何俊志:中国地方人大制度的研究现状与展望

选择字号:   本文共阅读 2179 次 更新时间:2009-09-02 18:43:09

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何俊志  

  

  【内容提要】中国的地方人大制度近年来引起了国内外学术界的不断关注。国外研究的最大特点是较为注重实证分析和模式构建,具有较强的学术价值。但是由于价值准则的误用和分析层面的局限,这种研究难免存在着一些不足之处。与此相对,国内的研究则带有很强的规范研究和对策研究的成份。总体上可以将国内的研究概括为制度描述、制度完善、工作改进和行为统计这几种途径。国内研究的最大优势是一手材料的利用和价值准则的趋同,但是由于实证程度和模式构建力度的不足,同样也存在着需要完善的地方。要真正提升地方人大的研究层次,就有必要从中国地方人大的产生和运作过程中去寻找制度层面的内在动力。

  

  【关键词】地方人大 研究途径 现状

  

  应该说,从制度设计的角度看,中国地方人大制度在中国的政治体系中有着相当重要的地位和作用。但是,从制度运作的实际看,地方人大的实际运行状况与宪法和法律所设定的目标之间还有相当大的差距。地方人大在整个国家的政治生活中的地位还有待进一步提高和完善。在完善地方人大的过程中,学术界的一项重要工作就是要提升地方人大研究的水准,为地方人大的制度完善提供相应的理论总结和指导。而要真正实现这一目标,首先就要对地方人大的研究现状进行总结和反思,并通过这种总结和反思,寻找地方人大制度研究的理论方向,探寻地方人大成长的内在逻辑。

  

  一、国外学术界的中国地方人大制度研究

  

  随着中国地方人大制度在政治生活中地位的逐步提升和一些学者学术兴趣的扩展,现在已经有越来越多的学者开始介入地方人大的研究活动。根据笔者的了解,仅仅对于县级人大的研究而言,目前在西方理论界的中国政治研究中主要有如下几种研究途径和观点。

  我们可以把第一种途径概括为“权力扩张模式”。这种模式的基本预设是,改革开放以来所恢复起来的地方人大制度,尤其是地方人大常委会的设立,使得中国的地方政治在原有的党政一体化权力空间中出现了一个新的行动者——县级人大常委会。这是因为,作为一个新出现的行动者,县级人大常委会完全是原有政治体系中的一个新机构。这个新机构的每一步成长,就意味着这个机构的权力在增长。而在既定的政治体系中,新机构的权力增长必然引出它和旧机构的权力竞争并在原有的权力蛋糕中挤占地盘。因此,县级人大的成长过程,实际上就是一个县级人大常委会的权力扩张过程。因此,对于一个研究者而言,精英之间的权力竞争、冲突和权力关系的变化,就成了评价县级人大成长过程的一个重要指标。而对于县级人大及其常委会而言,其竞取权力的重要资源就是选民的支持,而权力扩张的结果就是赢得党委、政府和两院的尊重。海外的中国地方人大的研究者中,麦考密克(Barrett L. McCormick) 和胡世凯(Shikai Hu) 等人大致持有这种观点。为了支持和检验这种模式,这种研究途径非常注重下面两个方面的研究: 一是选举的竞争程度; 二是县级人大的权力行使状况。之所以关注选举的竞争程度是因为,在他们看来,选举竞争越激烈,其所代表的候选人之间的竞争和选民的支持程度就越高。但是在现实之中,选举实际的表现却常常令这种关注陷入左右为难的地步。这是因为,县级人大代表的选举从来都有高度参选率,但是这种高度参选率之中又并没有表现出他们想看到的那种竞争的程度。所以,随着研究的深入,又有一些学者开始关注第二个方面,即县级人大监督权的行使及其对一府两院所构成的制约的程度。在他们看来,人大监督权力的行使,无疑是衡量人大从“橡皮图章”走向“钢印”的一个重要尺度。这种研究当然是有价值的,从监督的发展来研究地方人大的成长过程当然应该成为我们加以关注的一个重要方面。监督效果的提升无疑实际上也反映了中国地方人大制度的成长过程。但是,这种研究却缺少一个重要的环节,或者说他们的这种理论假设缺少一个重要的中介变量,也即,在选民的支持与权力的扩张之间,显然还有一个人大自身转换环节,即人大自身是如何有效利用它们的资源来实现这种权力扩张的。如果人大制度自身较为成熟的话,它就不但能够有效利用选民的支持,而且还能够放大这种效应,但是如果其本身还不具备强大的加工和转换能力的话,这种资源就很难转换成权力。所以,为了使整个因果链条完善起来,我们还必须要关注县级人大内部的运作状况。

  在县级人大内部运作研究方面,对我们的研究有参考作用的第二种模式就是所谓的制度成长模式。这种模式的理论预设是,中国的县级人大,尤其是它的常委会,完全是一个新的行动者。当这个新的行动者来到权力舞台之上时,由于其自身的不成熟,而且其所面临的都是一些长期建立的,有着雄厚基础的权力主体。此时,初创时期的地方人大实际上就很难真正与其他的权力主体构成竞争,从而也就很难实现有效的权力扩张。因此,对于初创时期的县级人大而言,在权力扩张阻力巨大的情况下,其最佳的选择就不是去扩张自己的权力,而是不断地完善内部的制度,尤其是它的人员、机构和内部的议事规则的完善,以首先把自己建成为一套成熟的制度。在这种视角之下,人大代表的素质状况、人大工作人员的数量和素质、人大常委会委员和主任的任职经历和构成、人大内设机构的设置和人大内部的规章和程序的完善程度就成了他们评价县级人大制度成长的重要指标。这种模式的重要价值就在于,它深入到了人大内部去发掘制度成长的内在要素,为权力扩张模式提供了一个重要的中介变量,为整个人大制度的成长提供了一个大体的框架。但是,这种研究同时也引出了另一个问题,那就是在县级人大成长初期,尤其是对于社会主义国家而言,其内在制度的成熟过程并不一定就意味着其与其他机关之间完全是一种权力竞争关系。这是因为,在中国特定的背景下,县级人大内部制度的成长同样离不开其他机关的配合与支持,而且,在内在制度的成长与实际的权力关系之间可能还存在着一个没有被完全注意到的方面,那就是,作为一个政治体系的组成部分,县级人大本身的成长不可能在真空中进行,其内部制度的成熟过程也必然会伴随着与其他政治机构之间的联系的增多。反过来说,在人大内在制度的成长与实际权力扩张之间,可能还有一个重要的方面,那就是县级人大首先还必须要与其他的政治机构之间建立起全面的联系。

  因此,在这种模式的完善过程中,同时又几乎是由同一批学者发展出了与此密切相关的第三种模式,那就是后来出现的过程嵌入模式。与前两种模式相比,这种模式的基本理论预设是,县级人大的制度成长应该不仅仅包括内在制度的成长,还必须要包括它与其他政治机构之间的关系的建立。与此同时,人大自己要开展的任何一项工作都必须要在与其他的政治机构,尤其是与它要加以监督的政治机构之间建立起持久的联系之后,才可能建立起强化其权力的纽带。而且,从中世纪西欧国家的议会成长过程来看,议会也并不是一开始就作为王权的竞争者出现的,这些国家的议会在初创时期在很大程度上也只是一些依附于王权的咨询性议会。因此,县级人大在其成长的过程中必须要做的一个工作就是过程嵌入。也即,县级人大要想有效地行使对一府两院的监督,首先必须要知道他们具体在做些什么工作,然后才有可能从其实际的工作中找到要监督的空间。而要实施这种过程的深度嵌入,就必须要与这些机关建立起持久的联系。为了能够建立起这种联系,县级人大所要做的工作就是让自己的工作部门与党委、政府和两院的对口部门建立起工作联系,并通过这种全面的工作联系来为自己的权力行使提供必要的现实基础。而且,也只有在这种全面的工作联系建立起来之后,县级人大自身才能够在这种全面的联系中找到实现自主性的空间。在这种视角下,县级人大与同级党委、政府和两院的联系程度和频度、方式,以及因此而嵌入这些政治机构工作流程的深度,就成了他们评价县级人大成长过程中的重要指标。相对于前面两种研究途径而言,这种研究途径的重要价值就在于,他们没有将人大、党委、政府和两院看作是一个个孤立行动的个体,也注意到了初创时期的人大与这些机构之间并不是一种纯粹的竞争关系。但是,他们只注意到了同级人大、党委、政府和两院之间的关系。他们没有注意到,在中国的特定背景下,上下级人大之间的有机联系程度,尤其是县级人大与省级人大之间的联系程度,同样是决定和影响县级人大成长的一个重要因素。

  在对这种模式进行批判的过程中,又产生了研究县级人大的第四种模式,即制度贯通和网络联结模式。这种模式的基本理论预设是,对于初创时期的各级人大而言,在其走向制度化的过程中,除了要和可能会与其构成权力竞争关系的各种机构建立起工作联系外,还必须要做的一个工作,就是要编织起与人大系统内部的各级主体之间的制度性联系。因为只有在编织好这样一种制度网络之后,人大系统内部才有可能形成顺畅有效的运作,人大系统本身也才有可能通过这种制度的联结而形成合力。而对于初创时期的省级人大而言,开展工作的最大障碍就是信息的缺乏,因此,省级人大必须要与其他的政治机构、人大的各级机构和各种社会团体建立起制度联结,并通过这种制度的联结而建立起持久有效的信息网络。在信息网络的建立过程中,对省级人大而言最为有效的信息来源就是北京的中央领导和基层人大代表以及普通公民。通过这种信息网络的建立,省级人大就开始具有了在最高层和最低层之间充当“信息媒介”和“信息集散”的功能。

  无疑,上述的这几种研究途径都从某一个方面为我们研究县级人大提供了很好的参考指标。应该说,这几种理论模式的产生,对于我们推进中国地方人大研究的实证化是相当有帮助的。我们如果沿着这几种研究途径所提供的任何一种路径深入下去,都有可能会有新的发现。我们通过这几条路向和几条指标的深入考察和综合运用,很可能会在此基础上产生出中国地方人大研究的综合性框架。

  相对于国内的研究而言,国外研究的最大特点就在于从某个单一的视角展开并寻求深入的发现。但是,或许正是这种理论本身的一致性追求,导致了这几种研究途径都存在着这样一个问题,即他们所建立起来的作为评价地方人大成长标志的一些指标,可能并不是一些能够真正衡量地方人大制度成长的内在尺度。这是因为,他们的研究大多是以地方人大为中心而展开的,都在很大程度上把地方人大视作一个具有较大自主性的行动主体。这个既定的主体穿行于既定的制度框架之内,并通过各种制度和网络的联结来寻求自身的权力扩张。问题在于,中国的人大制度的建立和变迁的过程本身就表明,县级人大本身可能在这方面的自主性程度并没有这么大。一方面,县级人大得以行动的制度框架的建构主体并不是县级人大自身,而在很大程度上是中央。在社会主义和单一制国家中,任何基本的制度框架的建构都来自于中央。中央的任何一次哪怕是微小的制度设计或修补,都有可能引来县级人大和县级权力关系的重大变化。相对于中央层面的设计和修补而言,县级人大自身的任何重大变化,都有可能只是一些微小的变化。用这些微小的变化来衡量整个中国县级人大制度的变迁,可能并不能抓住这其中的要旨。而且,由于中国的县级人大本身并不享有立法权,省级人大与县级人大之间尽管并不具有法律上的领导和被领导关系,但是省级人大却可以利用自己掌握的立法权,为本省的各级人大的行为模式立法。这种立法无疑也将会对县级人大自身的行动空间和行为模式产生重要影响。

  其次,这些研究都在很大程度上把县级人大与同级党委、政府和两院之间的关系假定为是一种权力竞争关系。我们即使承认这种权力竞争关系在现实之中是存在的,但是却并不能因此而将权力竞争关系理解为县级政权与其它各种机构之间的一种真正内在的关系。这是因为,在西方各国的制度生长和设计活动中,竞争关系本身就是一种其核心价值所支持和鼓励的关系。这种竞争关系不但存在于议员之间,而且也在很大程度上存在于各种政治机构之间。或者说,在西方竞争性民主的背景下,只有各主体之间在政治上能够充分竞争,才能够充分实现这种制度所追求的价值。但是,对于社会主义国家而言,其制度设计的初衷和制度背后的理念可能并不鼓励和支持这种竞争关系。这是因为,社会主义国家的制度设计大多来自于对一种理想的社会和国家模式的追求。在制度设计之前,就已经先有一个理想的社会和政治状态,那就是公民能够通过共同的行动来形成合意。也即,在实现了生产资料的公有制并建立了一种先进的政治制度之后,社会主义国家的公民能够在党的领导之下,抛弃自己的个人或局部利益,而以整体利益作为行动的依归。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:法制与社会发展

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