内容提要：本文提出，我国宏观上的人口城市化过程，在微观上则是人口“进城”和“返乡”两个过程综合的结果。因此，努力破解城乡二元结构和实现城乡结构的重新构造，也需要从流动人口行为模式中进行深度的考察。本文讨论了四方面问题：一是流动人口“进城”和“返乡”的综合过程对城乡发展的影响；二是城市部门如何引导流动人口的“进城”，促进流动人口更好地融入城市社会；三是城市部门如何适应流动人口的“返乡”，通过文化资本和物质资本积累进入农村带动农村发展；四是为建设城乡间人口自由流动的通道和机制，努力探索和推进相关的综合改革。

关键词：进城；返乡；城市化

任远，复旦大学人口研究所教授200433

本文系国家社科基金课题“城市流动人口长期居留与社会融合研究”的阶段性研究成果。本文也得到教育部重大攻关项目“我国户籍制度改革研究”和“我国目前社会阶层状况研究”的支持。

改革开放以来我国的人口迁移和流动日益增多，从已有的研究看较多地关注城乡与地区之间人口迁移和流动的发生，这并不能说明人口迁移和流动的完成。而从流动人口在城市的行为模式看，其中部分流动人口逐步在城市沉淀下来，融入城市社会，与此同时，多数流动人口则逐步返回农村或者流向其他城市，形成一种非永久定居的移民（李春玲，2007）。非定居性移民和非终生性迁移，成为我国人口城市化过程中的一个特点。它表明我国在宏观上是人口城市化过程，在微观上则是人口进城和返乡两个过程综合的结果。因此，努力破解城乡二元结构和实现城乡结构的重新构造，需要从流动人口行为模式中进行深度的考察。

本文将讨论四个方面的问题：一是流动人口“进城”和“返乡”的综合过程对城乡发展的影响；二是城市部门如何引导流动人口的“进城”，促进流动人口更好地融入城市社会；三是城市部门如何适应流动人口的“返乡”，通过文化资本和物质资本积累进入农村，带动农村发展；四是为建设城乡间人口自由流动的通道和机制，努力探索和推进相关的综合改革。

一、进城和返乡的综合过程及对城乡发展的影响

从流动人口的行为模式上观察城市化过程中的人口乡城迁移和流动，即流动人口象潮水一般涌入城市，又不断地退出。其中部分人口在城市中不断发展、逐步沉淀下来。从农村部门的角度来看，在农村生产率压力和城市就业机会的共同作用下，农业剩余人口不断外出就业，同时外出的流动人口又不断返乡和周期性地回乡。这一切在相当程度上，反映出那些在城市中继续居留的往往被视作“成功者”，而返回农村的则被认为是“失败者”（谭深，2005）。

因此，真实的人口城市化并非是“农村人口进入城市”这样的简单过程，而是在乡城之间不断发生着的进城和返乡的总和。这使我们对每个时点的流动人口数量背后的人口迁移模式有了一个新的认识。

例如，上海的流动人口数量从1983年的50万人增加到当前的700万人，年均增长率达到12%.而进一步看，每年新进入城市的流动人口也是持续增加的，1983年进入城市的流动人口约35万人，1988年为72万人，1993年受浦东开发的影响，年新进入流动人口达到178万人，1997年为114万人，2000年为164万人，2003年为176万人，当前进入城市的流动人口约为180万人左右。与此同时，每年又有150-160万左右的流动人口离开这个城市，其中当年进入城市，又当年离开的人口大约有90万人，而另外的一些则是以前各个年份中来到城市然后又离开的。

因此，每年的流动人口集聚数量在增加，同时流动人口总体上在城市沉淀下来的趋势在加强，使城市中外来人口的数量持续增长。

这种进城和返乡共同发生的过程使我们对中国城市化的实际水平产生了新的判断。2000年第五次人口普查表明我国城镇化水平是36%，2005年1%人口抽样调查表明我国的城镇化水平是46%，考虑到1.4亿城市流动人口中的多数是并非在城市永久居留的“暂时居民”，真实的城镇化水平可能还没有这么高。我国的城市化程度每年约增加1%，这个速度是非常迅速的，但如果我们去除非定居性移民的数量，我国真实的城市化水平还是相当低的。不仅落后于世界同等经济发展程度国家的城市化水平，还落后于经济迅速发展的需求，这也是东南沿海地区出现“民工荒”的原因。相当大程度上，“民工荒”表现了我国城市化过程的相对滞后。

这种进城和返乡交织的过程给城市和农村带来不同的影响。对于城市而言，这样的非定居性移民有其积极的一面，即对流动人口灵活性的吸纳和非正规的用工形式，形成了低成本的竞争优势，还可避免经济风险对城市发展的冲击。例如2008年金融危机，东部沿海地区出口经济遇到困难，导致严重的失业问题，而通过流动人口的返乡得到了很大程度的缓解。这种非定居性的不利影响则在于：流动人口对在城市发展有着不稳定的预期，流动人口难以转变成为现代产业工人，使熟练性的技术工人无法成长，从而削弱了制造业得到内在强化的能力。劳动密集型的短期用工对于生产加工性的制造业生产是有效的，而现代制造业需要的熟练工人却不能依靠一年一度的短期招工得到满足。另外，当企业工人没有对企业和城市产生归属感，这样的劳资关系也很难形成高质量的生产，难以针对流动性很强的短期雇佣关系来实施企业的质量管理。就业的不稳定性，限制了企业对流动人口进行职业培训的动力，而流动人口经济收入相对较低，和流动人口自身对城市预期的不稳定性，使流动人口本身对人力资本投入的意愿和能力都不足。从城市管理者来说，流动人口的非定居性，使城市对流动人口的数量判断也是非常模糊的，并且对流动人口究竟是否会在城市生活及要停留多少时间也是无从知晓的，因此城市部门也没有办法形成一个稳定的针对流动人口的政策决策。

进城和返乡相交错的过程对农村部门也会带来积极或消极的影响。人口流动提高了农民的收入和农业生产率，也提高了流动者自身的视野。但是流动人口外出对于农村部门也形成精英人才的流失，农村公共积累能力被削弱，留守儿童的教育弱化和中途辍学的情况有所增长，使新一代的农村劳动力又继承父辈的经历再外出打工，使农村发展存在陷入不断循环的长期性贫困的风险。进城务工经商的流动人口在年龄较高以后返回农村，反而增加了对农村养老的压力。与此同时，实证调查也发现流动者在城市部门的产业经验和知识也并非完全对其返回农村有积极作用，因为在农村地区，有很多城市部门的知识和技能并没有用武之地。

这样的进城和返乡交错的过程，表现出城市和农村的差别性制度体系对流动人口生活和发展的不同影响，也反映出流动人口与城市和农村制度体系互动的模式。对于流动人口来说，他们是从自己的预期收益、发展目标、生活安排等出发，有差异地选择对城市的认同和融入，当对城市不满意，或是能够寻找到更好的发展机会，或是自己的生活目标发生改变时，就会再次流动或者返回农村。而城市部门也从自己的需求出发，对不同的流动人口选择差别性的接纳态度，城市管理者试图通过不同的政策，通过政策屏蔽或者政策选择，将迫切需要的流动人口按照某种办法“吸收”、或者“收割”进入城市体系，同时也将部分流动人口排除在城市以外。因此，这种进城和返乡，反映了流动人口对城市的期望，也反映了城市对流动人口的态度。

二、建立促进流动人口进城的社会体制和城市管理

以非定居性移民为主的城市化模式，使城市内不断有新移民涌入，也不断有流动人口离开城市和返回农村。在城市的容器中不断替换着不同的流动人口，并使其中的部分人口逐步沉淀下来。这种“沉淀”和“回流”相交错，暗示着城市中的流动人口管理很难用一刀切的政策解决所有的问题。例如郑州曾经在本世纪初的户籍改革中，给所有流动人口普遍提供户籍和福利，这不仅在公共财政上是难以承受的，而且实际上并非所有的外来人口都需要得到城市户籍。稳妥的办法是根据我国人口流动的非定居性移民的特点，根据流动人口行为模式的改变、根据不同流动人口行为模式的差别性，逐步调整政策，引导和促进流动人口纳入城市体系。

流动人口进入城市后部分在城市“逐步沉淀”下来，或当他们在城市居留时间越长越倾向于长期居留和永久居留。笔者最近的一项研究表明，在东部沿海地区，大约10%左右的流动人口最后将永久定居下来。当流动人口在城市稳定居住了10年以后，他们在城市继续居留的意愿将非常强烈，继续居留的概率很高。因此，随着流动人口逐步地沉淀下来，城市部门应根据其居留的时间，逐步为流动人口提供福利，使其能够逐步地进入与融入城市。例如，当流动人口进入城市开始从事经济活动时，就应该为其提供必要的就业支持和社会保障；当其开始婚姻和生育，就应该为其提供必要的健康和保健服务；当其子女开始进入托幼时期和学龄时期，就应该提供必要的教育服务；而当流动人口在城市生活日益稳态，也应该逐步加强其医疗服务、社会服务和住房保障等等。适应流动人口逐步沉淀的特点，根据流动人口在城市生活的时间逐步提供适当的社会福利，这样不至于给城市公共财政突然带来明显的压力，并能最终引导流动人口的市民化和融入城市社会。

不同流动人口群体进入城市以后在城市的居留模式是不同的。研究表明相对于短期居留人口，长期和永久居留的流动人口中男性人口比重更高；已婚人口比重更高；经济型人口比重更高；年龄结构相对更加老化；居住形式更为常态化；职业类型更为白领化、知识化；经济活动更加创业化。如果考察不同人口群体进入城市的表现，则可以看到，女性流动人口继续长期居留的强度高于男性，青年和第二代移民长期居留的强度高于中老年人口，经济型流动人口特别是白领长期居留性高于其他类型流动人口，流动人口文化程度越高，其继续长期居留性越强。因此，城市体制也就需要根据这些特点对不同人口群体提供有差别性的服务，可以通过发展多样化的社会组织来提供这样差别化的社会服务。例如针对女性的打工妹组织，针对创业者的创业者协会，以及各种外来人口的青年社团等流动人口社会组织的发展，为这些流动人口群体提供更加有针对性的服务，使其能更好地融入城市社会。

与此同时，城市部门对不同的流动人口群体有不同的需求。例如在城市向现代知识经济转变过程中，城市对知识和技术人才的需求显得非常迫切。在这种情况下，城市部门也可以通过有差别性的社会政策，例如充分发挥户籍制度的体制作用，有针对性地“收割”外来人口，使某些希望进入城市而城市迫切需要的人口更好地进入城市。但必须强调，城市部门对所需要的外来人口的选择本质上还是人民群众自己的选择，只要高知识、高技术和对城市有大量投资的人才需求本身是歧视性的，一定程度上是不一定满足城市居民需求。对城市居民而言，对基层生活服务劳动者的需求和对知识服务人才的需求是同样重要的，而对于移民群体来说，普通劳动力对于融入城市为城市发展做贡献并谋求自身发展的需求和高知识性群体的需求也同样迫切。因此城市部门也有必要采取平等和公正的政策措施，在适应移民群体差异性的同时，维持社会的平等和公平。

在流动人口进入城市和逐步沉淀下来过程中，城市部门不仅要关注人才，实施“人才户籍”，同时也应该关注若干特殊性群体，强化“民生户籍”。例如婚嫁来沪的外来媳妇、第二代移民的儿童、购买住房者、在城市稳定工作的独生子女的父母，以及在城市中的经营创业人员，等等。他们在行为模式上已经强烈地附着于所居住的城市，他们对在城市稳定居留和永久居留有着强烈的诉求，城市部门对这些人口群体的接纳显著地关系着民生福利。因此，需要城市体系适当地提供对这些人口的政策供给。而当前城市部门对这些人口的吸纳政策相对滞后，可能会产生一些本不必要产生的社会矛盾和社会问题。例如很多城市的外来媳妇难以得到户籍，她们在就业、医疗保障上得不到补贴及最低保障，发生房屋动迁时，其居住条件难以得到应有的改善，孩子入托、入幼的经济成本也高于户籍儿童。在城市出生的外来人口的新生代移民也难以平等地获得教育、卫生等公共服务。城市部门需要探索解决外来移民民生福利迫切需要解决的问题，帮助真正需要进城的外来人口提高社会福利和生活保障水平。

当前，帮助流动人口更好地进入城市显得尤其必要，不仅因为城市中流动人口数量在日益增长，以及城乡关系需要得到平衡发展，同时因为从1990年代以后，流动人口在城市中的行为模式开始发生变化。流动人口在城市中的继续居留概率先下降再上升，说明流动人口从“回乡”为主要目的，开始逐步地以“进城”为根本追求。流动人口在城市的生活已经发生了从“回乡”到“进城”的转变，而城市的流动人口管理滞后，总体还是以“暂住”为核心的管理体制。

因而对城市流动人口的管理实现从“暂住”到“居住”的转变，需要推动以促进融合为导向的居住管理体制和社会管理体制建设，也要求促进对流动人口基本公共产品与公共服务的均等化。

帮助流动人口更好地进入城市，归根到底需要通过经济发展带来稳定就业机会，并增强城市部门吸纳流动人口和促进城市化发展的能力。要通过基础设施建设、社会设施建设、投资和企业的集聚，强化城市部门为促进人口集聚和人口城市化的作用。

1990年代中期以来，流动人口在城市沉淀性的提高，以及继续居留概率的上升，表明城市化能力增强。而流动人口在城市的非定居性，难以在城市中完成城市化和市民化，这也说明城市吸纳流动人口的能力有待加强。提高城市化能力建设，不仅牵涉到需要提高城市的财政能力，更牵涉到转变执政理念问题。城市发展迫切需要的交通设施、社会设施，推动产业和企业的发展，它比追求政绩工程对城市化的能力建设更加重要。而对城市中小商小贩提供其所需要的发展空间，完善社会利益协调管理体制，可能比单纯追求城市的清洁亮丽更有效。

三、城市部门应为适应流动人口返乡做出贡献

在我国城市化过程中，伴随着乡村人口进城的同时，是早先流入城市的流动人口的返乡。在城乡统筹发展过程中，城市部门也需要重视建设和返乡相适应的政策体系。

地方政府长期以来把外出务工经商人员视作“剩余人口”，看成是发展的包袱，因而普遍重视促进农村劳动力外出就业和劳务转移，而一定程度上将城市中返乡人口看做是失败者，忽视从城市中返回农村劳动力的作用。而实际上从城市返回农村的劳动力总体素质是高于农村未发生迁移的人口，通过在城市的历练，这些人口有一定的技能和知识，扩展了自身的社会网络。同时，他们通过进城打工而增加的物质资本积累也高于农村的平均水平，农民工返乡对农村发展具有积极意义。实践表明返乡的农民工对于推动当地小城镇建设和兴办中小企业，能够发挥积极的作用，这部分人口是增加农村和城镇内需的重要推动力。

因此，对城市部门而言，一方面要积极促进外来人口的长期定居和社会融合，尽可能地为流动人口在城市生存和发展提供服务和空间；另一方面，也要根据流动人口所具有的“进城”和“返乡”相互交织的特点，重视为流动人口返回农村提供知识服务，使流动人口在城市获得的知识和社会资本能够有利于其返回农村和中西部地区。例如可以利用城市丰富的资本和教育培训资源，提供流动人口返回农村所需要的知识和技能服务，同时，城市部门通过开阔流动人口的眼界，加强农民工法律知识和法律程序培训，加强回乡创业政策和创业程序的培训，为流动人口回乡经营创造条件（蔡昉等，2009）。应该鼓励一些民间机构和中西部城市加强合作，对东部城市的农民工进行一些培训，培养当地发展所需要的人才。这也意味着，城市在收获农村部门所提供的“人口红利”的同时，也需要将这部分人口红利更好地用于对农村和中西部地区的人力资本投资，依托流动人口的返乡，通过资本和知识的反馈带动农村发展，促进城乡平衡的发展（朱宝树，2008）。

四、构建城乡间人口自由流动的通道和实施相应的综合改革

城乡关系在流动人口进城和返乡中发生重构。

1980年代随着人口流动的增加，增加了城乡结构间的活性。居住在城市的人口比重增加，农村人口比重减少，农民工群体在城市化过程中也逐步增加了自身的利益获得、公共积累和权益保障，同时农民工在返乡过程中也促进了城市文明的传播。虽然从微观来看，人口流动增加了个人收入，但从城乡关系看，由于流动人口的非定居性，城市部门对流动人口的制度壁垒，城乡之间各种制度体系存在截然的差异，以及城乡间未形成一个合理的利益分配机制，我国的城市化发展迄今尚未找到破解城乡二元结构的钥匙。城乡之间的制度壁垒依然坚固，甚至从1980年代后期以来，城乡之间的差别不仅没有缩小，反而还日益扩大了（喻晓东，2006）。从城乡之间的人口不断进城和返乡的流动过程来看，统筹城乡发展和破解城乡二元结构的关键是需要架构一个在城乡之间实现人口自由流动的通道，及推进相关的制度改革。

现行户籍制度及其在此基础上的一整套制度安排，造成了城乡的二元分割，构建适应城乡间人口自由流动的通道需要从户籍改革入手。最近在上海进行的居住证转户籍的改革在此方向上走出了良好的一步，被称之为“户籍新政”（黄璽，2009），这对于塑造上海作为移民城市的新形象，以及逐步塑造一个充满流动性和发展活力的城市体系具有积极作用。

探索居住证转户籍的改革，其更重要的积极作用在于，和各种证件管理相比，通过允许居住7年流动人口符合一定条件逐步进入城市，这使城乡关系从证件管理转变为过程管理，在城乡之间建立起适应人口流动性转入的通道。但应该看到，现阶段的户籍制度改革才迈出一小步，从政策发挥的实际效果看，本次改革对于吸纳外来流动人口进入本地城市的作用还非常有限。未来的户籍制度改革需要进一步打开城市的“阀门”，更好地适应人口的流动性。

建构城乡间人口自由流动的通道，其根本所在还不在于松动户籍的阀门，而在于推动城乡的社会福利制度、土地制度、就业和保障制度、人事制度、公共财政制度、公共管理制度等方面的改革。而户籍制度改革之难，根本也在于户籍背后的城乡制度体系。要实现城乡人口自由流动，需要以户籍制度改革为突破口，推动城乡相关制度的综合配套改革。

但在这些方面的制度改革综合又复杂，需要在探索实践中总结经验，谨慎地加以推进。此外，建立适应城乡间、地区间人口流动的通道，也应该是一个双向性的管理。为适应人口流动的双向的甚至多向的流动性，也需要在劳动与社会保障制度等方面实现区域内的衔接，在我国这样地方财政分割体制和城乡二元结构为特点的地区，需要探索适应跨地区的人口管理体制，才能逐步实现适应流动性的整体性人口管理体系。

我国未来的城市化将在继续“进城”和“返乡”的过程中逐步推进，这种对冲性的调节机制避免了西方国家城市化给城市发展造成的诸多压力，也使我国的城市化表现出自身的鲜明特点。但这种非定居移民的城市化过程，也相当大程度上束缚了我国城市化发展的步伐，扩大了城乡间的差距。未来我国需要不断推进城市化来促进经济发展、社会结构转变，以及促进实现现代化，就需要积极引导流动人口进城，积极为适应流动人口返乡提供服务，并积极通过制度改革为城乡间人口自由流动提供条件。在这种“进城”和“返乡”的过程中，城市部门和农村部门都应该适应这种双向的过程，将流动人口对城市和农村的积极作用放到最大，将流动人口在城市和农村的发展空间放到最大，并构造一个乡城融合、乡城转移的通道，实现更为积极、更加良好的城市化，这样的发展过程不仅对中国发展具有意义，对于发展中国家的发展也具有积极的启迪作用。

　　参考文献

　　[1]蔡昉、王德文：《化解金融危机对中国就业冲击的政策建议》，〔上海〕《学术月刊》2009年第3期。

　　[2]黄璽：《上海户籍新政打破坚冰》，〔北京〕《数据》2009年第3期。

　　[3]李春玲：《城乡移民与社会流动》，〔南京〕《江苏社会科学》2007年第2期。

　　[4]谭深：《外出和回乡：农村流动女性的经历》，〔武汉〕《三农中国》2005年第10期。

　　[5]喻晓东：《城乡收入差距持续扩大的原因和解决途径》，〔成都〕《农村经济》2006年第6期。

　　[6]朱宝树：《城市外来人口的差别特征及相关政策启示：以上海市为例》，〔上海〕《华东师范大学学报》2008年第1期。

来源：《江苏社会科学》2010年第3期