秋风:省直管县与社会自治

选择字号:   本文共阅读 711 次 更新时间:2009-08-11 18:41:42

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秋风 (进入专栏)  

  

  我要讨论的是“省管县”与社会自治之间的关系,究竟怎样处理一个民族,一个族群怎么自治的问题。在我看来,“省管县”应该是比较奇怪的问题,这个问题本来不应该存在,在宪法上本来就是省直管县,地方政府组织法里面也没有地级市的概念,宪法里面只有说社区的市,不应该是地级市,应该是管这个县。地级市这个东西是政治事实,而不是法律事实,地级市的存在,包括原来的地区的行政公署,都不是一个法律上的合法的机构,所以它管理县级政府的权力,从一开始就是比较可疑的。只不过因为管理上的需要,临时设立的一个机构,我们在宪法上找不到这样的概念,大家现在开始谈起“省管县”,我们就要问这样的事实是怎么在法律之外出现的?为什么法律上没有规定地级市这样的政府层级,在法律没有规定的情况下自己就出现了?这是我下面要讨论的主要问题。

  要回答这个问题,不妨看一下历史,中国的行政层级,或者叫政府层级有不断自我膨胀的趋势,层级有不断加多的趋势,每一个历史阶段都是这样的。从最早时期开始,秦建立郡县制时代开始,秦灭六国建立中央集权的政治,是中国历史上最大的一次变化,这个变化一直影响到现在,共产党所建立的政治基本的管理架构和秦始皇的管理架构没有本质上的区别,但是和周的体制是有本质区别的。中国的历史可以划分周治时代和秦治时代,周是封建,秦是郡县制。封建和郡县是两种不同的国家结构。

  郡县是中央集权,皇帝是老大,会派出若干人管理郡,再派若干人管理县,封建是网络状的结构,郡县制是金字塔状的结构,所有的官员都是皇帝的办事人,是皇帝的代理机构,所有的权力,全部的权力是来自于皇帝的授权,皇帝把自己拥有绝对的权力,秦始皇为什么叫始皇帝?中国以前三皇五帝,秦始皇说既是皇也是帝,有绝对的权力,把权力给委派的官员管理一块块的土地,这就形成了郡县制。皇帝就面临一个问题,派出去这么多官员管理这么多财产——不管是人民和土地都是皇帝的私产,派出了若干人管理财产,我怎么去信任这些人,这些人如果要欺骗我怎么办?可以说从人性的角度,秦的政治预设是“所有人都是恶的”,包括官员在内,这一点是儒家和法家根本的区别,法家是假设所有的人都是自私自利的,我想起现在很多人讲人性恶,人性善,讨论人有没有利他的倾向,或者是每个人利己可能好一点。我想这个问题需要从各方面来看,法家假设每一个人是利己的,甚至是时刻准备把他人宰了实现自己利益的最大化,每个人准备欺骗他人和自己的上级。这样对皇帝来说有一个问题,怎么样监督你的代理人?派出去了36个郡,几百个县,怎样监督郡守和县令?秦很快灭亡了,汉发明了刺史,36郡的时候可以想像,皇帝比较勤奋,就是这一个教室的人,基本上可以把每个人监督到,郡到汉代的中期增加到80个,人很多看不过来,这个时候皇帝必须想个办法,就派出了刺史,分13部刺史,这个时候像现在的地级市一样,法律上规定的就是一个郡县,现在出现了13刺史,每个人负责管理三四个郡,再把情况向皇帝汇报,这样提高了监督的能力——倒未必提高了管理的能力,只是提高了监督的能力。逐渐的再演化,刺史变成了一级常设的行政管理层级,变成了一级政府。

  我们到后来看三国的时候,割据的都是刺史,后来改成州,比如刘备是豫州刺史,还有荆州刺史,袁绍是冀州,本来宪法上没有的州,现在变成了最重要的行政实体了。行政管理内在的逻辑推动现实朝着法律根本没有想象到的方向演进,自然演化。州的架构是自然地演化出来,没有事先设计。现在就变成了三级政府,加上中央政府就是四级了。我们看到这个例子说明了某种特定的权力,或者是政府的架构下面,在一定的情况下,政府的管理层级会倾向于增加,这是秦治的定理,这是政治学上的定理,我们可以扩展一步,第一次级的行政单位数量比较少的话,比如秦治,郡县制的情况下,只有36郡的时候,像当代中国省的数目比较少,意味着每一个省管理县的数目非常大,必然会在省和县之间出现一个政府层级,这是可以引申出来的定理。如果省比较多,必然会在省上面出现一级行政管理单位。基本的机理都是一样的,行政管理的首长,或者是行政管理单位控制能力是有限的,就会派出代理机构,县政府本来也是省派出的机构,但是派出来之后,省长发现这个县长会和当地的权力网络结成一体,为了监督他就必须派出一个自己更信任的人去监督,中国历代的朝廷,政治演变有“内庭外朝化”的倾向——本来皇帝比较信任的人,比如尚书是替皇帝写诏书的秘书,慢慢的皇帝总让他写诏书,他就开始在里面加入自己的内容,就操纵皇帝,利用写诏书的机会把自己的私货加进去,皇帝最后没有办法只好另找一批人给自己当秘书,这个尚书就变成了外朝的官员,就找一个中书令写诏书,中书令又不断的把自己的私货往里面加,就又找内阁学士,到了明朝内阁学士又变成外朝的,清朝就是军机处,在地方的管理同样是如此,只要派出一个官员到了一个地方,必然会和当地权贵勾结,上级政府为了监督必须派出一个临时性的派出机构进行监督。因为管理的需要,监督的需要,自己有建制化的倾向,倾向于成立一个独立的政府。

  在特定的制度条件下——这个特定指的是权力是自上而下授予的,立刻面临监督代理人的问题,在经济学里面也是这样的,委托代理关系,一个小老板雇五六个伙计开一个小饭馆,每天从7点到11点监督这些人,完全可以监督过来。如果现在开一个大的餐厅,雇80个人,就必须分成不同的部门,要雇部长进行监督,就面临监督部长的问题,再设立机构监督部长,一级级的委托代理问题,始终是秦治最高统治者面临的基本问题,所有的政治创新,制度创新都是为了应对这个问题。不是为了提高政府的公共品的供应能力,从来不是从这个角度考虑问题的,唯一的角度是提高监督控制的能力,提高掌握最高权力的人控制我的代理人的问题。我刚才讲了,当代的中国政治安排就是秦治的现代版,面临的问题是一样的,为什么出现地级市政府层级,就是现代条件下自然的延伸。

  广东和河南每个省大概有一百多个县,有一个县委书记和县长,一个省长是没有办法监督一百多个县长的,就必须派出一个机构,从50年代以来很快出现了地区行政公署,地区专员机构,过几年就会搞一次,他也感觉行政层级太多了,要取消建制,大概取消了好几次了,但是没有一次取消过。我相信这次我们提的所谓“省管县”,我自己的预言是必然失败,除非加一个条件就是做一件它自己永远不会做的事情,就是社会自治。虽然结论是比较悲观的,我还愿意从理论上讨论这个问题,为什么要解决中国政府层级膨胀问题,在现有的政府架构和内在逻辑下是没有办法解决这个问题的?每一个统治者也会发现行政层级太多,政府层级太多,意味着不断的征税,加税,增加统治臣民的负担。臣民的容忍是有限度的,不可能无限度地容忍不断的加税,每一个统治者睡醒的时候想到的第一件事是把官员砍下一点,精兵简政削减行政开支,最后都放弃了努力,因为根本做不到。下面的人会告诉他如果把行政公署撤了,地级市撤了,县长就没有人管得住了,会疯狂的掠夺臣民,然后臣民会造反,皇上最后一想还是把地级市的市长都保留下来。就再加一个地级市的统治税,行政开支就会继续膨胀。

  要解决这个问题必须回到另外一套社会治理的模式,进入另一个轨道,就是要走出秦治的轨道,这也是有可能的,中国从周、春秋的政制走到秦的专制的政制已经转了一个弯,再转一个弯是可能的,只是难度比较大而已,而且需要一些比较困难的条件。“省管县”落实的话有一个重要的条件就是社会自治,在现在的体制下地级市有必然性,主要问题是省级政府要监督县级政府,但是需要注意,这一点是传统的政治下,明清是这种特征,到了当代还有另外的因素,我们希望政府承担起更多的职能,比传统的政府更多的职能,比如发展经济。这个含义是现在的县级政府,或者是各级政府,职能要远大于传统的政治下的各级政府,这样的结构使监督政府的必要性更强了,县级政府要不断的发展经济,就会大面积的贪污腐败,这就需要更加严厉的监督,就使地级市政府成为没有办法取消的政府。

  回到社会自治的话,我们讲一下我去欧洲的见闻,通常讲前苏联,东欧,东欧的概念是纯粹的政治概念,当时属于东方阵营所以叫东欧。奥地利、捷克、匈牙利这些国家传统上被认为是中欧,我们去了很多小城市,小城市给我们的印象更深刻。一般是到市中心参观,参观的行程是比较容易安排的,主要就是参观市中心,他们的市中心通常是一个广场,广场上有市政厅,广场中间可能有一个教堂,边上有剧院和商店。

  我们后来想这些城市都从是中世纪已经保存下来的,我们看的建筑是名胜古迹最少有一百年,甚至有五至八百年的建筑,我们有一天到捷克南部的一个城市布尔诺,那里正在卖菜,那个广场叫“包心菜市场”,建市以来这个地方就是卖菜的,中世纪这样的城市就是围绕市场形成的,广阔的地区都是被一个个的城堡,周围是庄园组成的,有一些人看过城市出现的故事,有一些人跑到一个地方,是便于贸易的,有工匠和商人就聚集在这个地方,这个城市一开始是通过商业结合在一起,这个城市的中心就是一个商业,很可能就是一个集贸市场,逐渐的定居下来,在这个集贸市场周围不断的建房子,从行商变成坐商进行手工业生产,他们需要一个教堂也需要一个政府,这个政府是什么政府,可以想像这样的政府就是他们一边做生意的过程中产生的政府。我们可以设想若干比较有影响力的商人,做完生意了找一个咖啡店坐下来,市场上的事情讨论一下事情就解决了。最后过了若干年我们回头看这样的城市,是一个什么样的城市,究竟是怎么治理的,就叫自治。这个自治随着城市逐渐的复杂,架构也会逐渐的复杂,参与市政管理的人可能是不同行会的领袖,也包括宗教领袖,贵族或者是国王的代表,他们共同组成一个理事会,议事会,或者是委员会管理这个城市。

  在一个相对复杂的城市,市政管理,政府意义上的管理以社会的自我治理为基础,这是在不同的方面展开的,不同种类的自治的机构,联合组成了市级的政府,我现在讨论的是政府起源的模式,现代的城市或者是现代意义上的城市,政府起源的基本模式通过小群体的自治逐渐联合协商,组成政府意义上的治理。这样的市政府自己权力是绝对的,是主权单位。他们共同的签订一个协议,组成一个同盟就叫一个国家,德意志地区的汉莎同盟存在了几百年,类似国家意义上的政府。

  汉莎同盟就没有必要监督市,这个权力不是自上而下授予的,就没有监督的必要。是要靠宪章和法律,每个人都承诺遵守的契约维持同盟的运转,我们看到美国政府是怎样形成的?第一步是市镇自治,然后是城市,共同组成一个州,再通过一个契约也就是宪法组成联邦。没有办法想象联邦政府派出一个什么人监督州政府。我们看到的秦治和美国的政制,是两个不同的政府架构,或者是政府起源的不同模式,因为起源不一样,所以基本的架构不一样。美国这样的政制之所以能够正常运转,因为每一个政府,不管是市政府,还是州政府,联邦政府所要管理的事务非常少,每一级政府官员的权力是非常的有限,每个上级政府没有必要监督下级政府。之所以没有必要也是因为每级政府都受到民众的直接监督,自治的含义是这个官员跟行政官员的性质不一样,美国政府和中国政府都雇佣了大量的工作人员,但是他们的性质是有非常大的不同,从这一点讲的话,韦伯的很多社会学理论基本上都是垃圾。

  我们对比美国的政治和中国政治的差别,可以了解不需要自上而下监督的政府,是一个什么样的政府,我们看美国立国200多年,现在50多个州,是否州之上设立一个机构,划分八个大区进行监督州长,或者是一个州里面大概七八十个县设一个地级市进行监督?我们不必说完全模仿美国的政治,欧洲的政治,但是人家地政制揭示了一个原理:一个有限政府必然要以社会自治为基础的,要去除政府自我膨胀,政府层级膨胀的内在趋势,就必须改变政府成立的基础。必须让政府是自上而下授权转换到自下而上授权的过程。这两者之间也许不是绝对的,在中国这样的国家,像法国一样,也许不一定是绝对的在两个极端之间做选择,我们可以在中间地带建立某种新的政府架构,我们可能会有自上而下的授权的部分,刘海波讲的省级是中央政府的派出机构,省下的县级应该是自治的机构。我自己觉得中国最合理的,最可行的自治实体应该是市镇,我们可以看到广东、浙江的镇的建制已经大到完全可以做市,可能有几十万人口的一个镇,产业的规模已经非常的庞大,本身有一个商业群体,经济有一定的同质性,完全可以作为自治的实体存在。

  比如台北市的对面有好几个市都属于台北县,这是完全可以借鉴的,美国的县是作为司法单位存在的,真正的实体性政府是在市级。我们完全有条件把镇变城市,村级的自治基本上没有政治的意义,根本不足以成为政府,村民很贫穷的,没有钱都不知道怎么自治,自治的含义是自己供应大部分的公共品,一个村庄是没有办法达到的,但是一个镇是可能的,尤其是发达地区的镇,完全可以成为一个很好的小城市,像我们在欧洲和美国看到的一些城市。这样混合的自上而下,自下而上两种授权模式混合,也许是中国进行行政体制改革可取可行的模式,我提出来供大家参考。

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