张杰:监督不力缘于缺少监督动力

选择字号:   本文共阅读 799 次 更新时间:2009-07-23 15:26

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张杰  

监督是指监督主体对监督客体进行检查、审核、评议、督促的一系列活动。由于社会生活的复杂性,监督主体并不必然具有实施监督的主动性和积极性。而一旦在一特定的监督制度中不能对监督主体的动力进行合理的设计,则该监督制度就会缺乏基本的推动力,其在实践中的有效性将会大打折扣。我们在实践中看到一些看起来详尽而规范的监督制度不能有效实施,甚至成为一纸空文,原因是多方面的,但没有充分考虑监督主体的动力问题,恐怕是一重要原因。

对监督行为动力的理性分析

人之不同于动物的根本之处在于人富于理性。在正常情况下,人实施特定行为,均要衡量其利害得失,监督行为也是如此。在监督主体与监督客体之间,二者往往是利益冲突的双方,监督对象总是有意无意地回避监督,甚至抵制、阻挠监督,对监督者进行打击报复,就是因为监督者的监督行为对其意志和利益构成了威胁。所谓被监督者自觉接受监督,仅是一种道德要求。如此一来,对监督主体而言,就不能不考虑其监督行为的结果对监督主体自身的影响。

1.监督是一种需要支付成本的行为。人类的任何行为均要求行为者要有所付出,所谓没有耕耘,何来收获。在人类生活的各个领域,都没有免费的午餐。就监督行为的主体而言,无论是保证监督客体的行为符合其行为规范,还是在其行为失范的情况下对其进行匡正和惩戒,均要求监督主体对此行为付出时间、精力。同样,在此过程中,无疑还会有金钱的付出。对于监督成本的考量,往往是具体的监督行为是否能够启动的关键因素之一。

2.监督是一种需要承担风险的行为。如上所述,监督主体和监督客体之间往往存在冲突,这种冲突的方式多种多样,理想的方式固然是以和风细雨的批评和自我批评的形式展开,大家在不伤和气的氛围中解决问题。但是,冲突的方式往往取决于冲突的性质,取决于监督对象之行为的失范性质和程度,以及由此决定的监督主体所实施的监督行为对监督客体的利益所带来的损害程度。不言而喻,也取决于监督客体所能采取的抵制、阻挠、打击报复等行为的能力。如果监督客体的切身利益受到伤害,而且又具有加害监督主体的能力和手段,毫无疑问,监督主体遭受打击报复的可能性将大大增加。对风险的考量,更是具体监督行为能否得以启动的关键因素。

3.监督应是一种能够获得收益的行为。既然监督需要支付成本,甚至还要承担风险,如此一来,监督制度的设计就不仅要求尽可能地降低风险和成本,还要对监督行为的实施者给与合理的奖酬。这是任何有效的监督制度都不应缺失的环节。当然,在任何社会环境下,对负有监督职责的人,都应以履行职责为重,而不应计较名利得失。而那些并无监督职责,但却勇于监督的维护公共利益的人,则更是社会的宝贵财富。一个健康而良性的社会不仅要对它们加以切实的保护,还应给与表扬和奖励,以激励正气。而对于普通公民而言,适当的奖酬无疑更是其实施监督行为的直接动力。获得奖酬,从一定程度上解决了一个几乎所有人在从事监督行为时所关注的问题:我为何去监督别人?

通过上述分析,监督行为能否获得足够的动力,取决于监督者对成本、风险和奖酬这三大基本要素的预期。可以肯定,监督动力的大小,与监督的成本和风险成反比,与监督的奖酬成正比。即:监督动力=预期奖酬/(预期成本+预期风险)。

维护公共利益监督行为中的成本和风险分析

监督活动存在于人类生活各个领域,因此也就有了各种各样的监督,但从监督行为所指向的目的物而言,可以分为维护私人利益的监督行为与维护公共利益的监督行为。当然,公共利益和私人利益的界限并不那么清楚和严格。现实生活中的常识告诉我们,监督行为的受益者与监督行为的成本和风险的承担者并非是一回事,后者往往是前者中的个别人或者极少数人。

1.搭便车困境导致监督主体缺位。把公共选择理论中的搭便车困境运用于维护公共利益的监督领域中,我们会发现搭便车困境的存在。维护公共利益的监督行为,可以直接导致公共产品的产出,或者是保证公共产品产出的数量与质量是否合乎公众的消费需求。二者均与公共产品的供给有密切关系。当然,理想的状态是公众无须实施监督,也能获得满意的公共产品。但常识告诉我们,这仅仅是一种理想,远非生活中的现实存在。所以,监督是必要的,为监督付费也是必要的,这是任何一个社会不得不付出的代价。问题是谁来承担这一代价。当公共利益受到损害时,相关公众自然不满,但要把这种不满转化为具体的行动,个人心中自然就会有一番利害得失的考量。结果就是人人都想别人出头,自己搭别人的便车,导致无人出头,人人无车坐的最坏结果。

2.监督机关的不作为导致监督主体缺位。负有监督职责的国家机关是否会主动去监督危害公共利益的行为呢?按照公共选择理论,政府也是经济人,即便是监督部门在实施其具体的监督活动时也会考虑利害得失。当然,这里所讲的得失与一般公众所关注的得失并不尽一致,政府官员所考量更多的往往是其职位升迁荣辱。因此,若要监督部门真正负起责任来,只有使其切实承担不作为的后果,由压力来代替动力,只有切实履行职责之一途,在别无选择的情况下实施监督。但问题在于谁会强迫监督部门履行职责呢?这必须实行对监督部门的监督。现实生活中,我们看到,极端的后果,如恶性群体性事件,重大生命财产损失事故的发生,往往是监督部门最有效率的时候。原因很简单,此时此刻,所谓地方利益、部门利益以及政府官员的升迁荣辱必须让位于稳定大局的考虑。但这恰恰说明监督部门以及对监督部门负有监督与领导职责的部门与领导在日常工作中的无所作为,也说明监督体制本身的问题所在。

3.监督主体与监督客体双方行为意志的不对称性。当公共利益受到损害时,在一般情况下,必定有因此损害行为所产生的受害方和获益方。从监督客体的角度讲,他们是因公共利益受损而获益的一方,往往是既得利益者,监督行为的展开,意味着既得利益的丧失,因此维护其既得利益将是其当然选择。尤其重要的是,这种因损害公共利益而获得的利益乃非法利益,监督客体将会由此受到法律制裁。面对这样的后果,监督客体从本能上自然就会千方百计地阻挠、抵制监督。这种反监督行为,往往无所不用其极,甚至由此不惜再次触犯法律。对于监督客体而言,决定其意志的是,由于针对其自身展开的监督行为涉及其荣辱得失甚至身家性命,反监督是必然的,对反监督行为进行必要的投入也是值得的,成功与否都要进行,不彻底绝望则不罢休。

如果说监督客体的反监督行为是必然的,那么,监督主体的监督行为并不一定是必然的。因为监督客体的反监督行为与该行为的利益主体是一致的,得失与否均与监督客体息息相关。但是监督主体与具体监督行为所维护的公共利益的相关人并不是一个概念,监督行为实施与否,成效如何,与监督行为具体实施者的利益并不存在必然的关系。也就是说,监督行为的风险承担者并不一定是监督行为的受益者。于是,在这种情况下,就会存在如下可能性:(1)事不关己,高高挂起;(2)与监督客体沆瀣一气,在其非法所得中分一杯羹。还存在另一种情况,即监督行为的实施者就是具体的利益相关人,是否就会一定具有和监督客体相抗衡的意志力呢,并不尽然。这里存在着一个监督行为的具体实施者的风险和成本与监督行为之收益的不对称问题。亦即如果监督行为获得成功,收益由相关公众共享,但成本和风险却往往由监督行为的具体实施者来承担。反监督者在面对那些敢于违背其意志的公众时,均懂得杀一儆百和枪打出头鸟的道理。

通过上述分析,我们可以看到监督机制之缺乏动力导致监督不力的根源,由此我们也可找到如何在监督机制中注入强大而足够动力的基本途径。按照前述公式,则在监督制度的设计上就应当在监督成本、监督风险以及监督奖酬这三大要素上下功夫。总的思路是:(1)明确监督成本的承担者并尽量降低监督成本;(2)尽可能降低乃至消解监督风险;(3)对监督责任的承担者与监督行为的实施者给与合理的奖酬。有效地解决监督主体的动力问题,突破搭便车困境,使监督主体切实负起监督责任,克服其意志不坚、监督不力的问题。学习时报

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