门洪华 黄海莉:应对国家失败的补救措施——兼论中美安全合作的战略性

选择字号:   本文共阅读 3400 次 更新时间:2008-07-15 16:02

门洪华   黄海莉  

【注释】本文系中美合作项目 “Project on Areas of Instability and Emerging Threats” 的初步研究成果之一。作者感谢中国社会科学院美国研究所所长兼中共中央党校国际战略研究所所长王缉思教授的学术指导,感谢美国和平研究所、大西洋理事会的研究资助。【注尾】

〔内容提要〕随着全球化和国际相互依赖的进一步深化,国家失败越来越成为影响区域安全与全球稳定的突出因素。应对国家失败的主要途径是预防外交、建立和平、维持和平、缔造和平,而后三者被视为补救措施。完全防止国家失败的出现是不可能的,尽管预防措施最为重要。因此,应对国家失败的补救性措施应视为维护国际安全与稳定的关键性途径。本文着重讨论的问题是,一旦国家失败成为影响国际安全与稳定的紧迫性因素,国际社会应采取什么补救措施?中美之间有无在处理该问题方面达成战略合作的可能?若存在以上可能,则中美之间应如何加强战略合作?作者认为,中美之间加强处理国家失败问题上的合作不仅具有可能性,而且具有战略意义。

关键词: 国际关系理论/国家失败/补救措施/中美关系/安全合作

冷战结束并未带来安全问题上的“历史终结”,尽管全球性战争、大国之间战争的可能性越来越小,但内战、区域性冲突乃至战争的可能性却无时无刻不在,尤其是非传统安全因素的负面影响迅速上升,安全不稳定因素遂成为影响国际关系和各国战略最重要因素之一。安全不稳定因素的来源复杂、表现各异,而随着全球化和国际相互依赖的进一步深化,国家失败(State Failure)逐渐成为一种重要的表现形式,并越来越成为影响国际安全与稳定的突出因素。实际上,国家失败问题并非一种新现象,而是亘古有之,只是随着失败国家(Failed State)概念的提出而逐渐显现出重要性罢了。笔者认为,完全防止国家失败的出现是不可能的,尽管预防措施(Preventive Measures)最为重要。因此,应对国家失败的补救性措施(Remedial Measures)应视为维护国际安全与稳定的关键性途径。

苏联崩溃、冷战结束导致中美安全合作上的首要战略前提消失,【注释】美国国务卿鲍威尔2003年11月5日在美中关系会议上的讲话。转引自《参考资料》2003年11月25日,第1-8页。【注尾】中美关系遂进入漂流的10年。其间,中美关系波诡云翳,盖源于两国对双边安全关系的积极战略价值心存疑虑。近年来,中国承诺成为国际社会中“负责任大国”,外交战略进一步趋向务实、有所作为,中国外交的积极变革为中美安全关系的进一步拓展提供了重要基础。【注释】门洪华:《国际机制与中国的战略选择》,《中国社会科学》2001年第2期,第178-187页。【注尾】另一方面,美国在建立单极霸权的过程中,并没有忽视大国合作的重要性,并给予中国以特殊的关注。“9·11事件”以来,中美安全合作态势日趋明朗,颇给人拨云见日之感,似乎“反恐”成了中美安全关系的首要战略前提。但是,认为当前中美友好关系仅仅建立在反恐基础上是一种战术性认识,实际上,在阿富汗重建、伊拉克重建、朝鲜核危机等问题的解决上,中美正在进行着积极的战略合作。中美安全关系的正向性战略价值在进一步发展。我们有理由期待,中美两国在解决国家失败问题上的战略合作会进一步提高。

本文讨论的主要问题是,一旦国家失败成为影响国际安全与稳定的紧迫性因素,国际社会应采取什么补救措施?这些补救措施凸现了哪些亟待解决的理论困境?大国在处理该问题方面如何承担其责任?力量最为强大、利益触角延伸最为深远的美国与综合国力日益上升、国家战略利益正在拓展的中国有无在处理该问题方面达成战略合作的可能?若存在以上可能,则中美之间应如何加强战略合作?

  

一 国家失败的命题

讨论国家失败这一命题,必然涉及到三个基本概念:弱国家(Fragile or Weak State)、处于失败进程中的国家(Failing State)、失败国家(Failed State)。

以上三个概念存在着严重程度上的递进关系。所谓“弱国家”,指的是一国政府履行基本职能的能力大幅度滑坡、社会结构趋于涣散,但还保留着基本的履行能力,国家尚可保持基本运转,而“失败国家”指的是一个国家无法控制其领土并为其国民提供安全保障,无法维持法治、推进人权和提供有效的治理,无法提供公共物品如经济增长、教育和保健等,政府在国家统治的众多决定性方面处于崩溃状态。【注释】Hans?Henrik Holm, “The Responsibility That Will Not Go Away Weak States in the International System,” “Failed States and International Security: Causes, Prospects, and Consequences”, Purdue University, West Lafayette, February 25-27, 1998; Georg Sorensen, “Development in Fragile/Failed States,” paper for Failed States Conference by Purdue University, West Lafayette, April 7-11, 1999. 【注尾】弱国家与失败国家之间的界限是非常模糊的,一旦国家政府的治理能力衰弱到不堪的地步,或国内情势愈加危险,则成为失败国家就是不可避免的。介于弱国家与失败国家之间的就是“处于失败进程中的国家”,或处于失败边缘的国家。一个处于失败进程中的国家之所以会最终走向失败,首先是因为该国政府益发不能提供其国家和民众所需要的公共物品,尤其是最基本的安全和稳定,换言之,该国政府的基本职能丧失殆尽;其次,该国不能承担任何国际责任,无法承担国际社会行为体的角色,难以维持作为国际社会成员的资质。【注释】Michael Nicholson, “Failing States, Failing Systems”, paper for “Failed States and International Security: Causes, Prospects, and Consequences,” Conference, Purdue University, West Lafayette, February 25-27, 1998.【注尾】

国家失败是对“失败国家”和“处于失败进程中的国家”两种现象的抽象总结。它指的是,一个国家的政府不能有效地确保其领土范围内的秩序,无法提供与传统政治独立相关联的最低限度的和平、秩序与良好政府等国内条件,【注释】Robert Jackson, The Global Covenant: Human Conduct in a World of States (Oxford: Oxford University Press, 2000), p.296; Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu /failed_states/ 1999/papers/Dorff.html, Dec. 21, 2003.【注尾】其国内日常生活往往充斥着大规模侵犯人权、战争犯罪、种族屠杀等恶性行为。【注释】William Bain, “Trusteeship: A Response to Failed Sta tes?” paper presented at the Conference on Failed States and Global Governance, organized by Purdue University, Florence, Italy, April 10-14, 2001.【注尾】 国家失败的本质特征是清晰的,即政府丧失了执行基本职能的能力,丧失了合法性,导致了国内政治和社会生活的混乱。国家失败主要是一种政治、社会现象,国内经济层面并未纳入其分析视野,换言之,失败国家或处于失败进程中的国家并不一定是经济上不发达或欠发达的。当然,一旦国家走向乃至陷入失败,经济繁荣的可能性很难存在;国家失败多出现在第三世界国家也从一个层面表明了国内经济与国家失败之间存在着的内在逻辑关系。

国家失败现象古已有之,但从某种意义上讲,当前国家失败现象凸现则是国际政治经济秩序转型过程的产物。实际上,冷战结束以来,国家失败已经成为影响国际政治体系不稳定的首要因素之一。【注释】Record, Jeffrey, “Failed States and Casualty Phobia: Implications for Force Structure and Technology Choices,” Occasional Paper, No. 18, 2000, Center for Strategy and Technology, Air War College, Air University, Maxwell Air force Base, Alabama.【注尾】在全球化和相互依赖日益加深的浪潮之下,国家失败必然产生更大的溢出效应(Spillover Effect),如输出难民、产生负面经济影响、冲突外溢等,甚至成为恐怖主义的庇护所,威胁邻国和所在地区的安全与稳定。哈佛大学教授洛特博格(Robert Rotberg)指出,国家失败威胁全球稳定的原因在于,国家政府是国际秩序最为重要的基石。国际安全有赖于国家防止其国内陷入混乱,防止无政府状态跨越其边境、殃及全球。【注释】Robert Rotberg, “America Responds to State Failure,” Foreign Affairs, Vol.81, No.4, July/ August, 2002, p. 130.【注尾】

冷战结束以来,国家失败的重要性越来越突出出来,越来越多的学者、决策者将之视为冷战后世界安全的核心问题之一。【注释】Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu/ failed_states / 1999/papers/Dorff.html, Dec., 21, 2003.【注尾】应对国家失败,必须从国内政治体制重建、人道主义援助、经济振兴和控制军事威胁等几个方面出发,强调标本兼治,促使该国走上自力更生之路。【注释】Hans?Joachim Spanger, “The Ambiguous Lessons of State Failure,” paper presented at the Conference on Failed States and Global Governance, Purdue University, Florence, Italy, April 10-14, 2001.【注尾】鉴于国家失败威胁的严重性、失败国家或处于失败进程中的国家之治理能力的严重下降,依赖国际社会的援助乃必由之路,而恢复失败国家政府的基本职能及其合法性则是挽救或防止一国失败的核心战略目标。

作为西方利益视角的产物,国家失败的命题提出之后,在国际政界、学界引起了广泛议论,甚至招致了第三世界国家学界、政界的强烈反对。有学者撰文,将失败国家命题与新帝国主义相提并论,对该命题进行了可谓义正词严的批驳。【注释】参见黄晴:《强权政治的造势之论》,《人民日报》2002年4月18日;刘斌:《‘失败国家论’和‘新帝国主义论’:新世纪的霸权理论》,《国际观察》2002年第5期,第46-50页等。【注尾】不可回避的是,国家失败概念是建立在西方政治文化基础之上的,包含着西方政治文化的价值判断;其概念的提出及迄今为止的诸多应对策略也大都与西方国家尤其是美国的战略利益相契合;甚至也不难发现国家失败命题与新干涉主义某些内在关联,乃至其所昭示的美国现实政治意图。然而,静心思之,国家失败确实是国际社会中客观存在的一种现象,也日益成为影响国际和平、稳定、发展的重要因素。因而,笔者认为,这是一个反映国际社会政治现实的真实命题,值得我们关注。鉴于目前难以提出分析该现象的更为适当的可替代概念,我们应辨证对待国家失败命题,既就其合理层面进行客观剖析,又应避免其价值判断所带来的主观困境。这个问题所引发的思考是,中国学术界如何提高对世界政治现实的理论抽象能力,在概念提出和议程设置(Agenda?Setting)方面做出创造性贡献?否则,就像“文明冲突论”在中国学术界走过的10年历程所揭示的,我们可做的恐怕就是跟在西方社会科学之后亦步亦趋了。

  

二 中美合作应对国家失败的战略意义

一个国家总是按照对自身和外部世界的认识来制定外交政策。改革开放以来尤其是近几年来,中国对自己和世界的认识发生了重大的变化。随着中国综合国力的提升和改革开放的深化,中国对自己的世界地位、未来发展充满了信心,其外交也进一步体现出积极、合作、有所作为的姿态。中国不再把自己视为弱国,而是崛起大国。中国认为,再次爆发世界大战的可能性变得更小;中国遭受大国侵略的可能性越来越小,国际合作与协调越来越深入,综合国力的竞争将日趋激烈,而世界越来越需要中国的趋势演进为中国国家战略利益的拓展提供了机遇和空间。【注释】门洪华:《中国国家战略利益的拓展》,载《战略与管理》2003年第2期,第83-89页。【注尾】在这样的认识之下,中国领导人和政策研究界提出了“中国和平崛起”的思想,以“机遇论”、“贡献论”对国际社会的“中国威胁”和“中国崩溃”论调做出积极回应。以上认识成为中国外交思想演进的驱动力,成为多边主义与双边协调相辅相成之外交战略的思想基础,成为中国外交由内向性转向外向性的标志。在这样的思想指导下,中国外交进一步体现出新气象,开始抛弃“受害者”的心态,在国际舞台上扮演着更为活跃的角色,其影响力的迅速提高引起国际社会的积极关注。【注释】Evan S. Medeiros and M. Taylor Fravel, “China?s New Diplomacy,” Foreign Affairs, Vol.82, No.6, November/ December 2003, pp.22-35.【注尾】

首先,中国对自己的世界定位有了更为辨证的认识,总体战略目标也更为明晰可行。一个国家的世界定位往往源自其综合国力,与其所追求的国际目标及国际社会的反映也有直接的关系。【注释】胡鞍钢、门洪华:《中美印日俄有形战略资源比较:兼论旨在富国强民的中国大战略》,《战略与管理》2002年第2期,第26-42页。【注尾】中国将自己定位为具有世界性影响的亚太大国,其国际地位以地区性为基点,兼具世界性的特征。以此为基础,中国国际战略的基本目标是,营造并维护有利于国内现代化建设的国际环境;维护和扩展国家战略利益的范围和空间;扩大国际影响力,树立和平、开放、负责任的大国形象。

其次,提出新安全观并付诸实践。随着全球化的不断发展,安全问题的跨国性和综合性日益突出,安全的范畴不再局限于传统的军事和政治安全,日益涉及经济、社会、环境、文化等领域。鉴于此,合作安全成为维护国际安全的有效途径,各国应通过加强各领域合作扩大共同利益,提高应对威胁和挑战的能力与效率。和平只能建立在相互的、共赢的安全利益之上,共同安全是维护东亚安全的最终目标。过去,中国最担心的是自己的安全受到威胁;现在,周边国家及世界主要大国对中国崛起是否会带来威胁充满疑虑。正是国内外互动,促使中国提出了以互信、互利、平等、协作为核心的新型安全观,并通过上海合作组织等付诸实践。

第三,外交由内向性转向外向性,强调有所作为,积极融入国际社会,塑造负责任大国的形象,拓展战略利益。随着改革开放的深入,中国采取积极战略,全面参与全球性国际机制,参与新国际机制的制定,主动促成地区性国际机制的建设,并在亚洲区域国际机制的建设中承担了主导者的角色。中国正在亚洲邻国中塑造一个负责任的地区大国和经济发展主发动机的新形象。【注释】Washington Post, Nov. 15, 2003.【注尾】

第四,立足临近区域,构建区域全面合作的制度框架。随着中国国家实力的上升,中国已经成为亚太地区的大国之一,亚太地区的所有重大事务,没有中国的积极参与则难以取得满意的结果。这样的战略态势为中国在亚太地区尤其是东亚发挥积极作用奠定了现实基础。而且,中国在处理周边国家关系上一贯有着良好的记录,这为中国发挥积极作用提供了历史基础。【注释】Emma V. Broomfield, “Perception of Danger: the China Threat Theory,” Journal of Contemporary China (2003), Vol.12, No.35, pp.265-284.【注尾】近年来,中国改变了过去对区域合作的消极、被动态度,在经济、安全、军事等方面与邻近国家展开了积极合作。在经济上,中国提议建立中国—东盟自由贸易区,强调“10+3机制”可以发展成为东亚区域合作的主渠道,以逐步建立起区域经济、贸易、投资、安全的合作框架;在安全上,中国与俄罗斯、哈萨克斯坦等中亚国家创建上海合作组织,为中国参与亚洲地区主义提供了一种积极的范式,中国加强了与东盟等国家在非传统安全领域的合作;军事上,中国积极拓宽与主要大国的合作,在反恐、防止武器扩散、联合军事演习等方面体现出前所未有的积极姿态。中国促动的东亚合作机制代表了中国外交的新思路,即在自己利益攸关的地区培育和建立共同利益基础之上的平等、合作、互利、互助的地区秩序,在建设性的互动过程中消除长期积累起来的隔阂和积怨,探索并逐步确立国家间关系和国际关系的新准则。

综上所述,中国总体外交战略开始由主要为自己的发展利益服务的和平环境战略转向与世界谋求共同发展与安全的战略,这一战略转变以经济主义和区域主义为基点,以积极参与国际事务、加强国际合作为途径,以拓展国家战略利益、发挥负责任大国作用为目标。在安全问题上,中国采取防御性的现实主义安全战略,强调自我约束和安全合作。

中国的外交新态势及其安全战略为中美安全合作提供了重要的战略基础,随着“9·11事件”之后国际安全情势的巨大变化,中美之间在安全问题上开始了更为广泛的战略合作。

实际上,中美安全战略合作有着远为深厚的基础。总体而言,美国所追求的单极霸权秩序不可能排除与世界其他大国的合作,如何通过接触加遏制战略与世界诸大国建立稳定的战略关系也是美国霸权能否确立乃至稳定的基本条件。第二次世界大战结束迄今,美国一直在东亚乃至亚洲发挥着主导作用。作为一个正在出现的客观事实,中国的崛起无疑会对美国在东亚的主导地位提出挑战,同时也为美国通过大国合作建立稳定的亚太区域机制提供了机遇。只有中美关系的制度化才会为东亚的和平、繁荣与稳定提供坚实基础,才能确保美国的亚太战略目标得到实现。美国所奉行的先发制人、单边主义和中国所强调的共存共荣、多边合作,在东亚既构成冲突和竞争关系,也成为东亚各国共所依赖的缘由。换言之,只有中美合作才能给本地区带来稳定。中美关系关乎亚太地区的未来,也关乎两国自身战略目标能否实现,这是中美安全合作得以持续、发展的战略前提。中美合作已经并将继续对亚太地区和国际局势的稳定发挥不可替代的积极作用。一个鲜明的例证是,近来中美共同努力,在和平解决朝核问题上进行了富有成效的合作。

应对非传统安全问题(non?traditional security or new?security threats)为中美安全合作提供了战略机遇和基础。恐怖主义是人类的公敌。根据“平等合作,双向互利”的原则,中美建立了中长期反恐交流与合作机制,中美都对双方所密切关注的恐怖主义问题给予了积极配合。中国公开支持美国消灭塔利班、基地组织的持久行动,投票支持了安理会反对恐怖主义的所有关键性决议。反恐被视为中美安全战略合作的首要前提。但是,恐怖主义只是影响世界和平与安全的一种重要因素,其他因素如防止武器扩散、非法移民、毒品走私、生态危机、疾病(SARS、AIDS)危机、海盗等,都有可能对国际安全、国家安全构成严峻的挑战。对美国而言,传统安全因素的威胁似乎并不为甚,但非传统安全因素的威胁却是无法预料的,美国在打击恐怖主义、防止武器扩散等方面的急迫努力也说明了这一点。非传统安全因素来源甚广、表现形式殊异,说它们将与人类的存在相始终也不为过。就中国而言,其周边情势出现历史性巨变,安全可控性大大提高,多边安全对话机制(如ARF等)开始发挥积极作用,但非传统安全因素对中国的威胁增加了。【注释】王逸舟主编:《全球化时代的国际安全》,上海人民出版社,1999年版,第448-481页。【注尾】中国在处理非传统安全问题的全球性影响呈上升趋势,中国政府在解决非传统安全的政策实践上适应全球化的要求和国际通行的做法,把加强处理非传统安全问题的跨国合作与塑造国际形象结合起来,中美安全合作的战略基础因之变得更为广阔。

应该说,国家失败的概念是在冷战结束前后提出的,国家失败问题纳入中国视野的时间并不长,但中国早就参与了处理国家失败的实践。纵观世界,国家失败多出现在亚洲、中东、非洲、拉美等第三世界国家,与中国早就有传统的联系,有的就发生在中国的周边(如阿富汗、柬埔寨),与中国的传统安全有着莫大的关系。中国的国家战略利益尤其是经济利益和国际利益正在全球拓展,国家失败必然对中国战略利益产生重大影响。国家失败问题,既包含传统安全的因素,也包含着非传统安全的因素,如武器扩散、国际难民等。国家失败不仅给中国的战略利益带来威胁和挑战,也给中国战略利益的拓展带来了机遇与空间。从积极的角度看,应对国家失败可视为中国外交“有所作为”的领域。

美国将国家失败视为对其全球战略目标的重大挑战。国家失败是一种全球性问题,绝非美国一家可以包揽,而且美国也不会无原则地独自承担这种责任,尽管美国的利益触角必然会延伸到这些国家。加强与中国等国家在处理国家失败问题上的合作是美国的积极愿望,尤其是对中国周边国家出现的某些失败迹象,美国已经表现出了浓厚的兴趣。如此,中美之间加强处理国家失败问题上的战略合作不仅具有可能性、必要性,而且具有紧迫性、战略意义。

近来,中美之间在处理国家失败问题上有了积极的合作,如在打击塔利班和阿富汗重建问题上,在伊拉克重建问题上,在利比里亚维和问题上,中国的外交及援助行动更为积极,在防止国家失败方面做出了积极努力,如在朝鲜核危机问题上发挥了主导性作用等。中国的外交实践为中美双方加强在应对国家失败问题上的合作提供了积极范式。

国家失败问题事关美国全球战略目标的实现,也与中国的国家战略利益有着越来越密切的关系,联手应对国家失败问题既有利于中美安全合作的深化,将促进双方战略利益的叠合,也将为国家失败问题的解决提供大国合作的范式。

  

三 应对国家失败的补救措施

应对国家失败,实际上是一种冲突管理(Conflict Management)或危机管理(Crisis Management)。在国际社会的实践中,强调联合国尤其是联合国安理会的权威性决策地位与主要大国、牵涉各方发挥主要作用越来越成为主要的处理模式。国家失败影响国际和平与安全,同时也会对国际经济产生负面影响。当一个国家权力的一切表现形式都消失的时候(如20世纪90年代初的索马里),根据《联合国宪章》采取各种行动、维护国际和平与安全就成为国际社会的既定选择。根据《联合国宪章》规定,联合国安理会是国际集体安全机制的核心,是多边安全体系最具权威性、合法性的机构。联合国代表着世界的心声,而只有联合国安理会的决议才会为各国行为提供必要的合法性。【注释】Mats Berdal, “The UN Security Council: Ineffective but Indispensable,” Survival, Vol.45, No.2, Summer 2003, p.9.【注尾】另一方面,联合国安理会决议必然反映国际社会的现实,且受到主要大国尤其是五大常任理事国的影响,因此某些决议已经突破了《联合国宪章》的相关规定,创制了新的国际规范。此外,主要大国并未对所有地区出现的国家失败现象都予以关注,而且主要关注自己利益攸关的国家和地区;各国对国家失败的政策措施也有别。因此,应对国际失败的补救措施实际上是错综复杂的,本部分仅从建立和平、维持和平、缔造和平三个方面描述应对国家失败的补救措施,并剖析中美两国进行战略合作的可能性。

(一) 建立和平

建立和平(Peacemaking)是“介乎防止冲突与维持和平两种任务之间的一项责任,是设法使敌对双方以和平方式达成协议”。其主要措施包括:调停;引导敌对各方走向谈判;建议解决争端的适当程序和方法;提供援助以改善情况;制裁,但适当照顾存在特殊经济问题的国家;在特定情况下使用执行和平部队(Peace Enforcement Force),如若调停失败,安理会可援引联合国宪章第42条采取军事行动维护或恢复国际和平与安全。“建立和平”有消极、积极之分。所谓消极的建立和平,即仅仅将阻止或防止敌对双方增加军事预算、获得武器或冲突升级为战争作为目标。积极的建立和平则是消除冲突根源,包括恢复国内秩序、建立法治的政治体制、复兴经济等,即在和平得以维系之后进行冲突后国家重建(Nation?building)。

“建立和平”主要依靠和平手段。联合国在派遣秘书长特使斡旋和调停方面做出了持久的努力,美国也早就以派遣特使等方式进行穿梭外交,进入新世纪,中国也第一次向局势紧张的中东派出了特使,中国特使还与美国特使、欧盟特使进行了会晤,加强各方的政策磋商与协调。提供援助改善失败国家的国内状况被视为重要的建立和平方法,中国自20世纪80年代末期开始向类似国家提供力所能及的经济援助。对某些国家进行制裁也被视为重要的建立和平的手段,如联合国对索马里、利比亚、伊拉克等的经济制裁,其强制因素已经有所增加。如果以上和平手段不能奏效,可以考虑使用执行和平部队甚至采取军事行动维持或恢复和平。应该说,中国并不认为制裁和军事行动是积极的方式,但在安理会上,中国审时度势,对相关行动提供了默许乃至必要的支持,如果没有中国的配合,联合国在90年代采取的诸多制裁行动和军事行动是难以成行的。

可以预料,随着中国经济战略利益等的拓展,在建立和平特别是采取和平方式方面,中国将会采取更为积极的姿态和外交行动,中美之间合作的空间也会因之而扩大。

  

(二)维持和平

维持和平(Peacekeeping)即“实地部署联合国人员,过去的做法都是取得所有有关各方的同意,通常是部署联合国军事人员和(或)警察人员,往往也包括文职人员。”建立和平和缔造和平多派遣文职代表团(Civilian Missions),相对而言,维持和平主要依靠军事代表团(Military Missions),其文职人员是配合军事人员工作的。维持和平大体上包括综合性代表团(Multifaceted Missions)——包括军事部队、警察部队、文职人员甚至选举官员,军事观察团、维和部队等。

20世纪90年代前,联合国维和行动的部署基本遵循了如下原则:同意原则,即维和行动必须得到联合国各会员国的支持,且只有在冲突双方同意后才能进行,如果维和行动部署之后冲突双方有不同意的表示,则维和行动应予终止;中立原则,即联合国维和部队不偏向冲突的任何一方,不得干涉驻在国的内政,不得将自己的意见强加于冲突各方;不使用武力或以武力相威胁原则。维和行动的职能范围包括派驻地区实行停火观察、开辟隔离带、维持社会秩序和停火谈判等;维和行动主要处理国家之间的冲突,不得干涉驻在国的内部事务。【注释】门洪华:《和平的纬度:联合国集体安全机制研究》,上海人民出版社,2002年版,第306-307页。【注尾】

自20世纪90年代早期始,军事力量在维和行动中得到越来越多地应用,【注释】Anne?Marie Smith, Advances in Understanding International Peacekeeping ( Washington: United States Institute of Peace, 1997), p.10.【注尾】维和行动从维持和平走向执行和平(Peace Enforcement),对形势的变化做出大规模军事反应、提供有效的多边军事存在(Multi?Military Presence)成为第二代维和行动的重要特征。【注释】John Mackinlay and Jarat Chopra, “Second Generation Multinational Operations,” Washington Quarterly, Vol.15, No.3, 1992, pp.113-131.【注尾】维和行动的部署带有更多强制性,并未征得各方的同意,如联合国伊科观察团(UNIMOG)事先未征得伊拉克的同意,联合国索马里行动(UNOSOM)也没有征得索马里冲突各方的许可,从某种程度上讲,这是联合国强制实施的维和行动。维和行动的部署范围发生变化,维和行动越来越多地用于处理一国之内的民族、宗教、内政等冲突;第二,维和行动的职能和任务发生变化,从国际冲突的调解人向多角色转变。联合国维和行动的任务从主要处理国家之间的暴力冲突扩展到监督选举、调查违反人权状况、运送救援物资、培训当地民事警察、排除地雷、乃至临时接管国家的部分权力等。【注释】陈鲁直:《全球化与主权国家的国际体制》,载《战略与管理》2000年第5期,第27-35页。【注尾】由于一些国家处于失败边缘甚至走向失败,接管部分国家权力成为亘古未有之维和新形式,且缔造和平任务也应运而生。第三,维和部队的性质、职能、来源、规模等都发生了重大变化。联合国维和部队原本是非作战行动的武装力量,但冷战后的国际局势促使维和部队的职能范围扩展到其他领域,如大规模人道主义援助、难民灾民救济、国际监督核设施、强制制止驻在国国内冲突等;维和部队中出现装备精良的正规部队;联合国维和部队卷入了一系列更加复杂但使命却更加模糊的重建国家的活动,如监督停火、解散军队、销毁武器、监督难民遣返、提供人道主义援助、监督国家行政结构、培训新警察力量,以及监督和组织大选等;维和部队的来源不断扩大,五个常任理事国也开始派遣维和部队。联合国维和行动更多地强调使用武力。1990-1995年,安理会通过11项决议,授权对伊拉克、索马里、卢旺达、海地、波黑等采取了军事打击行动。而且,联合国维和实行的强制性制裁措施也增加了,1990-1998年,安理会先后通过12项强制性决议,对伊拉克、南斯拉夫、索马里、利比亚、利比里亚、海地、安哥拉、卢旺达等国实行经济制裁和武器禁运。联合国维和行动的形式多样化。区域组织以各种形式组建自己的维和部队,出现了所谓的“非联合国维和部队”。

进入世纪之交,联合国维和机制进入第二个演变期,联合国维和行动不再那么雄心勃勃、富有进攻性和令人目眩,但却更为实用,缔造和平成为维和行动的核心任务;强制措施(包括军事手段)的使用得到抑制;区域组织的作用进一步得到重视,这些维和行动被称为第三代维和行动,具有合作维和(Cooperative Peacekeeping)的特征。【注释】Joseph P. Lorenz, Peace, Power, and the United Nations: A Security System for the Twenty?first Century (Boulder: Westview Press, 1999), pp.88-89.【注尾】

作为安理会常任理事国,中国十分重视联合国在维和领域的工作。中国于1990年首次向联合国维和行动派遣观察员,1992年4月派出第一支维和部队。迄今,中国军队已先后参加了10多项联合国维和行动。共派出军事观察员、军事联络官、军事顾问和参谋军官650多人次,派出工程兵部队800人次。仅2003年,中国派驻利比里亚的维和人员就达到550人。【注释】http://www.zaobao.com/special/china/sino_us/pages4/sino_us030104.html,2004年1月5日。【注尾】2004年始,中国应联合国各项要求所派出的维和部队超过850名。中国派出的维和人员足迹遍及非洲、亚洲、欧洲,同亚洲邻国和其他区域性大国相比,中国对支持和平所做的贡献有过之而无不及。2002年2月,中国正式指定非正式作战部队参加联合国维和行动第一级待命安排机制(Standby Arrangement)。中国人民解放军还积极同其他国家进行维和部队训练工作的交流。当中国第四代领导层日趋成熟时,随着其蓬勃发展的经济,中国的政治力量将日益强大,支持联合国维护和平的努力,是中国展现其区域领导地位和国际责任的重要途径,中国在利比里亚的维和部队正体现着这种意义。

传统上,维和行动的人员都由中小国家提供,安理会常任理事国不参与,但现在的维和行动已经打破了这种惯例,如柬埔寨维和行动五大国均派员参与。中国对维和行动的参与已经超越了地缘政治的考量,而将大国责任、利益周边作为参与行动的考虑重点,因此中国参与维和行动的地理范围、参与程度都在扩大。换言之,中国的国际利益触角已经延伸到周边地区之外。但是,从中国参与的维和行动我们可以看到,中国并没有派出常规部队参与维和行动,对军事措施采取了极其慎重的态度。

中国更加积极地参与维和行动,一方面体现了中国战略利益的拓展,另一方面也表明了中国渴望发挥大国作用。鉴于维和行动多出现在第三世界国家,而中国本身属于第三世界的一员,维和应视为中国有所作为的外交领域。

  

(三)缔造和平

缔造和平(Post?conflict Peace?Building)指的是“采取行动,查明并支持足以加强与巩固和平的机构,以避免再度爆发冲突”。其主要任务是,解除交战双方的武装、恢复秩序,监管并可能销毁武器,遣返难民,向保安人员提供咨询和训练,监督选举,采取措施保护人权、改革或加强政府机构,此外,促进国际联合,采取合作项目,发展农业、运输,分享水电资源以及处理地雷、提供技术援助、巩固民主体制等。缔造和平即在维持和平和建立和平实现之后,持续合作以解决经济社会、文化、人道主义方面的根本性问题。【注释】有学者认为,冲突后缔造和平属于预防外交的第二层面,并称之为“第二次预防外交”。参见黄仁伟:《冷战后联合国维和机制改革的影响及其与国家主权的冲突》,《上海社会科学院学术季刊》1995年第4期,第69页。【注尾】缔造和平的目标是,通过重建和发展机制,改变失败国家的经济、社会、文化等落后状况,彻底消除引发冲突的根源。

缔造和平是冷战结束以来联合国提出的新概念、进行的新实践,在笔者看来,它是为应对国家失败而提出的,是联合国发挥作用的新领域。国际社会迄今最为成功的缔造和平行动是在柬埔寨展开的。根据柬埔寨交战各方签署的《柬埔寨冲突全面政治解决协定》,从协定生效之日到联合国组织大选、通过宪法、成立新政府为止的过渡时期,授权联合国驻柬埔寨过渡时期权力机构保证协定的执行,组织选举,在行政管理方面直接控制柬埔寨的外交、国防、财政、公安和宣传等所有行政机构。在这些任务完成之后,联合国各附属机构、各关涉国家向柬埔寨经济重建投入了大量的物质力量,帮助柬埔寨实现了国家重建的目标。联合国在柬埔寨的缔造和平行动构成了一个积极的范式。

缔造和平是一项复杂的工程,不啻是在国家失败的废墟上重建一个国家,因此美国人又称之为国家重建(Nation Building)。它不仅包含救济性援助(Relief)、国家政治经济秩序的恢复(Recovery),还关涉国家的重建(Reconstruction)。一般而言,国家失败必然首先导致国内秩序崩溃,经济陷入混乱,酿成难民潮及其他人道主义灾难,国家机构瘫痪。恢复秩序的首要前提就是要民众获得救助,缓解人道主义灾难,采取措施保护人权;其次,要监督选举,改革或加强政府机构,完成国家政权的建设;其三,要通过国家合作实现经济重建。国家重建必须实现如下三个基本目标:安全目标,即实现从战争到和平的转变;政治目标,即实现从专制、半无政府状态向以法治为核心的民主政治体制转变;社会、经济目标,即从非正式的战时经济或经济混乱向正常的经济社会秩序转变,促使经济走上正规发展。因此,缔造和平不仅是一项长期的工程,且靡费甚高。

21世纪是一个发展的世纪,政治发展、社会发展、经济发展是我们的时代法则。失败国家不应排除在这个法则之外。【注释】Georg Sorensen, “Development in Fragile/Failed States”, paper for “Failed States Conference,” Purdue University, West Lafayette, April 7-11, 1999.【注尾】积极的国家重建不仅要实现国内政治和社会秩序的恢复,而更重要的是增强该国自力更生的力量。在政治、经济、社会的综合发展中,只有经济发展与经济稳定才能够最终消除国家失败的根源。【注释】Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu/ ailed_states / 1999/papers/Dorff.html, Dec., 21, 2003.【注尾】在笔者看来,经济复兴实是国家重建的核心目标。鉴于此,缔造和平不仅需要各国的政治支持、外交支持,还需要它们的经济贡献。

在失败国家的援建方面,美国一直是出力最多、获利最丰、影响最大的国家。然而,根据华裔学者裴敏欣等的研究,美国的努力所取得的成就并非骄人。在1900年迄今美国主导的16次国家重建行动中,只有4次取得了成功。其中失败的一个主要原因就是美国采取了单边主义行动。裴敏欣总结指出,采取多边主义行动的好处多于其劣势,因为联合国领导的重建努力将被视为更具有合法性。【注释】Minxin Pei and Sara Kasper, “Lessons from the Past: The American Record on Nation Building,”Policy Brief, No. 24, May 2003, Carnegie Endowment for International Peace.【注尾】近年来,美国在国家重建中也更加重视多边力量,在海地、阿富汗和最近伊拉克的重建上,美国都努力争取其他大国的外交和经济支持就是明证。

缔造和平将是中国大有作为的领域。近年来,失败国家的重建上,中国在公务员培训、债务减免、经济援助等方面迈出了实质性步伐,体现了中国外交的外向性、进取性。例如,1999年东帝汶(East Timor)启动独立进程后,中方派遣民事警察和官员赴东帝汶参加联合国维和行动,派遣外贸官员到东帝汶洽谈合作,签订多项经济技术合作协定,并向东帝汶赠送农机、渔具等物资,为东帝汶公务员提供培训、资金和技术援助,以支持东帝汶经济重建。在阿富汗的重建过程中,中国不仅提供了积极的政治和外交支持,还一直支持并积极参与阿富汗和平与重建进程,承诺向阿富汗提供1.5亿美元重建援助,并与阿方签署了4500万美元无偿援助的经济技术合作协议。中国还对美国提出的减免伊拉克债务以促进伊拉克重建的请求做出积极回应。

通过经济救济和经济援助体现负责任精神、塑造国家形象是主要大国的通行做法。当国家的经济实力增长到一定程度以后,或在特殊时期,可以适当对国家的其他利益增加外交资源的投入。【注释】周永生:《经济外交的经验教训》,载《战略与管理》2003年第6期,第61-69页。【注尾】作为发展中国家,中国不可能有太多力量进行对外援助,但作为崛起大国,中国应对一些弱小的国家、暂时处于经济困难的国家进行援助。目前,中国的援助多是无偿赠与性质,我们可以借鉴日本的做法,采取向对方提供经济援助的同时也使本国受益的做法。这样,援助可获得互惠性质,容易使援助长久,且对受援国也有利。

在缔造和平(或国家重建)领域,中美之间的战略合作将是广阔的,这不仅是因为两国都是大国,其战略利益触角都在继续伸展;还因为两国都把稳定的国际环境作为本国的重要战略目标之一;在一定程度上,中国的积极外交行为和经济活动是对美国战略的积极支持和补充。当然,由于中国是一个区域性大国,还面临着传统领土安全问题,因此中国的相关活动主要集中于周边地区,但是,随着中国国家利益的向外拓展,利益边疆与地缘政治一起成为了中国采取外交行动的出发点。

  

(四) 挽救国家失败:以朝鲜核问题为例

以上所分析多是失败国家的救助措施,实际上中美之间在处理处于失败边缘国家的问题上也开始了战略合作。笔者这里主要指的是朝鲜。

朝鲜半岛能否保持稳定,直接影响到中国周边的和平环境,影响到东北亚乃至整个亚太地区的和平与安宁。因此,维护朝鲜半岛和平与稳定是中国处理半岛问题的根本出发点。中国主张确保朝鲜半岛无核化,同时也应考虑朝鲜的安全关切,通过对话与和谈维护半岛的和平与稳定。换言之,解决该问题的关键在于如何提供某种朝鲜同意的安全保证,以确保朝鲜半岛的无核化。

在单边主义无法解决该问题时,美国求助于亚洲诸大国特别是中国,既有促使各国对朝鲜施加压力的意图,也有通过大国合作消除东北亚安全威胁的考虑。中国主动进行了多轮外交斡旋,先后促成了中朝美三方会谈、中朝美日韩俄六方会谈的实现。据报道,2004年2月,新一轮六方会谈即将在北京召开。中国政府派出特使等穿梭于有关国家之间,继续推动和谈进程。作为会谈的东道主,中国发挥的积极、主导作用受到国际社会尤其是美国的高度评价。中国外交所奉行的大国多边主义与双边机制的配合经受住了实践考验。可以说,维护东北亚地区问题、实现朝鲜半岛无核化的共同利益促使中美两国走向战略合作。【注释】Emma V. Broomfield, “Perception of Danger: the China Threat Theory,” Journal of Contemporary China (2003), Vol.12, No. 35, pp.265-284.【注尾】

  

四 需要重点关注的几个问题

国家失败现象不仅给国际干预带来难题,也引致了诸多理论困境。【注释】Knudsen, Tonny Brems, “Humanitarian Intervention Revisited: Post Cold?War Responses to Classical Problems,”,in Michale Pugh(ed.), The UN, Peace and Force, London: Frank Cass, 1997, pp.146-165.【注尾】应对国家失败,必须将这些理论困境纳入重点思考范畴。此外,要合理应对国家失败,我们还需要着重分析大国责任、区域组织、武器禁运等问题。

(一)应对国家失败面临的困境

1. 联合国宪章的困境

《联合国宪章》明文规定,不得授权联合国干涉本质上属于任何国家国内管辖之事务,且不要求会员国将该事务依据联合国宪章提请解决。但是,近年来这些国内冲突都提到了联合国的议事日程,而且获准进行维和行动。尤其是国家失败出现之后,安理会采取的行动就不是干预内政了,而是根据《联合国宪章》维护国际和平与安全。然而,《联合国宪章》毕竟是50多年前起草的,某些规定已经落后于当前实践,例如对维和行动从无明确的规定;另一方面,国际社会采取的某些行动也背离了联合国的基本原则,例如对国家主权的接管、对国家内政的干涉等。这些均可视为联合国宪章的困境,我们不能不说,联合国宪章的某些规定已经不适应全球化和复合相互依赖的国际形势;国际社会采取的某些强制措施已经僭越了国际社会公认的基本原则,引起了弱小国家的普遍担忧。这种困境是国际政治经济秩序处于转型期间造成的,联合国因而面临巨大的挑战。【注释】门洪华:《联合国机制浅析》,《国际问题研究》,2000年第3期,第44-50页。【注尾】鉴于此,联合国必须采取理性而必要的改革,联合国宪章的具体规定必须适应时代的需要,同时,要维护联合国作为世界唯一全球性国际政治组织的权威地位,维护安理会在维护国际和平与安全上的权威。在处理国家失败的问题上,主要大国应在联合国框架内寻求妥善的解决之道,并合作发展出既符合宪章精神又体现时代需要的应对机制。

2. 主权困境

从一个方面看,国家失败是一种“内部现象”,完全归属于自治政治权威的治理范围,不受外来力量的管制。如果不存在拥有主权的政治-社会单位,也就不会出现所谓的国际失败问题了。【注释】Georg Sorensen, “Sovereignty, Security, and State Failure” (unpublished paper). http://www.ippu.purdue.edu/ failed_states /2000/papers/sorensen.html, Jan., 8, 2004.【注尾】换言之,国家主权是探讨国家失败问题的前提,没有主权,也就无所谓国家的存在。然而,国际社会的实践却表明,接受国家主权至高无上并不意味着国际社会可以对一个国家内部发生的事务无动于衷,而国际社会采取行动应对国家失败的实践也表明国家主权不再是排外的一个界标。这种状况从一个侧面反应了国家主权在全球化条件下面临的困境。

国家主权概念源自威斯特伐利亚和约,以联合国宪章的规定最为明确。然而,第二次世界大战以后,特别是冷战结束以来,随着世界政治经济形势的剧烈变化,传统意义上的主权观念受到前所未有的挑战,【注释】薛捍勤:《联合国的作用及其对国际法发展的影响》,《中国国际法年刊·1995年卷》,北京·法律出版社,1996年版,第38页。【注尾】当前正在走向全球治理的时代,国家的主体地位并没有丧失,但其部分权力将交由国际机制行使。【注释】张亚中:《全球治理:主体与权力的解析》,《问题与研究》,第40卷第4期,2001年7-8月,第1-23页。【注尾】实际上,每一个国际组织都源于国家主权的行使,但都构成了对国家主权的削弱(Constitute a Diminution of Sovereignty)。【注释】Chris Brown, Understanding International Relations (Houndmills: Macmillan Press Ltd, 1997), p.51.【注尾】联合国前秘书长加利认为,“延续一个世纪之久的绝对和排他性的主权原则无法再存续下去。”【注释】Boutros Boutros?Ghali, “Empowering the United Nations,” Foreign Affairs, Vol.72, No.4, Winter 1992-1993. Reprinted in Paul F. Dehl (ed.), The Politics of Global Governance: International Organizations in an Interdependent World (Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1997), p.370.【注尾】概言之,主权不是绝对的,《联合国宪章》强化了国家在国际关系中的核心地位,【注释】吉恩·莱昂斯:《国际组织与民族利益》,《国际社会科学杂志》1996年第2期,第82页。【注尾】但也从法理上剥夺了国家通过战争解决争端的权力;联合国维护国际和平与安全的行动也从实践上证明了绝对主权是不可能存在的。新时代的主权观应反映国家在国际社会的新角色,与人权观念有机结合。主权观念的变化与尊重主权原则并不矛盾。无论如何,主权仍然是一种“宪法性的原则”(Constitutive Principle)。【注释】Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton University Press, 1984), p.63.【注尾】以尊重主权平等为基石,这是联合国应对国家失败的基础性条件,也是它能否实现国家重建目标的重要标尺。【注释】门洪华:《和平的纬度:联合国集体安全机制研究》,第379-384页。【注尾】

3. 合法性困境

从法理意义上讲,联合国授权采取的某些应对国家失败行动也存在合法性不足的问题,如没有征得当事国政府和不同派别的同意等。其次,某些行动并没有获得联合国的全面授权,实际上是主要大国抛开联合国决策机制擅自采取的行动,当然就缺乏合法性的基础。另外,在处理国家失败的问题上,需要外来力量采取必要的措施和行动,行事当事国政府的某些行政权力,这可能与加强该国的政府执行这些职能的能力、重建其国内合法性的需求相冲突,从而凸现合法性基础不稳固的问题。确实,在应对国家失败的问题上,缺乏合法性、损害当事国合法性的行动屡见不鲜,这种困境是难以完全消除的。如何加强应对措施的合法性也是国家恢复秩序和重建能否成功的一个关键性问题。

4.可持续性困境

应对国家失败是一项长期工程,且靡费甚高,其成功与否在绝大程度上取决于其救济、恢复和重建行动是否具有可持续性。然而,一般而言,国外救济工作具有应急性质,各国之间的援助也往往缺乏协调性,因而国外援助行动往往缺乏可持续性。【注释】Hans?Henrik Holm, “The Disaggregated World Order: Foreign policy towards failed states,” http://www.djh.dk/ personale/ haahrPDF/disagg.pdf.【注尾】政治、社会秩序的恢复往往需要长期的努力,难以一蹴而就,主导国家应加强与失败国家的计划与政策协调,【注释】Chester A. Crocker, “Engaging Failing States,” Foreign Affairs, Vol. 82, No. 5, September/October 2003, p. 40.【注尾】在实践中这又往往是难以顺利实现的,甚至半途而废。美国在1900年迄今主导的16项国家重建行动只有4项获得成功就是明证。在经济恢复的过程中,来自国外的经济援助和经济、技术合作往往是必要条件,然而各国不可避免地有自己的利益追求,这些利益不可避免地与失败国家的核心利益发生冲突,与其国内各方的发展努力产生矛盾。另一方面,国家历经失败建立的政权往往是不太稳固的,建立制度化的法治秩序往往需要数十年之功,而投资者的信心难以如此持久。正常国家的经济发展尚存曲折,经济恢复与重建更会波澜不断,其可持续性更事关国家重建的成功与否。

(二)其他需要重点关注的问题

1. 大国责任问题

大国拥有更强大的军事力量、政治威望、经济实力等,因而其政策、行为将对国际事务的进程产生巨大的影响。它们既能够威胁国家和平与安全,也可以击败对国际和平与安全的威胁。实力不可避免地与责任同行,因而大国比其他国家拥有更重大的责任。正是责任(responsibilities)要求国家领导人对自己的决定和行为负责。【注释】Robert H. Jackson, “Surrogate Sovereignty? Great Power Responsibility and ‘Failed States’,” Working Paper No.25, November 1998, Institute of International Relations, the University of British Columbia.【注尾】因此,维护国际和平与安全的责任必然会降临到少数大国头上:大国不仅对本国的和平与安全负责,对国际社会的安全亦负有责任。这就是联合国宪章第七章规定大国在维护国际和平与安全上负有特殊责任的缘由所在。《联合国宪章》第23条规定,中、法、苏(俄)、英、美为安理会常任理事国,第27条赋予常任理事国以否决权。第24条规定,“为保证联合国行动迅速有效起见,各会员国将维持国际和平及安全之主要责任,授予安全理事会,并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时,即系代表各会员国。”第39条规定,“安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在……以维持或恢复国际和平与安全”。宪章第41、42条规定了安理会可以采取的行动,包括军事行动。

可以说,大国的特殊责任就是更加积极地提供国际公共物品(International Public Goods),如国际安全、国际秩序等。应该说,大国也是国际公共物品的最大享用者,设若它们不致力于维护国际公共物品,则其他国家或者不愿意维护,或者难以维护。

然而,大国拥有的不仅是维护国际和平与安全的责任,还有它们对自我利益的特殊考虑,所谓责、权、利的统一。追求国家利益、塑造国际(区域)秩序、树立国家形象都是大国在处理国际失败问题上的利益追求,美国如此,中国也不例外。此外,大国也需要其他国家的合作,即使唯一的超级大国美国在众多问题上也不得不依赖其他国家的帮助,至少是对其行为的容忍。【注释】Rachel Stohl and Michael Stohl, “The Failed and Failing State and the Bush Administration: Paradoxes and Perils,” Paper prepared for the workshop on Failed and Failing States, April 10-14 2001, Firenze, Italy.【注尾】

大国责任已经在国家失败问题上有所体现。冷战结束以来,五大常任理事国打破了维和惯例,积极派员参加维和行动就是一个体现。在应对国家失败的责任和利益方面,大国必然各有其考虑,因而加强多边合作与政策协调将有助于国家失败问题的解决,也有助于大国战略关系的制度化。

2. 区域组织的作用

《联合国宪章》第八章规定,积极发挥区域性国际组织在解决地区冲突中的作用。20世纪80年代后期以来,随着国际动乱的重点转向国内冲突,随着国家失败问题的凸现,随着区域冲突的解决转向和平方式,区域组织在和平与安全问题上的优越之处开始显现出来。由于区域组织成员国熟悉本区域的政治、经济、社会、文化和历史状况,了解争端发生的背景,较为清楚地知道争端各方的真实要求和适宜的解决途径,区域组织在区域安全机制框架的建构中开始充当主要角色。【注释】Chadwick F. Alger, “Failed States and the Failure of States: Self?Determination, States, Nations and Global Governance,” paper for “Failed States and International Security: Causes, Prospects, and Consequences” Conference, Purdue University, West Lafayette, February 25-27, 1998;叶兴平:《区域办法与国际争端的和平解决》,《江苏社会科学》,1997年第3期,第54-61页。【注尾】实际上,在区域冲突的调解中,区域组织本就是联合国的竞争对手,它有力地降低了联合国作为全球性武力的角色。我们可以看到,联合国在降低敌对程度、限制冲突中的外来干涉、减少敌对等方面成效卓著,但在实现更为雄心勃勃的目标方面——如国家重建——则不那么成功。【注释】Earst Haas, The United Nations and Collective Management of International Conflict (New York: United Nations Institute for Training and Research, 1986), pp.22-25.【注尾】在国际和平与安全领域,联合国并不比区域组织的效率高。【注释】Paul F. Diehl et al, “United Nations Intervention and Recurring Conflict,” International Organization, Vol.50, No.4, Autumn 1996, pp.683-700.【注尾】联合国维和行动力量的不足及其他各种因素为区域组织发挥重要作用提供了条件。

最近几年来,区域组织在解决本地区和平与安全方面的作用越来越突出,寻求区域解决也成为应对国家失败的重要途径。区域组织以各种形式组建自己的维和部队,如1990年西非经济共同体国家向利比里亚派出自己的维和部队,美洲国家组织向海地派出的人权观察团等。逐渐出现了全球性国际组织、区域性国家组织与本地区主要大国相互合作,以外交支持、联合部署、相互协调等方式采取的联合行动,如解决柬埔寨问题与东盟的协调与合作,解决索马里问题与非统组织、阿拉伯国家联盟等的合作,部署格鲁吉亚维和部队与独立国家联合体的合作,部署海地维和与美洲国家组织的联合行动等。

当然,区域组织或区域办法也存在各种局限。实际上,现有的区域解决办法并非常常奏效,例如,没有美国的积极参与,即使制度化程度最高的欧洲地区也难以依靠自身力量顺利应对国家失败难题;在区域组织或区域内国家意见不统一或主要大国采取不合作态度的情况下,区域组织或区域办法难以奏效;区域解决办法往往缺乏联合国所拥有的明确的合法性;有些区域冲突的影响波及全球——如阿以冲突,需要联合国安理会的统筹安排,仅仅通过区域组织或区域办法是不可能解决问题的。联合国集体安全机制的运行历程表明,区域组织与联合国安理会的恰当配合,大国发挥积极的主导作用,是有效解决国家失败的关键。这种方式应以《联合国宪章》的规定和安理会的授权为前提,即积极主动地发挥区域组织在国际和平与安全领域的作用,但它们的一切活动必须得到安理会授权,同意并接受安理会的控制。【注释】门洪华:《和平的纬度:联合国集体安全机制研究》,第405-412页。【注尾】

区域主义是当前国际社会的发展趋势,各大国都在为所在区域的制度化、组织化而筹划。近年来,中国为东亚地区、中亚地区的组织化建设开始采取积极措施,如积极参与东盟地区论坛和亚太经合组织的活动,主导建立上海合作组织,积极筹建中国—东盟自由贸易区等。这些组织为防止中国周边出现国家失败起到了积极作用,中国的外交行动已经引起了国际社会的积极关注。在未来亚洲的安全情势上,这些制度化建设必然会发挥积极作用。

3. 武器禁运问题

国家失败往往是与武器扩散相关联。失败国家往往充斥着各种武器,若是,则失败国家的重建永远不会成功。要实现失败国家的国内安全,必须尽可能收集和销毁国内交战各方拥有的武器,以防其威胁新的政治结构、干扰国内建设的进程。

失败国家中往往存在严重的大规模杀伤性武器和小型武器(Small Arms)的问题。前者受到国际社会和主要大国的高度重视,因为失败国家试图获得大规模杀伤性武器是一个重大威胁,但后者常常被忽略。所谓小型武器,指的是小型武器、轻武器、爆炸弹药等,联合国最近的报告指出,第二次世界大战结束以来人员伤亡的90%应归咎于小型武器,造成的死亡人数远远超过死于所有其他武器系统的人数,其危害之大不啻为另一类型的“大规模毁灭性武器”。小型武器的流通本无实质性限制,并同各种国内冲突、暴力和犯罪活动相联系。据联合国研究报告,近2/3的小型武器是通过非法途径获得的,冷战中剩余的大部分小型武器,全部流入世界上最危险的冲突地区,失败国家拥有的小型武器自然是对国际和平与安全的重大威胁,能否消除小型武器的威胁也是其国家重建能否顺利实现的关键。

冷战结束以来,武器禁运成为处理国家失败问题的重要措施之一。然而,武器扩散往往与大国责任有着直接的关系。据称,里根执政时期美国就将武器秘密卖给阿富汗、索马里、莫桑比克等失败国家,美国向冲突国家和地区武器出售从未停止过。【注释】Rachel J. Stohl and Daniel Smith, “Small Arms in Failed States: A Deadly Combination,” paper written for Failed States and International Security Conference, West Lafayete, IN, April 8-11, 1999. http://www.ippu.purdue.edu /failed_states/1999/papers/Stohl?Smith.html.【注尾】今天的和平与裁军仅仅是一种“霸权式和平”与强制性裁军,是现有国际秩序中强国大国从既得利益出发做出的安排;从防止核扩散、禁止使用地雷,到限制大规模杀伤武器和中程导弹技术,直至在联合国和各种国际组织名义下进行的限制小型武器的活动,多半与欧美国家的利益直接联系在一起。根本上,现有的武器禁运措施存在局限性,只是“治标不治本”的办法。【注释】王逸舟:《环球视点》,北京·中国发展出版社,1999年版,第198页。【注尾】

哲人苏轼曾说,“以去兵为王者之盛节”。对失败国家进行武器禁运,是解决国家失败问题的关键性措施。但该措施能否奏效,关键在于国际社会尤其是大国是否负担起相应的责任。

  

五 结 论

当前频频出现的国家失败多是国际政治经济秩序转型的产物。应对国家失败,联合国所代表的国际社会、主要大国要发挥重要作用,但是关键还在于失败国家自己;采取积极可行的补救措施是重要的,但预防国家失败至为关键,因为战争与重建的代价远远超过为维护和平与安全所付出的外交努力。根据上文的分析,我们可以得出如下的结论:

第一,在国际失败问题上,尚有许多观念性问题需要澄清,如《联合国宪章》落后于时代变化的问题、国际合法性问题、国家主权问题等,这些问题是国际社会转型造成的,也是值得国际社会认真思考的。只有辨析清楚这些观念问题,才能为国际社会建立更为可行的应对国家失败机制奠定思想基础。

第二,我们必须认识到,造成国家失败的因素是复杂的,失败国家所处的国际环境也是复杂的,要对国家失败面临的问题有充分的理解,对如何安排处理国家失败的步骤有充分的认识和规划,对应对国家失败过程中存在的风险有着清醒的评估,在此基础上设定国家失败的应对战略与目标。换言之,应对国家失败的目标必须是切实可行的。当然,最为雄心勃勃的目标就是要完全实现救助、恢复与重建的三部目标。但是,这些目标的实现并非一蹴而就,应该按部就班。【注释】Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu /failed_states /1999/papers/Dorff.html, Dec., 21, 2003.【注尾】止戈停战、防止战争的再次爆发、进行人道主义救助也许是最优先解决的问题,恢复国内政治和社会秩序也许是国家重建最重要的基础,而经济重建的任务将是长期的,不能急于求成。当然,要解决国家失败的问题,就必须从其根源着手,否则就是敷衍塞责,提供“创可贴”(Band?Aids)了事。

第三,鉴于国家失败主要是国内政治失败(Political Failure)造成的,寻找国内途径是解决国家失败难题的关键。现在仍然是民族国家的时代,他国援助行动都有其利益和侧重点考虑,各失败国家内部也有其自己的运行规律,只有失败国家国内各方及其民众有了解决问题的积极意愿并付诸行动,国际社会的援助才能有的放矢,才能使得国家重建走上正常轨道。此外,我们必须认识到,鉴于情势的复杂化,有些国家失败问题的应对,国际社会能够提供的也许只有“创可贴”。

第四,联合国是处理国家失败问题的核心机构,维护联合国安理会的决策权威是应对国家失败的基础条件。然而,在处理失败国家问题上,联合国尽管是须臾不可离的,但却常常不可避免地效率低下。【注释】Mats Berdal, “The UN Security Council: Ineffective but Indispensable”, p.8.【注尾】联合国是国际社会的一面镜子,它既代表了国际社会的希望与信念,也反映着国家社会纷争与不和的现实。【注释】Shashi Tharoor, “Why America Still Needs the United Nations”, Foreign Affairs, Vol. 82, No. 5, September/October 2003, p.75.【注尾】因此,如何更好地维护联合国安理会的权威是值得我们认真思考的问题。当然,联合国在应对国家失败问题上的低效,为进一步区域组织的积极作用、发挥大国尤其是安理会常任理事国的主导作用提供了战略空间。

第五,中美两国在应对国家失败问题上有着巨大的合作空间。应对国家失败将是中国外交有所作为的一个领域。在应对国家失败的补救措施方面,中美之间已经有了一些合作,这些合作不仅局限于处理阿富汗问题上的情报交换,还体现在建立和平、维持和平尤其是冲突后国家重建领域,利用第二轨道(Track Two)探讨国家失败问题的解决方案也成为中美进行战略合作的新形式。随着中国国家战略利益触角的进一步延伸,中美之间的合作空间和渠道也愈加广阔。国家失败越来越成为国际社会的一个突出现象,中国的周边国家有的曾经陷入国家失败的深渊,有的表现出国家失败的迹象,有的存在陷入国家失败的危险。鉴于此,中国必将对这一现象给予更多的关注,与美国的相关合作也将进一步体现出战略价值。

门洪华:中共中央党校国际战略研究所副教授、清华大学公共管理学院博士后

黄海莉:清华大学公共管理学院研究生

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文章来源:《美国研究》2004年第1期

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