范毅:乡村债务的宪政解读

选择字号:   本文共阅读 654 次 更新时间:2009-09-07 19:00:14

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范毅  

  

  【英文标题】A Constitutional Interpretation of Debt Accumulation in Rural Areas

  【作者简介】范毅,南京财经大学法学院教授。

  【内容提要】 乡村债务是新农村建设中绕不过去的一个坎。沉重的乡村债务不仅瓦解着乡村经济,恶化着政府和村级组织与农民之间的关系,而且威胁着乡村社会的稳定,影响着中国农村政治的变化与和谐社会的推进。揭示和探讨中国乡村债务产生、存在和演变背后的机制、体制等制度、规则因素,尤其是财政体制与宪政建设及其相互关系,具有重要意义。财政危机是我们了解乡村债务的一个视角,财政民主是我们破解乡村债务的深层成因,财政立宪是我们治理乡村债务的根本出路。

  【关 键 词】乡村债务/财政体制/宪政建设

  

  一、引言

  

  所谓乡村债务,严格说来,应该是指1990年代以来,尤其是1994年分税制以来,中国的乡镇政府和村集体经济组织与其他经济组织、个人和社会团体,以及政府之间发生的债务[1]。据农业部调查统计,1998年全国乡村债务共计3259亿元,平均每个乡镇298万元,每个村20万元[2];另据财政部财科所研究推算,2004年全国乡村债务总额在6000亿元[3]。沉重的乡村债务,不仅瓦解着中国的乡村经济,恶化着政府和村级组织与农民之间的关系,而且威胁着乡村社会的稳定,影响着中国农村政治的变化,也严重地干扰着农村和谐社会的构建,成为新农村建设中一道绕不过去的坎。

  如何从理论与实践的结合上化解乡村债务,成为从中央到地方各级政府与社会各界的重要话题。近年来,尽管人们从政策、体制、政府、市场、法治等不同角度和不同层面对乡村债务进行过各种深入的研究和讨论,但是,“研究和讨论的最终结果和提出的政策建议,仍然是局部和针对个案的政策建议,缺少一个更加宏观,即包括金融、财政、税收、行政管理体制和机构改革、法律框架等在内的一揽子改革与政策建议方案”,因为“乡村债务不是一个孤立的现象”,“单一的政策和方案不能根本解决负债问题”,而必须“要以更高的视角,以综合性的诊治来寻找解决乡村债务的良药”。[4]

  问题是,这个“更高的视角”是什么?它是否存在?又能否解决这一难题?笔者认为,这个“更高的视角”是存在的。它不是政策,也不是文件,不是政府,也不是市场,而是制度,是规则。但它又不是一般的制度、一般的规则,而是人类社会最基本的制度、最基本的规则——宪政。因为,在人类社会所有的制度和规则中,最重要的制度和规则是宪法、宪政。“宪政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度,是规则的规则。是元制度,元规则。”“当宪政出现问题时,它对社会的损害要远非一般制度问题能比。”[5]“如果说制度的错误是系统性的错误,宪政的错误则是全局性错误。反过来,如果我们进行宪政改革,将会给社会带来全局性的改善”[6],它对包括经济在内的社会生活将有着最为深刻而巨大的影响。因此,从宪政的角度尝试解读乡村债务,是本文对“更高的视角”的一种探索性取向。

  

  二、财政危机:了解乡村债务的一个视角

  

  (一)财政与财政危机

  所谓财政,系指国家、地方公共团体这种经济团体,为维持其存立、达成其目的,取得、使用、管理必要的财货之各种活动的总称。广义上,财政被用以指国家财政、地方财政二者,但作为国家根本法的宪法,主要是就前者加以规范。[7]或者说,财政是凭借国家的权力为满足国家职能的需要进行的筹措、分配、使用和管理财政资金的活动。包括财政收入和财政支出两部分,其职能是组织财税收入、拨付财政支出、进行财政监督[8]。

  一个国家、一个政府的财政状况如何,往往关系着国家或政府的运转、盛衰与存续的命运。其中,构成财政收入主要内容的“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活来源,一句话,它是行政权力整个机构的生活来源。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念”[9]。正因为如此,如何确保财源茂盛,以实现长治久安,历来是各国政府的不懈追求。

  然而,财政既然包括财政收入和财政支出两部分,财源茂盛就不可能是一种常态。财政收入与财政支出之间,无外乎三种状态,一是收大于支(财源茂盛),二是支大于收(入不敷出),三是收支平衡(收支两抵)。当支出大于收入,即入不敷出,就会产生财政压力,当支出大大高于收入,且日益严重,则意味着财政危机的产生。

  (二)财政危机与宪政危机

  财政危机是经济的危机,也是政府的危机,更是宪政的危机。在近现代历史上,财政与宪政一直有着不解之缘。财政曾经是宪政的源头。那么何为宪政?宪政为何源自财政?其实,宪政并不等同于有一部成文宪法的政体。理解宪政实质的最好方法是回到宪政历史的源头。在日本宪法学教授美浓部达吉眼里,“宪政实际上就是指有一个国民代表机关的议会制度的现代政体”[10]。尽管代议制并不能包含宪政体制的全部内容,但代议制却是宪政体制发展的第一步,甚至是宪政体制发展最关键的一步。作为英国宪政标志的代议制就起源于对英国政府财政的控制。哈耶克在《法律,立法与自由》[11]中明确指出,英国的宪政就起源于对政府行为的控制,至少在最初的时候,主要是经由对岁入的控制来实现的。从14世纪开始,英国便已开始了这样一个进化过程,亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化过程。最终,也就是到了17世纪末,上议院明确认可了下议院对“财政法案”所享有的排他性权力。英国财政与宪政的关系,事实上也是财政危机与宪政危机的关系。这一历史事实说明,如果没有财政危机,如果没有财税方面的分权及其具体制度安排,就没有近代意义上的宪法,就没有议会与政府的真正分立,也就不可能存在以有效分权为基础的宪政。如英国的1215年的《大宪章》所确定的“无代表则无纳税”的原则,不仅形成了税收法定原则的雏形,也为后世的许多法定原则、议会保留原则或法律保留原则奠定了基础,同时,也确立了现代宪法分权的基础。可见,财政危机作为财政运行的一种极端状态,作为一国政府所必须面对的危急情势,同宪法、宪政有着密切的关联。[12]正因为如此,德国著名公法学者lsensee曾经提出一条规律:“初由‘财政危机’,转为‘经济危机’,终陷入‘宪法危机’的困境。”[13]我国台湾地区著名财政宪法学家葛克昌更是明确指出:“近年各国无不面对财政危机到宪政危机之困境,财政宪法蔚为当代宪法研究之潮流。”[14]

  (三)财政危机与乡村债务

  在特定的时期,一国的财政总量是一个恒定的“蛋糕”,如何分配这个“蛋糕”,存在着中央政府与地方政府的博弈。中央财政分配得多,地方财政必然就少,反之亦然。什么时候谁多谁少,又与财税体制相关,而财税体制又取决于中央政府的控制与主导。1984年-1994年间,我国大部分地区主要实行财政分级包干制度。按照“划分收支,分级包干”的原则,允许地方政府在一定时期上缴中央政府一定数额收入后,可以保留一部分收入。其突出特征是地方政府可以通过多征税而获得更多的财政收入,并可多收多支。财政分级包干使地方政府在国家财政总量这个“蛋糕”中拿到了大头,日子比较好过。而中央财政则相对紧张。1994年,我国实行了分税制。分税制的主要目标是提高中央政府在整个预算收入中的比重和整个预算收入在国民生产总值中的比重。分税制的实行,使得中央政府在国家财政总量的“蛋糕”中拿到了大头,而地方政府只能拿到小头。随后,省市依次效仿。于是,中央、省市财政较为充足,日子比较好过,而县乡财政非常紧张,日子非常难过。据统计,1994年财政体制改革之后,中国地方(省市)财政收入年均递增18.15%。2000年地方(省市)财政收入为6406亿元,是1993年的1.189倍,净结余134亿元。而县乡财政赤字增加,工资欠发普遍化,标志着县乡财政危机的爆发。负债现象开始大规模产生。[15]

  通常,评价一国财政运行状况的指标,主要是债务依存度、偿债率、国债负担率,以及财政赤字占GDP的比重,等等。一国的财政有无风险与风险大小,其财政运行是良性状态还是危机状态以及这些状态的转化趋势,在很大程度上取决于政府负债的多少和偿债能力的强弱。政府负债过多,就会加大发生财政危机的可能性。在我国,当中央政府发生财政危机,出现支出大涨、赤字激增等现象时,一般情况下,中央政府可以采取发行国债、增发货币、增加税收等多种形式去弥补赤字和亏损,以达到收支平衡。然而,除中央政府之外的各级政府,无论是乡镇级政府还是省(市)级、地(市)级和县(市)级政府,如果发生财政危机,根据我国现行法律,它们既不具有发行国债的权力(《预算法第27条》),也不具有发行货币的权力,更没有制定税收的权力。[16]

  自古道,上有政策,下有对策。既然在中央政府的纵向分配博弈中处于劣势,为了生存,地方政府就只能另想办法。地方政府在制度内财政危机、入不敷出的情况下,一般会充分利用手中的自由裁量权。因而,在制度外寻求财力支持就成为地方政府的理性选择。这就是税外收费(这里说的地方政府是县乡政府,主要是乡镇政府及村级组织,因为省市政府在纵向的财政分配博弈中也处于较优势的地位)。农村社会乱收费、乱摊派、乱罚款等“三乱”现象即由此开始泛滥。当税外收费仍然不能满足乡村财政支出的需求而乡村财政危机本身又长期得不到解决时,乡村举债现象便开始大规模、长时期、不可遏制地持续蔓延开来。

  

  三、财政民主:破解乡村债务的深层成因

  

  乡村债务产生与形成的直接原因是乡村财政危机。显然,没有乡镇财政收入的极度匮乏和财政支出的严重超出,乡镇政府与村级组织不可能大量负债。但对乡镇财政为什么会发生危机这一问题却有着多种不同的观点和看法。主要有以下几种观点:

  第一种观点:乡村债务源于乡镇财政体制的弊端。该说认为,按照1985年财政部颁发的《乡(镇)财政管理实行办法》的规定,乡(镇)财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成;乡(镇)财政支出则由国家预算内部分和国家预算外部分构成。由这一规定所导致的当时的乡镇财政体制具有如下三个特征:一是财政体制的确定必须体现上级政府和领导人的意志。表现为县级政府可以根据自己的偏好,通过政治权力对乡镇进行财政挤压;二是社区内农民没有表达偏好、监督公共产品生产和服务的渠道。表现为乡镇财政的收入和支出都不受社区农民约束,乡镇财政支出存在效率低下甚至滥用财政资金的问题;三是财政收入与支出仍属包干性质。表现为具有较强的随意性或人为性,使乡镇政府处于被动的不平等的地位,进而加剧了其掠夺性行为。乡镇财政体制的上述弊端,使得乡镇政府不惜放弃提供适合本辖区范围内农民需求的公共产品和服务的职能,常常跨越公共财政的范围行事,或者直接组织经济,或者干预农户生产,如发展乡镇企业、合作基金会、小城镇以及调整农业生产结构等。在许多乡镇和村,发展乡镇企业、合作基金会和小城镇成为乡村债务的主要部分。换言之,乡村政府和组织因为乡镇财政体制的弊端而陷入了债务泥潭。[17]

  第二种观点:乡村债务根源于目前我国基层行政管理体制方面的弊端。该说认为,弊端之一是政府层级间的领导与被领导关系,即乡村政府和组织必须努力完成上级的各项指令和任务。即使是具有自治性质的村级组织也概莫能外。这样一种行政体系和隶属关系,对乡村债务的形成和恶化具有重要影响。其典型表现是农村义务教育和农业税费的征缴。农村义务教育属于社会公共产品和公共服务,提供这一产品和服务是政府的重要职能,但在明知我国大多数乡镇政府财政收入和村级集体经济收入非常紧张的情况下,从中央到地方的各级政府(县级以上政府)却放弃自己的职责,强制要求各乡村政府和组织在一定期限内完全承担农村义务教育的投入,实现义务教育的目标,导致相当多的乡村政府和组织只能举债来突击实现这一目标,由此形成乡村债务。又如农业税费的征缴。按照《村组法》,村委会本来是自治组织,村委会成员由村民民主选举产生,任何组织和个人都不能以任何形式进行指派、任命。但目前我国农村村级组织与乡镇政府事实上形成了一种领导和被领导关系,村级组织实际上成了一级准政府组织,行使很多政府职能,要完全服从国家和上级政府的指令,特别要代上级政府和部门行使农业税以及乡统筹的征收工作。由于农民负担长期居高不下,农民对作为乡镇政府重要收入来源的乡统筹反映强烈,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《太平洋学报》(京)2008年5期第33~43页

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