我们发现,我们所思考的问题、所做的事情仍然没有超越近代贤达们,而当前僵化的权力系统和运行法则则严重制约着这三个目标的进一步发展。民主化改革势在必行,所有消极抵抗的力量中终究要做出一个选择:被打碎或者是自己来。

参考书目

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