石书军:村民代表大会机制:破解涉“公”信访案件的一把钥匙

选择字号:   本文共阅读 1383 次 更新时间:2011-10-14 17:57

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石书军  

河北省武安镇辖18个行政街(村),全镇有村民代表527名。近几年来,武安镇党委锐意进取大胆创新成功地将“村民代表大会机制”引入涉“公”信访案件的调处之中,调处了5起涉“公”信访案件,探索出了一条新形势下解决涉“公”纪检信访案件的新思路。

一、背景

转型期社会利益结构的多元化造就了社会结构性压力。多元化的利益主体在逐利过程中产生的碰撞,又使农村社会矛盾呈现多发、剧烈、突发以及群发的势头。这其中,有一类信访案件呈高发势头,那就是涉公信访案件。目前,涉公信访案件已经成为影响社会和谐的重大不稳定因素。那么,什么是涉公信访案件呢?我们的定义是:农村集体经济内部,少数成员因某种原因向村集体索要赔偿的信访案件。这其中,有诉求合理的,也有不合理的。有的部分诉求合理,有的全部不合理。在表达利益诉求的过程中,有的采取相对温和的方式,有的则采取了激烈了方式,甚至采取了群体性的方式。

社会结构性压力急需一种能够疏导、释放社会微观层面累积的矛盾、冲突的有效渠道与方法,使不同的利益主体彼此之间能够以理性的态度商谈、沟通,避免矛盾、纷争和冲突的加剧。显然,依赖传统的信访制度已经远远不够,还必须综合运用政策、法律、纪检、监察、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法,形成有效的人民内部矛盾疏导机制。于是,村民代表大会机制应运而生。

二、雏型

2006年3月,武安镇D村发生一起由煤气中毒死亡2人引发的群体性上访案件。事件的起因是:D村在市一中的帮助下硬化三条街道。施工中,民工们不慎将村秸秆气化站管道多处挖断,造成秸秆气泄漏。而恰恰就在此时,村民郭某的母亲、14岁的女儿煤气中毒死亡。两起并不相关的事件,被少数别有用心的人“加工”,很快被炒作为秸秆气毒死人了。于是,死者家属纠集几十人到市委上访,事态十分严重。市委、市政府对此十分重视,公安、安监等相关部门联合办案。经过现场挖掘、尸体解剖、活体动物摸拟等,结论是:死者确系CO煤气中毒,同时没有确凿证据证明死者是被秸秆气致死的。

此时,村民们对此事件议论纷纷。不少村民依照《村民委员会组织法》有关重大事项必须召开村民代表大会讨论的相关规定,要求支部、村委会召开村民代表会议对事件赔偿问题进行说明。镇党委政府认为,村民们提出的要求,符合法律,应予支持。于是,就此事件召开了村民代表会议。当事人郭某等人到会,就其主张向村代会进行了陈述。有关部门就调查结论进行了通报。最后,村民代表进行了秘密投票。投票结果是,村民代表否决了郭某等人提出的5万元的诉求。经过连夜磋商,郭某等人终于放弃了自己的不合理诉求,主张的标的由事件发生初期的40万元,降到了5万。在遭到否决之后,又降到了4万元。本着人道主义的立场,镇村干部反复与村民代表沟通。最终以“郭某当场承认死亡案件与气化站无关,村委会以社会救济的方式补贴其4万元”的方式圆满收场。

三、 成型

涉“公”纪检信访案件的突发与多发,已经成为困扰镇村两级干部影响全镇稳定的首要问题。N村村民王某,经年上访反映责任田被邻居齐某侵占问题,村委会多次补偿仍不满足;N街崔某承包街办商场合同到期拒不归还,相反要求村委会巨额赔偿;B街韩某抢占宅基地法院二审判决败诉后,拒不执行判决上访不止等;S村城中村改造,拆迁三年,由于少数人漫天要价,工程迟迟不能开工,多数拆迁户叫苦连天。

正当大量出现的涉公信访案件搅得镇村两级干部一筹莫展之时,D村煤气中毒死亡案件的突然出现,又把镇村干部本来已经绷得很紧的神经几乎推到了崩溃的边缘。然而,突发群体性事件有着其自身的特点,那就是:来得快,去得快。处置得当,很快就能平息。D村煤气中毒死亡案件的圆满解决,使镇村干部的眼前突然一亮。于是将“村民代表大会机制”引入涉“公”信访案件的调处,这一全新的信访工作机制,在丰富的案例之下,迅速完善成为一套解决涉公信访案件的制度。

立案。将已经受理的信访案件或者信访案件线索进行梳理分类,找出符合立案条件或者部分符合立案条件的涉公信访案件;启动村民代表大会机制。通知信访人,要求其作好在村民代表大会上陈述其诉求的准备。书面通知村民代表,并将所议议题,简要内容,信访人要求事项,诉求标的等打印成明白纸一并发给村民代表。印制表决票(视情况而定)表决票表头格式为:+ + +村村民代表大会一事一议表决票。召开会议。程序是:主持人一般是村支部书记,镇综治书记/综治办主任参加。主持人介绍会议议程,参加人员。村主任简要介绍案件情况,信访人陈述自己的诉求。双方当场出示相关证据、证言。村民代表阐述自己的看法。最后,大会秘密投票。在镇工作人员的监督下,当场唱票。宣布投票结果。赞成票超过村民代表总数三分之二时,表决事项通过。

自启动新机制以来,镇纪委先后在5个村召开村民代表大会7次。通过决议5次,未达规定票数2次,取得了较好的效果。

四、启示

法律。将村民代表大会机制引入涉“公”重大疑难信访案件调处是有法律依据的。它是在《村民委员会组织法》框架之内,对《村民委员会组织法》的发展与创新。

《村民委员会组织法》第十九条、二十一条,河北省实施《村民委员会组织法》办法第十八条规定:涉及村民利益的八种事项必须提请村民会议或者村民会议授权的村民代表会议讨论。涉“公”重大疑难信访案件共同点就是向村集体主张权益,有的诉求标的还很高。不经村民代表大会讨论直接按照信访人的意图将款项支付给信访人,虽然也能息诉罢访,但在每季都要召开的村民主公开大会上经常受到村民代表的诟病,同时还助长了信访人的漫天要价。将涉“公”重大疑难信访案件提交村民代表大会,在《村民委员会组织法》柜架内依法解决,不仅体现了“法”的尊严,还体现了“公”的威力。这一机制还是一把双刃剑,它在规范约束少数无理取闹村民的同时,对街(村)干部的行政行为也是一个极大的约束,它的实施有利于推进农村基层民主政治建设健康发展。

公平。公道自在人心。将涉“公”重大疑难信访案件置于全体村民代表这样一个“阳光环境”之下“晒晒”,合理与否一“晒”自明,有利于净化信访环境,重塑公平正义。长期以来,村民们对少数无理纠缠一分理儿也不说的上访老户,胡搅蛮缠沾光没够的信访油子,可以说是又气又恨。气得是,我们的干部对这些人一味的迁就,恨的是那些人的胃口永不满足。可在愤恨之余,又找不到参与的途径。事实上村民们对案件的来龙去脉最有发言权,他们最知道案情的本来面目。少数无理取闹之人,根本见不得阳光。之所以能够屡屡得手,正是抓住了镇村干部“消极保稳定”“花钱买稳定”的心理,进而步步紧逼,动辄就拿赴省进京上访给干部施加,迫使干部答应他们的无理或者是过高的要求。现在好了,有了村民代表大会机制,很多涉公信访案件,作为一项制度必须提交村民代表大会讨论。而且村民代表大会以超过三分之二的票数通过的决议,任何上级单位都无权更改。因而,极大地提高了村民代表的参政议政热情。实践表明,少数通过村民代表大会,但没形成决议的案件,新机制对案件的最终解决也起到了极大的推动作用。

在某种程度上可以说,这一全新的机制还是一个道德法庭,它震慑了少数无理取闹者并让其在邻里乡亲面前遁形,迫使其诉求回归合理抑或理性,促进了案件的合理合法解决。

范围。真理前进一步就会变成谬误。首先,将涉“公”重大疑难信访案件提交村民代表大会机制,要严格控制适用范围。在现行法律柜架之内,这一以解决涉公信访案件为主的全新机制,适用范围应严格锁定在“公”的范围。只有当案件涉及到农村公共利益时才能启动这套程序。其次,村民代表大会机制应当严格遵守法律。不能为了解决信访问题,而作出违背国家法律的决议。第三,谨慎召开会议通过决议。提请表决的事项,事前要搞好论证。由于某种情况下,法律并不完全支持“少数服从多数”,比如,现行法律对农民土地承包权的法律保护就不适宜“少数服从多数” 的原则。因此,拟表决事项,一定要聘请法律顾问严格把关,防止出现违法施政。

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