强化中央机构，缩小地方政府

中国政府层级结构呈金字塔型，不仅延续秦始皇的郡县制，而且由古代的三级政府转变为现在的五级政府或六级政府（国家—省—市—县—乡—村），强化了郡县制的中央集权体制。

不过，说是中央集权制度也颇名不副实。在朱镕基时期，中央政府机关的公务员人数就由3.2万人减为1.6万人，是世界上少有的小政府。但是，中国的地方政府却极庞大，公务员总数是653.67万人，扣除中央机关1.6万人，地方政府有超过652万公务员；如果加上由财政供养的政府部门事业编制人员、合同工、事业单位人员、国有企业及银行中的干部、各协会管理人员、县乡村编外管理人员及财政不足额拨付经费、没有列入公务员系列的政府监管部门人员，事实上中国的公务员人数超过7000万，其中，71%在县乡基层。

而发达国家如美国的政府层级结构却是倒金字塔型。美国公务员有310万，包括公共事业单位的工作人员、国营企业的管理人员、邮政人员、军人、法官、警察、医生、工程师、清洁员、保管员等。如果邮政人员、军人不算在内，则为170万到180万。他们绝大部分属于中央（联邦）一级，派往各地执行公务，如其国土安全部拥有雇员17万人，农业部11万多人，而其地方政府人数很少，州、市政府还有一些公务员，县、镇就基本上没有了,县只是一个协调机构，镇一级实行自治。法国拥有国家公务员200万人，而地方公务员为100万人。

中国弱干强枝的官员队伍结构不利于中央政令的贯通，更不利于国家的长治久安，容易造成“上有政策，下有对策”，“政令不出中南海”以及地方主义、诸侯割据的状况。我们建议将之改变为强干弱枝的中央-地方关系，强化中央机构，缩小地方政府，实行中央派出机构制度。具体地说，就是虚省建州、设郡分县，形成中央-省-郡三级监督（省-郡两级派出机构）制度、中央-州-县三级政府制度。

虚省建州，缩小地方行政辖区

所谓虚省建州，就是虚化省级政权，将之转变为小型的中央派出机构，负责监督与协调，类似于20世纪50年代的华北局、西南局等。成立中央驻各省专员公署，取缔省级政府、省级财政、省人大、省政协，撤销绝大多数的省厅局，仅设立由中央部委直管的监察局、发改委、统计局、环保局等少数需要宏观协调的部门，这些部门人员很少，挂牌为“中央政府监察部驻某省办公室”、“国家发改委驻某省办公室”等等，同时设立省检察院、法院及申诉专员（信访）办公室、审计办公室、廉政办公室（官员财产申报办公室、行政公开办公室、监察办公室）等，独立司法、处理群众信访、腐败投诉、财产申报等事宜；全国的重要的河流、湖泊、铁路、公路由中央政府直管，各省级派出机构之间协调具体事务。省派出机构的全部开支由中央财政拨付。

我国各省、自治区的辖区过大，平均人口在四到五千万，一些辖区范围远远超过英国、法国或德国的全部国土，这很不利于实行高效的现代化的行政管理。美国是发达国家，只有三亿人口，却分成了50个州，而且有些州是强行一分为二的，如南卡洛莱纳州、北卡洛莱纳州；南达科他州、北达科他州。美国平均每州只有500多万人。即使考虑到中国人口众多的特殊国情，地方政府的管理幅度以最多2000万人口（直辖市的平均人口）为宜。

我们建议：恢复中国古代“州”的建制，虚省后设立2-5个州，每州人口不超过2000万人；各州以副省级城市、省会、区域性大城市为中心设立，以大城市名为州名，暂定州为副省级，未来取消行政级别制度；将原来的市政府职能扩充为州政府，州政府所在城市不再另设市政府，以避免地方机构的臃肿；凡是省里已经设置的监督部门，州不再设立，以实现监督与行政的分置；实行州管市、州直管县的制度，这样可解决市管县妨碍了县域经济的发展、省管县又遭遇行政距离太远行政事务太繁的尴尬。

虚省建州、缩小地方行政辖区后，省一级地方势力被分割（州一级不可能构成对国家领土完整的威胁），地方分裂主义被遏制，政府层级被减少（没有了庞大的省级政府），政府机构被裁减（州政府与所在地的市政府是一个机构），同时，州的设立将起到类似于设立直辖市或副省级直辖市的效果，将极大地调动州级的地方积极性，形成全国大发展的热潮。

虚省建州的改革易于操作，可行性极大。较大的难题是，解散省级政府和大部分省级部门，如何妥善安置相关人员——有的可以到中央驻省（自治区）办事处或行署就职，有的可以到州政府工作，有的可以买断工龄、提前退休，有的可以经过培训转岗到目前我国比较薄弱的警察、司法等部门工作。

设郡分县，村级自治上升为乡镇自治

行政区划改革的总体目标是形成中央-省-郡三级监督（省-郡两级派出机构）制度、中央-州-县三级政府制度。为此，在现有的县政府所在地设立中央及省的派出监督机构——郡，以加强对基层政权（县、乡镇、村）的监督。郡与地级市平级（但设立在现有的县政府所在地），挂中央政府驻某郡办公室的牌子，代表中央政府处理基层事务，监督基层官员；其经费由中央财政直接拨付，人员由中央政府通过省派出机构任命；与省派出机构类似，独立处理群众信访、腐败投诉、财产申报等事宜。

同时，建议将现有的县分为二至五个部分，取缔乡镇政府，继续合并村组，将村级自治选举上升为乡镇自治选举。

只有将县域拆分，才能改变目前县域过大、人口过多、撤销乡镇政府后县级政权管理幅度过宽的局面；每县以直接管理约20万人为宜，为此可以将一些条件比较好、成规模的镇改为县，设立新的县政府；而郡级派出机构只设在原县政府所在地，负责对所在县、新设立县的统一监督（新设立的县一般不设郡级派出机构）；郡级区划为原县域，包括数个分拆后的新县域；凡是郡里已经设置的监督部门，县不再设立，以实现监督与行政的分置。

我们主张全部取缔乡镇政府，改为在乡镇一级（或者村组合并后）进行选举。只有这样，才能突破原村组家族势力甚至黑恶势力对村民自治的干扰，搞好农村自治。一般来说，家族势力不可能控制多个村组和整个乡镇，乡镇选举比村级选举更容易搞好；也只有搞好乡镇自治，才能填补撤销乡镇政府后遗留的治理问题。而缩小县域区划、每个县仅管辖两三个乡镇，为撤销乡镇政府、搞好农村自治奠定了基础。

行政区划改革的实施可以先经全民充分而自由的讨论，投票公决，然后修改宪法，以法制确认、保障。最后国务院成立行政区划改革委员会，具体操作。