最高人民法院决定从5月22日起到今年底,将对“民告官”的行政案件进行集中治理整顿,重点排查非正常申诉上访、重复申诉上访、越级申诉上访案件,包括2009年以来进京赴省申诉上访的行政案件。最高法院表示,目标是让“民告官”案件的申诉上访率有较为明显的下降。

可以看出,这无疑是最高法院针对当前“民告官”申诉上访情况较为严重的应对之策。但如何使这次专项治理活动产生实效,则是一个现实问题。按照一般的逻辑,首先要解决认识问题。为此最高法院副院长江必新指出,破解行政案件申诉上访难题,事关国家和社会的和谐稳定,事关党和政府的形象与执政基础,事关法律尊严和司法权威,事关行政审判的前途和命运。也就是说,如此事关重大,各级法院就得认真对待了。事实上,各级法院有了这些“事关重大”的认识,也很难靠自身解决当前行政案件难以得到公平公正处理的这一现实问题。这是因为造成当前申诉上访率高的原因,不仅仅是认识问题,而主要是司法体制问题。

当前司法体制的主要问题就是在政党兼理司法的前提下,国家司法权力的地方化。比如,在正式的诉讼法之外,还有一套规章文件规定的司法运作程式;重大案件的裁判甚至要由地方党委作出决定。让政党及其负责人能够直接处理和干预最基层的法律事务,“书记管帽子,市长管票子,政法委管案子”是客观存在的现实。在这种明规则的指引下,“民告官”的案件的审判结果,很难不受地方主政官员的影响甚至控制。

而要解决目前客观存在的司法权力地方化,又会遇到一个更为现实的难题,就是如果不给地方党政充分的司法自主权,如何维护社会稳定的问题。现在的许多地方党政官员,就是以社会稳定为名来为其不依法行政提供理由的。在一些官员看来,民告官案件较一般民事案件要特殊,如果判了官输就会“严重影响”到党和政府的形象,就会影响到党和政府的威严,就会为制造社会不稳定。在这样一种思路之下,法官就得屈服于“现管”,法律就得让步于稳定,政治就能代替审判,全局就得让位于地方。

正是深知问题的关键,江必新副院长一针见血地说,为大局服务是法院的工作主题,也是行政审判义不容辞的责任,但同时必须防止那种把“大局”地方化,或者以“大局”、“稳定”为借口排斥司法监督的倾向。他还说,“迁就和袒护损害人民群众根本利益的违法行政行为,不仅不是服务大局,而且是对大局的严重损害。主动创造的稳定比被动维护的稳定更有价值。主动创造稳定,在行政审判领域就是坚持公正司法不动摇。”这种来自最高法院的高屋建瓴的意识令人赞赏。

采用专项治理的措施来解决行政案件不公的问题,相信会取得一些成效,不过似乎也不能忽视其可能带来的示范性效应。按照我国的法律规定,在两审终审制的框架下,还安排了民众通过申诉等方式来获得更高一级法院的司法救济。但这些本应存在的制度安排,一旦成为了某一项专项活动,就会制造一个新的难题。这就是一方面,要做到坚持以法律为准绳保证司法权威,另一方面则要以化解矛盾、息访罢诉为目的。如果这两者发生了冲突,就会为了提高“矛盾纠纷调解成功率、服判息诉率、裁判主动履行率”这些工作效果的指标,难免不出现一些以“牺牲”司法原则的“潜规则”。在“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的现实面前,一些会闹的人获得法外收益,就会为另一些人提供示范,强化公众信访不信法的心理。

总之,如果不进行适当的司法改革,就不能解决司法权力地方化这一根本性的问题。如果不能摆脱各地司法机关对地方党政的过度依赖,就不能解决地方党政以维稳为名对司法的绑架,就不能坚持有错就纠的司法原则。既要实现息诉罢访的工作目标,又要维护司法权威,这是最高法院追求的理想效果,也是可以想见的挑战