中国地方政府创新持续力研究

选择字号:   本文共阅读 882 次 更新时间:2009-06-23 12:52:03

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韩福国   瞿帅伟   吕晓健  

  

  「摘要」创新持续力直接影响着政府改革,中国政府目前正在形成一种创新的文化氛围。论文提出政府创新持续力这一结构性概念,以研究和提取影响1978年后中国地方政府创新的要素,对当下进行的政府创新进行长时段反思。文章初步探讨了影响政府创新持续力的九个关键性命题,它们构成了政府创新的认知体系。文章认为国家创新空间、创新类型、创新动力、政治民主、合法性、官员资源获取(升迁)、组织生存和扩张、受益人群、政府职能范围界定等命题对于创新持续力具有重要的影响。文章基于对既有地方政府创新个案和创新历史的整合,提出创新持续力的研究范式。

  「关键词」地方政府创新;创新持续力;研究路径

  *韩福国,浙江大学公共管理学院政府管理系,讲师;瞿帅伟,复旦大学,助理研究员;吕晓健,浙江大学,硕士研究生。

  

  本文曾在台湾大学社会科学院中国大陆研究中心举办的"海峡两岸参与式地方治理学术研讨会"(2008年9月22-23日,台北)上宣读。感谢波士顿大学Fewsmith等教授的建设性意见;感谢台北大学公共行政暨政策学系刘坤億等教授的意见;在研究议题的讨论中,感谢奥斯本(David Osborn)与哈里(Harry Hatry)教授对民主与创新问题的通信探讨;感谢中央编译局比较政治与经济研究中心的周红云研究员、浙江大学公共管理学院陈国权教授、郁建兴教授的建议和意见;感谢匿名评审人的意见。

  "世界各国因为各种不同的理由进行改革,政府改革与创新是一个世界现象。在一些国家这一运动被冠名为重塑政府,另一些则称为建构国家能力或者国家现代化,还有一些国家称之为新公共管理"(Kamarck ,2003:3)。随着改革开放的深入,中国政府对创新的评价逐步和国际社会接轨,彼得。舒德(PeterScheuer )指出,中国政府越来越有经验,乐于接受外来的信息和建议,政府的管理方法和办事效率也在改善,尤其是在法律法规方面,它更乐于了解其他国家的新观念,并通过对国情的比较,制定适合中国国情的法律法规(刘正午,2006)。毫无疑问,中国政府正在形成一个关于创新的文化氛围。但是一个有趣的问题就是,当中国学者普遍对中国近年来的政府创新进行研究和赞扬的时候,一些学者尤其是国外学者却对这些地方政府创新表示极大的质疑和不信任,更多的是认为创新如昙花一现:政府的目标集中于创新,是政府追求政绩或者面子工程的手段,没有实质性的意义。那么中国地方政府创新持续力就是一个关键的问题,它直接关系到对以上问题的解答。

  

  一、基于地方政府创新活动的持续力问题之提出

  

  中央和地方政府创新层出不穷,这说明中国政府创新的动机并不缺乏。我们通过相关的政府报告和新闻媒体,可以发现经济发展较落后的地方,政府创新的数量和激情也不亚于经济发达的地方。

  地方政府创新研究最有影响力的活动,是已经连续举办四届的"中国地方政府创新奖"的评选活动(2001-2008年),它是由中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心、北京大学中国政府创新研究中心等三家民间学术机构联合发起。全国选拔委员会基本实现"三三制",学者、官员和媒体各占1/3.媒体和官员的参加有利于将之进一步推广,其中,官员主要是中央部委的官员,他们和地方没有直接的利害关系。

  "中国地方政府创新奖"的评选标准主要有6项,第四届固定为创新程度、参与程度、效益程度、重要程度、节约程度和推广程度等六个标准。这包括三个类型:政治改革类、行政管理类和公共服务类。它通过权重计分等一整套严格的评估程序进行。四届共收到1182个申报项目,84个候选项目入围,共40个项目获奖,共有500个地方政府和政府部门参与,100多位教授和媒体不同程度地参与其中。

  通过84个入围候选项目的名称可以发现,许多制度已经成为当下中国政府制度全面推开的一个组成部分。首届获得优胜奖项目如"两票制"选举村党支部书记、立法听证、一站式服务、政府采购、"公推公选"乡镇领导、行政审批制度等,都已在全国范围内广泛推广。第二届获奖项目如"民主恳谈"、户籍制度改革、公用事业民营化、社会保障阳光操作、社会应急联动系统、扩大党内民主等项,也在全国得到不同程度推广。第三、第四届的许多项目都是全国比较有影响的创新项目,并且许多持续时间比较长,比如义乌工会维权,已经进行了9年时间。

  但当学者认真梳理和跟踪这些创新案例的后续发展时,很遗憾地发现,基层政府的许多制度创新几乎都面临着严重的制度困境,甚至那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目,"也有差不多三分之一名存实亡了"(高新军,2008)。

  政府创新为什么会成功?成功的政府创新中哪些能持续下来?

  持续的原因是什么?这需要对1978年后中国大陆地方政府创新的持续力进行研究,以揭示地方政府创新与整体性社会变迁之间的关系。通过对这些创新的长时段分析,为地方政府创新提供一个合理的评价机制和标准。在"中国知网"(CNKI)上进行"政府创新"相关主题文章检索,1999-2008年间共有192篇,而关于地方政府创新的只有41篇,其中只有一篇关于创新持续力研究的,即《中国地方政府创新的可持续性问题研究》(王焕祥、黄美花,2007)一文,其他如何包钢(2006)与高新军(2008)针对个案提出相应持续性命题。

  目前,中国地方政府创新研究有两个侧重点:一是案例研究②,二是肯定性研究。其中案例研究为常见的路径,即选择某一典型案例进行调研,而后结合某种视角进行分析。这一路径意义重大,但是它缺乏对另一层面的相应关注,即中国地方政府创新的持续力研究,因此,也就缺乏能深度揭示和解释地方政府创新机制的实证性研究。

  对前三届"中国地方政府创新奖"所有获奖项目初步的经验研究显示,地方政府创新增强了地方政府的政治合法性。这一正相关的研究判断是通常的研究态度和取向。

  如果缺乏基于对地方政府创新持续力的实证分析,从而寻找一个具有制度意义上的评测标准,那么地方政府制度创新和制度评价就可能成为一种学者与官员间的文字游戏,独立的第三方评价也可能成为学术语言描述的政绩工程。许多创新的评价指标事实上是一种"单向透明"的设计,即学者的眼光,世界的视野,上级政府的意愿,对于民众而言却是"看不懂、摸不着、没有监督后果".在建立一个完善合理的政府创新持续力测评指标和框架的基础上,我们才能对1978年以来政府创新的持续力进行研究和判断,事实上这也是一种反思和回归,在"创新和绩效评测热潮"中冷静、审慎地观察创新的内在持续演化结构。

  

  五、结论

  

  只有数量化分析有一定进展,政府创新分析才能为政策的制定提供更多的量化证据。对持续力研究的路径和方法应是一种基于长时段研究的解释学的路径,包括案例研究、行为研究、结构研究。

  对地方政府创新持续力的研究,可对中国当下的政府创新进行一个纵观的研究和深入的思考,从而发现和研究中国地方政府创新的逻辑和背景。这些命题的发展,甚至能直接决定中国政府改革的未来。创新持续力研究集中于创新中的关键命题和困境,也为下一步的地方政府创新所存在的问题提供一个研究的视角。



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文章来源:《公共行政评论》2009年第2期

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