“省直管县”是近年来我国财政管理体制改革的热点话题。2009年7月9日，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行的实施目标，由此这一话题的热度更是大幅上扬。所谓“省直管县”财政管理体制是与“市管县”财政管理体制相比较而言的一种财政管理体制，即省级直接管理地市与县(市)财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等都是省直接对地市和县(市);地市没有管理县(市)财政的职能，不直接与县(市)发生财政关系。本文分三部分：首先分改革开放前后30年，从财政管理体制演变看“省直管县”改革;第二部分从政策背景、政策目标、各地做法、效果反映等四方面对省直管县财政管理改革试点进行了考察;最后笔者以观感的形式，分析了省直管县财政管理改革的四点隐忧，由此提出了自己对地方财政管理体制改革目标和地方财政管理体制改革路径两方面的一些探索性思考想法。

一、从财政管理体制演变看“省直管县”改革

(一)改革开放前30年

建国初期1949~1950年。中央高度集中财政体制。各级财政收入，全部归中央，各项经费开支，按照开支标准和实际支出凭证，逐级向上一级财政机关报销。

1951~1953年。中央、大行政区、省(市)三级财政。1951年，根据政务院发布的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，全国实行中央、大行政区、省(市)三级财政。

1953 ~1957年。中央、省(市)和县(市)三级财政。1953年，中央取消大区一级财政，增设市(县)一级财政，市一级财政与县级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系，全国实行中央、省(市)和县(市)三级财政。省与县尚未进行收支范围的划分，县的各项收支仍作省的一部分列入省的预算和决算。

1958年~1959年。扩大地方的权限。即中央企业下放给地方，收入归地方，支出也相应下放，实行以收定支，确定收支比例、五年不变，但只执行了一年，而后改“总额分成、一年一变”的做法。

1961年~1966年。主要采取集中财政，加强财政管理，强调“全国一盘棋”、上下一本账。

“十年动乱”~改革开放。国家财政管理处于半计划、半无政府状态。1971年开始实行企业下放，财政收支实行大包干。

(二)改革开放后30年

1、1980 ~1993年：地方财政包干体制

从1980年起，实行“划分收支、分级包干”(“分灶吃饭”)的财政体制。

主要内容。划分中央和地方财政的收支范围，中央所属企业的收入、关税收入和中央其他收入作为中央财政的固定收入;中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防费、中央级的事业费等由中央支出;地方所属企业的收入、盐税、工商所得税和地方其他收入作为地方财政的固定收入;地方的基本建设投资、地方企业流动资金、地方各项事业费及行政费等，由地方财政支出。在财政收支方面，除中央直属企业、事业单位的收支和关税划归中央外，其余收支均由地方管理。

具体实施。大部分地区实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，按隶属关系划分中央财政收支和地方财政收支，根据地方的收支基数，计算确定地方新的收入分成比例和上解、补助数额，一定五年不变。福建、广东两省实行“大包干”的体制。国务院决定从1980年起，福建省实行“划分收支、定额补助、五年不变”;在广东省实行“划分收支、定额上交、五年不变”的体制。

主要特点。(1)由过去全国“一灶吃饭”，改变为“分灶吃饭”，地方财政收支的平衡也由过去中央一家平衡，改变为各地自求平衡。(2)各项财政支出，不再由中央归口下达。(3)包干比例和补助数额改为一定五年不变。

“市管县”体制。1982年开始推行。所谓“市管县”财政管理体制即省首先与地市划分事权，明确省与地市的支出责任，划分省与地市的收入，确定省对地市的税收返还;省转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等直接对地市，不直接对县(市);县(市)级财政由地市直接管理;在省对地市财政体制框架下，确定市与县(市)的财政体制，划分地市与县(市)事权和支出责任，明确各自的收入范围;地市财政负责对县(市)实施转移支付、专项拨款、结算补助和预算资金调度。

问题及应对变化。 “划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制运转过程中出现收入较多、上交比例大的地区组织收入的积极性不高的问题，个别地区甚至出现收入下降的情况。因此，从1988年起，国务院对收入上交较多的13个省、市，实行“财政包干、一定三年不变”的办法，以调动这些地方的积极性。

在此期间，各省、自治区、直辖市根据本地的实际情况，先后建立地区级、乡级财政，全国基本上形成了中央、省(自治区、直辖市)、市(地区、自治州)、县(市、自治县)、乡(镇、民族乡)五级财政。

在此期间，出现“省直管县”财政管理改革试点。

2、1994~至今：分税制财政管理体制

从1994年1月1日起实行分税制财政管理体制。

中央与地方事权和支出的划分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

中央与地方收入的划分。按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

中央财政对地方税收返还数额的确定 。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基数年核定，按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额。1993年中央净上划收入，全部返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。

(三)小结

从以上对我国`财政管理体制演变考察来看，虽然在改革开放前30年，在大部分时间里全国实行中央、省(市)和县(市)三级财政，但省与县尚未进行收支范围的划分，县的各项收支仍作省的一部分列入省的预算和决算，因此在改革开放前30年我国并未出现现在我们所谈的完全意义上的“省直管县”财政管理体制。在改革开放30年期间，主要从1992年起，全国陆续开始试点“省直管县”财政管理改革。

二、省直管县财政管理改革试点考察

山西省从1987年7月起，对雁北地区实行省直接对县财政包干体制的试点(简称省管县)，是我国最早进行“省管县”体制改革尝试的地区。财政部资料显示，从1992年起，全国13个省市已陆续开始试点。截至2004 年为止，全国36 个省区市中，除北京等4 个直辖市、大连等5 个计划单列市从体制上本来就是“直管县”外，其他27 个省区中，浙江、安徽、湖北、黑龙江、福建、海南、宁夏等7 个省区已实行“省直管县”财政管理体制;河北、山西、江西、河南、云南等5个省从2005 年开始对部分县试行“省直管县”体制。2006年底，全国先后已有浙江、安徽、湖北、吉林等14个省(市、区)实行了省直管县财政管理体制。

(一)政策背景

我国省直管县财政管理试点的政策背景有两方面，即中央反映推动和地方因素。其中地方的试点探索在前，中央反映在后，是地方试点带动中央反映，中央反映又鼓舞带动地方试点的积极性。

I、中央反映推动

2005年全国财政工作会议要求完善省以下财政管理体制，试行省级直接对县的管理。温家宝总理在2005年全国农村税费改革工作会议和2006年全国农村综合改革工作会议上两次提出，要推进省直管县财政管理体制改革。党的十六届五中全会在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，要“理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。 2008年10月召开的十七届三中全会即强调,要推进省直接管理县(市)财政体制改革,有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。2009年2月1日，中共中央、国务院发布了2009年中央一号文件,即《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,明确提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。2009年7月9日，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》。

2、地方动因

主要因素：县级财政困难。现在各界认为各省实行县财省管试点的原因主要在于，县(市)一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，绝大部分县(市)依靠省财政转移支付，才能保证国家规定工资和津补贴的正常发放。

“市管县”体制弊端日益显现。财政部财政科学研究所教授许安拓表示，现行的“市管县”体制已不适应市场经济特别是区域经济发展的需要。“市管县”模式削弱了县域经济的自主权。一些规模小、辐射功能弱的地级市无法带动所辖县发展。“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中。据了解，在“市管县”的财政体制下，县级地区容易“营养不良”，地级市的工作重心一般都放在城区而不是农村，市级财政侧重于市区的发展，在经济利益上可能出现“市县争利”。

(二)政策目标

如果说此前关于省直接管理县财政改革的具体内容或者说此项改革具体要达成什么样的财政管理体制目标还是“摸着石头过河”，边走边看的话，那么，随着2009年7月9日，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》的公布，对这项改革试点不仅有了一个基本的时间表，更重要的是对其具体政策目标有了明确的表述，现在各试点地区可以由此对照改进，步调一致，达成一个相同的政策目标。我国省直接管理县财政改革的具体政策目标就是财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见中提到的五方面主要内容。

I、收支划分

理顺省与市、县支出责任，确定市、县财政各自的支出范围，划分省与市、县的收入范围。

2、转移支付

转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县;专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。

3、财政预决算

市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。

4、资金往来

建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。

5、财政结算

年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间结算事项，通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。

(三)各地做法

按照上述省管县财政管理体制改革政策目标做法，笔者认为事实上已经存在两类：一类是4个直辖市，本来就是省管县体制，完全程度还远超意见要求;一类是5个计划单列市的情况，实质程度基本相似。本文所谈的是除上述两类以外的情况。笔者选择了浙江、江苏、湖北、甘肃四个省区作为代表参考，浙江是全国公认做得最彻底、成效最显著，不能不谈，江苏代表东部、湖北代表中部、甘肃代表西部。

1、浙江经验：强县扩权

虽然浙江省于1974年，建立地区(专署)财政;1986年，基本建立乡(镇)财政，也形成了省、市、县(市)、乡(镇)四级财政。但浙江一直保留着原有“省管县”的财政体制。主要方法是“强县扩权”。从1992年至2006年的十四年间,浙江省先后四次出台政策,扩大经济强县的财政、经济管理和社会事务管理范围,最广为人知的例子是2006年,浙江将原先属于金华市的131项管理权限、472项省级部门的经济社会管理权限以多种形式下放到义乌市，义乌被媒体誉为“全国权力最大县”。主要内容是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。

(1)独特原因

笔者认同浙江省财政税务科学研究所吴云法认为浙江省1953年以来一直延续省管县财政体制的两方面原因。

特殊省情。陆域面积仅大于宁夏和海南，是全国国土面积最小的省份之一，省级政府的行政权力覆盖范围相对较大，每个市(地)所辖的县(市、区)不太多。

县域经济发展的需要。新中国成立以来，浙江作为海防前线，国家投资很小，县域经济规模很小，市(地)经济总量也不大，实行“强县扩权”发展县域经济从某种意义上讲是不得已而为之的选择。

(2)特点

笔者查阅一些资料，认为做为省直管县财政改革试点的浙江经验有以下四个特点。

保证省财力保障。省财政从1994年起对市、县(市)财力增量集中了“两个20%”，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，但对少数贫困县和海岛县适当照顾，保证省有一定的调控能力，为坚持省管县财政体制提供财力保障。

“抓两头、带中间，分类指导”的管理方法。抓两头，即抓经济发达县一头和欠发达县及贫困县一头。带中间，即指带动介于二者之间的少数较发达县。分类指导，即对发达和较发达县，欠发达和贫困县两类采取不同的工作方法和实行不同的财政政策。

市、县(市)财政、地税合署办公的组织机构。国税机构单独分设并实行垂直领导;而财政与地税保留一个党组、两套班子、两块牌子，各市(地)、县(市)财政局局长仍兼任地税局局长。

适当处理省与市(地)、县(市)的利益关系。浙江省对地级市利益格局作了适当调整，使省管县财政体制一直沿袭下来。 通过“三保三挂”、“三保三联”财政政策。所谓“三保三挂”，即从1999年起，对衢州、舟山、丽水、金华4个地级市在“两保两挂”的基础上增加“一保一挂”：一保所辖县(市)当年财政收支平衡，一挂城市建设补助(含市管县经费)，挂钩比例为当年全市范围内增收上缴省20%部分(环比)的25%。所谓“三保三联”，即从1999年起，对杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6个市在“两保两联”的基础上增加“一保一联”：一保所辖县(市)当年财政收支平衡，一联城市建设补助(含市管县经费)，联系比例为全市范围内增收上缴省20%(环比)的25%。浙江省11个市除宁波市因计划单列外，全部都得到省财政资金支持，促进了地级市的城市建设。通过撤县(市)建区。如撤掉萧山市、余杭市并入杭州市，撤掉黄岩市、椒江市并入台州市等。

2、湖北省

从2004年起，全省所有的市、县(市)财政体制统一按省管县(市)财政体制执行，市不再新增集中县(市)财力。湖北省实行省管县(市)财政管理体制的改革内容主要包括五个方面：

(1)预算管理体制

暂不调整财政收支范围，但对不符合支持县域经济发展要求的市、县(市)收支范围划分，省财政予以规范和调整，即以2003年为基数，确保市、县(市)双方既得利益，由省直接计算到市(县)。

(2)各项转移支付及专项补助资金

省对下各项转移支付补助按照规范的办法直接分配到县(市);省财政的专项补助资金由财政厅会同省有关部门直接分配下达到县(市)，同时抄送市(州)财政及有关部门。

(3)财政结算

每年年终，省财政按照财政体制和有关政策规定，将结算表格及相关结算对账数据直接下达到市、县(市)，直接与县(市)财政办理结算，结算结果抄送市财政。

(4)收入报解及资金调度

各市、县(市)国库根据财政体制规定，直接对中央、省报解财政收入。同时，省财政直接确定各县(市)的资金留解比例，在资金调度上由省财政直接拨付到县(市)。

(5)债务举借和偿还

2003年底以前的政府和财政部门举借的债务不再重新办理手续，由市、县(市)财政分别按规定归还省财政。从2004年起，各市、县(市)经批准举借的债务，分别由市、县(市)财政直接向省财政办理有关手续并承诺偿还。

3、江苏省

根据2007年3月26日“省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知”省直管县财政管理体制改革包括以下几方面。

(1)财政体制关系

省直管县财政管理体制范围。原实行省直接对市的财政管理体制不变;原市辖区及由县(市)成建制改成的区纳入市财政直接管理;原由市财政直接管理的县(市)，改为实行省直管县(市)的财政管理体制，省财政直管13个市和52个县(市)。

统一收支划分。除省级收入外，市级与县(市)级财政收入，按收入属地原则统一划分。根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，明确市级与县(市)级财政支出责任。对市级与县(市)级财政收支划分不符合要求的，由省财政予以调整。

划转基数。改革前各市对所属县(市)的财政体制性集中和财力补助、专项补助等基数，以2005年为基期年，经市和县(市)共同确认后，按省财政厅要求办理划转。各项税收返还数等按实际计算确定。

(2)财政预决算制度

取消市与县(市)之间的现行预决算制度，建立省与市、省与县(市)之间的财政预决算制度。

(一)各自确定收支预算。(二)统一直接办理结算。(三)直接报送财政报表。各县(市)有关财政统计报表同时抄送所在市财政局。

(3)财政往来管理制度

取消市与县(市)之间的财政往来制度，建立省与市、省与县(市)之间的财政往来制度。

(一)直接报解财政收入。各市、县(市)财政收入金库留解比例由省财政厅直接确定。

(二)直接下达专项资金。市原对县(市)财政专项补助通过省财政下达到县(市)。

(三)直接办理资金调度。市、县(市)之间原财政债权债务，经双方清理确认后报省财政厅备案。

(4)分配制度

省级在对县(市)安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套;市对县(市)不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金。各市对县(市)出台增加支出政策时要相应安排补助资金。

(5)发挥省级财政调节作用

兼顾由经济薄弱县(市)成建制改成的区，逐步提高经济相对薄弱县乡基本公共服务保障能力，推进县域间基本公共服务均等化，促进区域协调发展。适当保留市财政对县(市)财政监督指导等职能，继续发挥市级财政支持县域发展的作用。

4、甘肃省

2007年， 2007年7月1日起，在敦煌、会宁、民勤等16个县市进行“省直管县”试点，对各试点县市收入考核、转移支付、资金调度、资金补助、资金结算等事项，由省财政直接管理到县。

从以上较具代表性的四个省改革试点做法，对照财政部意见，来大致比较，在改革的完全程度和具体措施的翔实程度方面，浙江肯定最好;就分别代表东部、中部、西部的江苏、湖北、甘肃而言，似乎这里也存在一个同样的东中西的差距问题。

(四)效果反映

从目前各试点省区效果反映，经媒体报道所公开的情况来看，都是积极的方面，主要集中体现在如下三点。

1、县级财政整体状况有所好转

实行财政直管后，各地县级财政整体状况有所好转。如江西反应提高了县级财政保障能力，公共财政的覆盖范围进一步扩大;湖北自对52个县市逐步推行财政省直管以来县级一般预算收入逐年增加;浙江省管县财政体制使省级财政增加了对欠发达县(市)转移支付的力度，改善了欠发达和贫困地区财政状况。

2、利于县域经济发展

“强县经济”正是浙江省管县财政体制改革的主要初衷，效果最为明显。2002年浙江省有24个县(市)进入全国百强县(市)，总数列全国第一，2003年，浙江省进入全国百强县(市)行列的达到27个，占百强县(市)的1/4还多，2003年全省58个县(市)，除庆元县财政收入为9596万元之外，全部进入亿元县(市)行列。2008年湖北县域经济逆势上扬，多项指标增速首次超过全省平均水平，对全省GDP增长的贡献率接近60%。

3、提高整体行政效率

这一点最容易理解。省管县财政体制，减去了市一级，省与县的信息沟通，各项工作的贯彻落实，都要比市管县相对要快、要有效。

三、观感探索

以上主要是对至今我国省管县财政体制改革试点的整体考察和初略分析，正如我国其它改革一样，我国省管县财政体制改革试点注定不会一直面对鲜花满地，而且由于我国改革的渐进性特点，更注定了我国许多改革一路走来，磕磕绊绊。我想我国省管县财政体制改革试点大概也难以独善其身。下面就是笔者在这方面的进一步探索思考。

(一)四大隐忧

1、两个“婆婆”之忧

目前，大多数省份的省管县财政管理方式都处于“双轨”运行状态，即省管与市管兼有。比如：湖北省《省管县财政体制下进一步理顺省市县关系的意见》，要求理顺省市县的关系，赋予市级财政必要的管理权限，以充分调动市级财政管理的积极性。要求“除省财政直接对县(市)进行财政预算管理、国库集中收付、各项转移支付及专项资金补助、贷款资金管理外，市财政要加强对县(市)财政收入管理、财政支出管理、财政政策和制度管理、综合性工作管理等”。比如,一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力,下放的权力“虚”多“实”少;一些部门,尤其是土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响,一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”,扩权后变成“两个婆家”,工作程序重叠,难度加大。县财政受到省市财政的双重管理，除行政成本增加外，分配自主权也受到很大制约。

2、“市刮县”变“省刮县”之忧

我们知道市管县财政最为人诟病的就是所谓 ‘市刮县’。如湖北一份资料显示，2003年，除武汉市外，湖北全省各市州以截留等方式从县市“集中”资金几亿元;越是贫困的地级市，此类情况越严重。但正如一些学者所提出 “只谈论财政‘市刮县’，以后会不会出现‘省刮县’?的疑问。由于经历太多改革结果与初衷违背甚至走向反面的案例，笔者认为这种疑问绝非空穴来风，最直接的原因在于我国各级地方政府财权和事权没有区分，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权。”按此规定，目前三级半政府,即省级政府、副省级政府、地市级政府和县级政府事权等同。

3、行政管理与财政管理错位之忧

财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里;行政婆婆“市”，财政婆婆“省”各管一摊，必然导致政府体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突。

4、管理幅度过宽之忧

正如上面提到浙江“省管县”财政体制改革最为成功的两方面原因首先就说到浙江省小县少的特殊省情。但我国绝大多数省份而言，管辖地域较广，县(市)数量较多，因此实行“省管县”后，可能面临省级管理幅度过宽的问题，对于拥有上百个县级单位的大省来说，尤为如此。

(二)地方财政管理体制改革目标探寻

由上，我想我国地方财政管理体制改革思路和目标到底应该怎样设置，真的就是“管字当头”吗?具体就县级财政而言，从“市”到“省”管,如此变化，真有实质的改变吗?!

1、主要借鉴

(1)联邦制美国

美国实行联邦制，政府机构分联邦、州、地方三个层次，各级政府都有明确的事权、财权，实行分别立法、财源共享和分率计征的财权划分方式。美国联邦、州、地方三级政府都有各自相对独立的税收体系，享受各自的税种设置、税率设计、税款征收管理的权利。三级政府各自行使归属于本级政府的税收立法权、司法权及执行权，美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州和地方税收制度并存的格局。各级政府都有一些属于自身的税种，且各级政府都有自己的主体税种。联邦政府的主要税种有：个人所得税、公司所得税、社会保险税、国内消费税、遗产税、关税和赠予税，其中以个人所得税为主体税种;州政府的主要税种有销售税、州的个人所得税、公司所得税、消费税等，其中以销售税为主体税种;地方政府的主要税种有财产税、地方政府的销售税、个人所得税等，其中以财产税为主体税种。各级政府也同时采用共享税源、税率分享的形式来划分税收收入。

(2)单一制日本

日本是单一制国家，日本现行的中央与地方事权划分大致为：国防和外交由中央负责;消防、港口、城市规划和住宅等由地方负责;公路、河流、教育、社会福 利、劳动、卫生、工商农林行政等大多数行政事务则由中央与地方共同负责。从财权划分看，日本实行财政立法权集中，执行权分散，财政收入集中， 支出使用相对分散的制度。中央与地方收入划分的特点有两个：一是中央财政的集中度较高，国税的税源大、范围广，地方税则相反;二是日本中央税与地方税的划分由国会负责，主要地方税的设置和税率由国家法律确定。国税由大藏省所属国税局负责征收，地方税分都道府县和市町村税，分别由本级财政局下属的税务部门征收。中央、都道府县和市町村三级财政都有自己的主体税。中央财政的主体税种是个人所得税、法人所得税;都道府县的主体税种是事业税和居民税;市町村的主体税种是居民税和固定资产税。收入集中于中央，支出大部分落在地方，地方财政收入在很大程度上依赖于中央的转移支付。中央政府对地方事权范围的事务，可以通过提供经费进行干预，并引导、纠正、调控地方政府的支出活动，实现中央政府的政策目标。

2、地方财政管理体制改革目标

我们从上述看到无论是联邦制的美国还是单一制的日本，有两个基本共同点：各级政府事权、财权划分清晰，各级政府财政相对独立。其实这也是世界绝大多数国家构建地方财政管理体制普遍遵行的基本准则。笔者认为，我国若要建立真正的现代市场经济体制，于地方财政管理体制而言，应同样遵循此准则，任何的改革设想都应逐步趋向实现此准则，而不是背离。这也正是我国地方财政管理体制改革所应达成的目标，即我国地方财政管理体制改革目标应是：各级政府事权、财权划分清晰，各级政府财政相对独立的财政管理体制。

3、省直管县：基于最终目标的客观评判

上述我们知道县级财政独立才是改革方向，无论此前的“市管县”还是现在政府推动的“省管县”，共同思路都在一个“管”字。因此从县级财政独立的改革目标方向来说，目前的“省管县”注定是一过渡政策，是暂时权宜性政策。

(三)地方财政管理体制改革路径探寻

从以上考察分析思考，笔者就达成：“各级政府事权、财权划分清晰，各级政府财政相对独立的财政管理体制”这一我国地方财政管理体制改革目标，探寻了递进相连的三条路径，并提出进一步改革的三方面具体政策建议。

1、路径探寻

(1)从财政直管到行政直管

行政直管方面目前中央政策已经有所体现。2009年初，中共中央1号文件提出推进省直接管理县(市)财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，依法探索省直接管理县(市)的体制。中组部2009年4月12日发布《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》明确提出，县委书记的选拔任用，按程序报经省级党委常委会议审议。 要求2009年上半年，各地建立制度，落实。在《规定》发布前，有半数的省区已恢复省级党委常委会研究决定县委书记的选拔任用。2009年7月前，云南、河北、湖南等省份相继落实中组部要求，规定县委书记的选拔任用需按程序报经省委常委会议审议。

(2)从行政直管到行政自治

行政自治即“地方自治”是我国民主发展的必然要求。县级财政要做到相对独立，实现“县级地方自治才能真正得到切实保障。

(3)从行政自治到财政独立

“财政独立”即真正实现“一级政府，一级财政”。

2、具体建议

(1)划分事权和财权

依法明确省、市(地)、县的职责权限，同时明确省、市(地)、县的收入支出范围。目前可开展如下改革试点：进一步开展现行分税制体制改革，首先调整中央地方共享税地方政府的分成比例;进而明确中央、省、县各级政府(财政)中的主体税种;总结现在地方政府债券发行试点经验，规划地方政府税收立法权和发债权的立法。

(2)启动行政体制改革配套

有些理论研究部门的专家学者提出了“撤销市一级，或把市一级改为派出机构”;“增省撤市，设立中央、省、县三级政府”;“虚市弱乡，把地级市、乡镇分别作为省、县的派出机构”等等诸如此类触及行政体制改革的设想。笔者认为应该：增省级(包括省、中央直辖市等)、市县分立、乡改县的办事处，设立中央、省区直辖市、县市三级政府;依法明确规定设市标准;省可设省辖市。

(3)启动地方自治试点

可以县级自治开始，中央可特别授权在目前“省管县”财政体制改革成效显著的浙江开始此项试点。