杨思斌:论社会救助法中的国家责任原则

选择字号:   本文共阅读 712 次 更新时间:2011-06-06 23:54:42

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杨思斌  

  

  

  

  

  【内容提要】 国家责任是现代社会救助制度的重要标志。国家责任是保障公民社会救助权的要求,是政府存在的合法性基础,是实现社会公平正义与服务型政府建设的必然要求。社会救助的国家责任主要表现为制度供给责任、财政责任、实施和监管责任、引导民间救助以及宣传责任等。我国社会救助立法应该确立国家责任原则,建立以政府救助为主导,民间参与为补充的社会救助模式。

  

   【关 键 词】社会救助;国家责任;社会救助立法;社会救助模式

  

  在现代社会,享受社会救助成为符合法定条件的社会成员的一项基本权利,提供社会救助则是国家和社会应尽的责任和义务。社会救助的国家责任原则是指国家(具体表现为政府)应当采取积极措施推动社会救助工作,为社会救助提供制度供给、财政给付、监督管理等多方面的支持,保障社会救助事业的可持续发展,最终实现公民的社会救助权利。现行社会救助的各个环节都体现为完全的政府行为。政府及其职能部门既是救助制度的决策者,也是执行者,还是监督者和民间救助的引导者,集多重职能于一身,贯穿社会救助全过程。社会救助法把国家责任用法律的形式确立下来,使之转化为国家对公民必须的法律义务,以便让社会救助的义务主体——国家能更好地去履行自己的职责,在此基础上,建立以政府救助为主导,民间参与为补充的社会救助模式。

  

  一、国家承担社会救助责任的必然性

  

  国家责任是现代社会救助制度的重要标志。在现代社会保障制度建立之前,社会救助作为一种慈善事业,是对穷人的一种施舍和恩赐,其思想基础是人道主义精神。如在欧洲,早期的救助基本上由慈善团体和教会承担,政府并没有把救济穷人看成是自己的职责,相反,对穷人还要进行严厉的处罚。随着社会的发展进步,社会保障逐渐演变成一种固定的、经常性的国家责任。现代社会救助制度是伴随着工业革命后的社会化的发展和市场经济的建立而发展起来的,以政府在社会救助中承担法定责任为典型特征。

  现代国家之所以要以法律的形式确立社会救助的政府责任,是因为社会救助制度实际上就是一种国家强制性的权利和利益分配机制。① 国家作为政治实体,政府作为国家权力的执行机构,理所当然地要承担国家对公民的社会救助责任,这种责任是国家行使政治、经济、社会等管理权力,实现其政治职能和社会职能的相应条件,是国家存在合法性的基础,表征着国家伦理与社会公平正义的实现程度。

  

  (一)国家责任是保障公民社会救助权的需要

  

  社会救助权具有基本人权的属性,设置社会救助制度,对公民的社会救助权进行保障,是政府应尽的法律责任。社会救助权是积极的人权,要求国家积极主动地作为,国家采取积极有效的措施才能保证公民社会救助权利的实现②。如果国家不履行积极作为的义务,社会救助权的实现将成为无源之水,无本之木。罗斯福指出,在现代社会,把个人的安全建立在邻里和家庭的帮助之上是根本不行的,因为他们的力量根本不足以抵御社会变动的冲击,只有政府才能为人们提供保障,并借此减缓巨大的社会变动给人们带来的冲击③。桑斯坦认为,所有的权利都是有成本的。作为需要由国家通过国民收入的再分配来确保国民基本生活的社会救助权,更是需要成本的,也即公民社会救助权是需要政府“埋单”的权利。确定而稳定的资金来源是社会救助权利实现的物质基础,政府作为社会救助权的义务主体,理应承担社会救助的责任,社会捐助、慈善事业等民间救助则只能居于辅助地位,他们可以分担国家社会救助的压力、弥补其工作的不足,但绝对不可能取代国家而成为责任主体,国家义务也绝不可能转嫁于社会志愿组织和团体。立法把社会救助作为政府的责任加以明确,保护公民的社会救助权是法治社会对政府的必然要求。

  

  (二)国家责任是政府合法性的重要来源

  

  明确社会救助的国家责任,是政府作为一个政治实体存在的合法性前提。任何社会组织要想行使管理社会的权力,一个先决条件是它必须具有合法性,政府也不例外。无论是西方的人民主权说、社会契约论、新公共管理理论,还是我们倡导的“为人民服务”理论,其实都强调了政府自身不是其存在的目的,政府存在的目的和合法性基础是保障人民的自由和权利。

  政府作为社会的管理者,其社会职能要求其必须以缓和社会矛盾、谋求社会安定、保障社会成员生存权利、增进社会福利为己任。随着社会的发展,国家角色由“守夜人”向“福利国家”转变。国家除了维护社会秩序和国家安全之外,还要实现一个福利目标,即通过对国民收入的再分配,最终使公民的基本需求得到满足。从这一角度而言,政府对社会救助承担法定责任是其职能的应有之义。

  社会救助对象是远离“社会权力中心”的边缘群体,较少参与社会政治活动,很难真正表达其利益诉求,这部分人少有政治声音,无法有效地影响法律与公共政策的制定。这就需要政府从社会公共利益出发,对社会救助对象的利益诉求和权利保护予以关注和负责,这是为了防止弱势群体和少数人的生存危机不至于引起社会性的认同危机,维护社会稳定和经济社会可持续发展的基本要求。世界银行在1997年的世界发展报告中,把保护弱势群体作为每一个政府的核心使命之一。④ 我国城市最低生活保障制度的跳跃式发展反映了政府试图首先越过冗长繁杂的谈判过程,在分配上向社会弱势群体倾斜的政治意向,以减少社会转型过程中的冲突和政治风险。只有强化政府社会救助的责任,才能避免政府面临的合法性危机,巩固政府的执政根基。

  

  (三)国家责任是实现社会公平正义的制度安排

  

  公平正义是法律的重要价值,也是制度建设应该追求的重要目标。公民陷入生存困境并不仅仅是自然以及自身因素造成的,其很大程度是由于公共权力的行使不当引起的。公共权力的设立本应以满足全体社会成员的基本生活需求为目的,但是由于公共权力(如一些政策和行为)行使不当,在客观上加重了社会财富分配不均,反而成为贫困的根源之一。公共权力的不当行使,会人为造成一部分公民无代价的获益,或使另一部分公民无理由的受损。对此,政府有责任通过社会保障制度对利益受损者予以补偿。对陷入生存困境的公民进行社会救助就是对利益受损者进行补偿的基本措施。

  社会救助是对承担制度转型风险的受害者进行补偿,减少制度转型的社会发展代价,实现社会公正的重要制度安排。在经济转型时期,最重要的特点是游戏规则的不确定性。在从旧的规则向新的规则转变过程中,会发生人们行为、态度无所适从的现象。对一些人来说,这可能意味着巨大的利益和市场空间,对有些人来说,则是旧的生存手段和生存空间被剥夺。最重要的是,在很多情况下,行为主体的个人责任无法确定。在这种情况下,自然而然地需要由政府出面承担责任。这种不考虑前因后果,不考虑供款历史,只考虑生存能力的社会救助,是实现社会公平正义的必然要求。

  社会救助制度以克服贫困、维护和保证贫困人口的最低生活水平为目标,减少社会成员之间的收入不平等和社会地位不平等是它的重要特征。因而,社会救助制度更多的是从民生的角度考虑问题,在效率与公平之间往往更倾向于公平。“社会救助的产生和发展正是对正义价值不断追求的过程与结果”⑤。确保社会公平的最主要途径就是明确社会救助的国家责任,强化政府在再分配领域的作用,加大再分配的力度,对各个利益集团的既得利益进行有利于社会公平的调整。

  社会救助制度是实现“底线公平”的基本制度安排。“底线公平”是满足人的“基础性需求”的,包括解决温饱的生存需求、教育发展需求、公共卫生和医疗救助的健康需求;“底线公平”是全社会共同认可的一条线,这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有、起码必备的部分,是其基本权利必不可少的部分,所有公民在这条线面前所具有的权利的一致性就是:“底线公平”。⑥ 显然,以维护生存权为核心,兼有发展权考量的社会救助制度是实现“底线公平”,进而在整个社会实现公平正义的基本性制度安排,必须由政府承担责任。

  

  (四)国家责任是服务型政府建设的必然要求

  

  社会救助是政府的责任,它表明政府既是权力政府,更是责任政府、服务政府,它享有管理国家行政事务的一切权力,同时负有保护公民合法权利的责任。国家责任体现了服务型政府的理念,标志着中国社会救助工作逐步摆脱过去单纯的道义色彩,从传统的社会个人的临时性、偶然性的慈善行为发展到国家对公民的经常性、制度性的保障措施。

  在服务型政府的基本理论中,政府的主要职能是提供公共产品。公共产品除了明确的产权制度、清晰的交易规则、合理的竞争制度、纠纷解决机制与健全的社会秩序外,还包括公平的分配制度、环境和社会保障制度以及公平的教育机会和基本的公共福利体系。建设服务型政府,意味着政府应该着重解决公共问题,提供公共产品或公共福利,政府应对人们在社会、经济、文化领域中的各种正当性诉求不断地通过制定政策进行承认和保护并最终通过立法实现法律化。政府绩效评估的标准取决于服务对象的满意程度,取决于公共福利的促进程度。在社会救助保护方面,服务型政府的评估标准则取决于社会救助对象享有的基本权利是否得到了有效的保障,因此,政府应该将其为社会救助对象提供公共服务,把保护他们的利益和权利上升为一种法律责任,以避免道德责任的随意性、无序性和有限性。

  

  二、社会救助国家责任原则的主要内容

  

  社会救助国家责任原则要求政府及其公务人员能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效地满足社会救助对象的需求和利益。具体来说,在社会救助中,国家承担的责任体现为以下几个方面:

  

  (一)制度供给责任

  

  制度供给是社会救助发展的前提和基础,社会救助的发展过程本身也是社会救助制度的完善和法制化过程。综观各国社会救助制度的产生和发展历程,都是以“先立法,后实施”为其基本规律的。社会救助的国家主导性,决定了国家在社会救助制度供给中的主体地位。国家必须在社会救助制度的建立上担负起责任,包括制定法律、法规和具体的制度设计等,将社会救助对象应当享有的各种正当性的利益诉求予以“制度化”,并最终实现“权利化”和“法律化”,为社会救助工作提供法律依据,使得社会救助各个方面的工作都能够做到有法可依,有章可循。

  

  (二)财政责任

  

  社会救助发展的理论与实践表明了政府在社会救助中承担不可推卸的财政责任。财政责任即提供社会救助资金与经费的责任。社会救助是用经济手段解决社会问题从而达到政治目的的制度安排,采取的是非供款制与无偿救助的方式,政府作为社会救助的义务主体,责无旁贷地承担社会救助的财政责任。

  资金问题是社会救助的核心问题,社会救助的资金是否充足对于社会救助来说是至关重要的。政府必须在社会救助经费的筹集上负主要责任。与社会救助有关的各种费用都应由政府全额负担,从政府财政预算中列支。社会救助制度中受助者权利和义务的不对称性,决定了它不能像社会保险那样依靠社会共济、利益共享和风险共担的原则来筹资,只能由政府无偿地提供资金,并由政府根据实际的情况采取不同的方式进行支出。

  西方国家的社会保障法或财政预算法规定社会救助支出在财政总支出中有一专门科目列支,并单独编制社会保障预算,从而保证社会救助财政责任的落实。为保证社会救助的有效实施,许多国家都建立了社会救助经费由各级政府分担的机制,如美国的社会救助资金,其来源包括联邦政府、州政府和地方政府。有的项目完全由联邦政府或州政府支出,有的项目则由联邦政府、州政府、地方政府共同承担,分担的比例由各州对该项目的实际支出和州人均收入来决定。人均收入较低的州,联邦政府负担的比例较高,反之,负担的比例就较低。为了保障我国社会救助制度的实施,各级政府应该将社会救助资金纳入各自的公共财政预算,并将该项资金分别用于全国和各自辖区的社会救助项目之中。如果地方政府由于财力所限不能全面实施社会救助,中央政府则通过转移支付制度承担兜底性的财政责任。

  

  (三)实施和监管责任

  

  国家应该承担社会救助的实施和监管责任。实施责任包括建立社会救助实施机构,提供组织保障,承担具体的社会救助事务,提供相应的服务,建立社会工作专业制度等。社会救助的具体事务包括对救助申请的登记、审查,社会救助者档案的管理,社会救助金的使用、调剂和运营,提供相应的服务等。社会工作专业制度是由专业社会工作者办理社会救助,保障社会救助业务的专门化及其水平提高的制度。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《山东社会科学》2010年第1期

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