乐园:公共服务购买:政府与民间组织的契约合作模式

——以上海打浦桥社区文化服务中心为例
选择字号:   本文共阅读 3264 次 更新时间:2009-03-25 17:38:11

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  一 问题的提出与案例背景

  

  从20世纪80年代以来,行政改革运动波及全球。西方发达国家、新兴工业国家以及发展中国家都卷入了改革浪潮。这次改革打破了传统理论和管理模式的束缚,尝试用新的理论对行政管理进行根本性或方向性调整,体现在政府充分利用市场和社会的力量,推行公共服务的社会化,建立公私合作伙伴关系(Public-Private Partnerships,简称PPPs)。20世纪90年代,英国率先提出了公私伙伴关系的概念[①],继而在美国、加拿大、德国、日本等主要发达国家得到了广泛的响应。同时欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也将PPPs的理念和经验在全球范围内大力推广,这一浪潮也开始波及到中国等发展中国家。

  公私伙伴关系,又称公私合伙制、公私协力关系,或公私合作制,是公共部门与私人部门为了提供公共服务而建立起来的一种相互关系,这种关系通过正式的合约来确立。在合约中,双方根据事先约定履行各自的职责,发挥各自的运行机制,以达到提供有效的公共服务的目的。实现公私合作,有多种制度安排,公共服务购买就是其中之一,并且是十分普遍的一种形式[②]。公共服务购买,是政府(公共部门)与私人部门之间签订购买协议,由政府出资,将涉及公共服务的具体事项承包给私人部门的行为。它要求:①服务承包者必须是独立的民间组织;②采购适宜且具体的服务成果,有量化和评价的标准;③政府的公共责任具有不可规避性[③];④确保用公平的程序选择适当的服务承包者。只有达到这几点要求,才能发挥公私合作模式的优势。

  2003年前后,我国上海、北京等地[④]兴起了公共服务购买的热潮,这正是政府完善公共服务提供模式的实践。在这种模式中,政府不直接履行社会管理和服务职能,而是将可以社会化的一部份服务转为购买和监管,政府部门的工作中心也转移到制定发展规划、确定服务标准、加强监督管理和了解群众需求等方面。上海市卢湾区打浦桥社区文化服务中心就是其中一个典型的案例。

  卢湾区文化发展“十一五”规划指出,社区文化中心是基层社区建设三个中心之一,是构建和谐社区的重要载体[⑤]。在这个大的背景下,卢湾区十分重视社区文化中心的建设,并在四个街道试点,由公共财政投入硬件建设,建立文化中心平台,同时吸引社会力量加入参与中心的管理。打浦桥社区文化服务中心就是由打浦桥街道办事处投资建立中心实体,同时担负实体运行的日常费用以及人员费用;在运营和管理方面则由华爱社区服务管理中心(下文简称华爱)来负责。双方签订了购买协议。2005年,打浦桥社区文化服务中心正式投入运营。

  

  二 契约合作的产物:打浦桥社区文化中心

  

  公私合作伙伴关系理论中最核心的就是双方签订的契约。本文将围绕契约的主体、程序、内容等方面来分析公共服务购买中政府部门与民间组织的权利义务关系。

  

  1. 购买部门方面

  

  在此案例中,购买服务的政府部门是打浦桥街道办事处。它希望借助华爱专业化的管理来提高社区服务的质量,因此也认同华爱的专业优势。

  

  2. 民间组织方面

  

  (1)概况

  

  华爱社区服务管理中心是个独立的民办非企业单位。最初,它是上海基督教青年会(YMCA)专门负责社区建设的一个项目部门,2001年在青年会的协助下成立起来,成为一个独立机构。打浦桥社区文化中心的管理主要由物业管理和社区管理两条线组成。物业管理是完全的市场机制,由一个专业的公司来进行;而社区管理则主要由华爱进行,下设若干个办公室,有的直接由华爱管理,主要负责社区文化中心的项目,有的则是与华爱合作的关系,只是借助社区文化中心来开展活动,比如打浦桥街道的群众组织管理办公室。而社区文化中心的监督管理机构是社区居民代表、华爱和街道办事处三方组成的管委会,管委会定期听取华爱的工作报告,并提出监督意见。

  

  (2)决策力

  

  对打浦桥社区文化中心的管理工作,毫无疑问是华爱自愿作出的选择,它们是有独立的决策权力的。而无论是在协议形成,还是具体的操作过程中,华爱也具有与打浦桥街道办事处谈判的能力,双方每两周就会召开一次协调会,共同协商决定一些重大事情。华爱会根据工作的实际需求提出相关建议或者意见,说服街道办事处。所以这是一个互相妥协和谈判的过程,而不是单方面的决策。

  

  (3)购买资金对组织的意义

  

  正如前面所介绍的,打浦桥社区文化中心只是华爱众多项目中的一个,所以购买资金并不是该组织生存性的资源,因此政府部门在经费上不构成对组织的牵制。

  

  (4)负责人认识

  

  华爱与YMCA有着深厚的渊源,也具有很强的“草根性”,其负责人十分认同自己的民间组织身份,把政府作为一个合作伙伴来经营,在满足合作需求的同时,也坚持自己的组织信念和专业要求。

  

  综上所述,华爱是一个具有独立性的组织,它与购买的政府部门之间没有资源的依附和牵制,很大程度上是合作与契约的关系。

  

  3. 选择程序

  

  本案例是一个不十分符合规范程序的单一来源采购,但是存在双向选择的过程。前面提到,卢湾区政府选择了包括打浦桥在内的四个街道进行试点,其他三个街道都由不同的组织承接了这项服务。换句话说,政府部门会比较四个街道的服务绩效,因而华爱存在潜在的竞争对手。同时,华爱也因其专业性而受到了其他几个街道的邀请,最终选择了打浦桥街道。这个双向选择的过程,虽然不是公开的竞争程序,但是已经存在一个竞争的市场,如果进一步开放,必然走向公开竞争的规范程序。

  

  

  

  

  

  4. 购买内容

  

  购买的内容是打浦桥街道的社区文化建设事业,包括对一幢社区中心大楼的管理以及相关活动的开展等。

  

  5. 资金来源和模式

  

  打浦桥社区文化中心的运行费用由街道办事处全额支付。打浦桥街道除了前期投入硬件建设以外,全额支付华爱在打浦桥社区文化中心的人员工资、办公日常开销、活动经费等。

  因此对于华爱来说,不存在资金问题,但是打浦桥社区文化中心采取了符合市场规律的营运模式,把项目按照性质分类收费,其体现的思想是平衡大众服务和特殊服务。具体说来,一方面,通过不同收费标准来引导不同人群的文化体育消费活动。比如白天,老人比较多,健身房的收费较低,吸引老人白天参加健身活动;而晚上则适当提高收费,为下班归来的上班族提供设备。实际上就是通过不同的价格鼓励老人白天参加,这样能够照顾到社区的不同需求。另一方面,对特殊人群实行免费。比如一些培训类的课程,对社区内的残疾人免费开放。还有一些文艺演出等活动,都会对社区的低保对象发放免费券,通过居委会发下去。由于不是自负盈亏,所以打浦桥文化中心的营运收入都会再用于社区活动,或者返还给政府部门。

  

  6. 评估机制

  

  虽然有正式的服务购买协议,但是没有形成专业的系统的评估,主要评估形式是听取汇报和检查,包括华爱与街道办事处每两周一次的协调会,讨论社区文化中心的运行问题;华爱每一个月提交一次分报告,每半年提交一次总报告,所以作为委托方的街道办事处能够及时清楚地了解和掌握社区文化中心的情况。此外,人大、政协还会有例行检查和暗访。每半年还有一次群众评估,其结果会与华爱的项目管理费、奖励和能否续约直接挂钩。

  

  四 案例分析—效果与问题

  

  1. 效果

  

  (1)改变了社区管理体制,提高了社区服务的效益。

  

  传统的社区管理依托于街道办事处和居委会,但是行政部门能量有限,既没有足够的人力来管理,且管理效率低、效果差。这是有实践证明的。比如,上海绝大多数街道都曾建立过图书馆、健身房、活动室等各种公共文化设施,但至少40%的居民从未踏入这类文化娱乐场所[⑥]。为了降低运营成本,不少场馆或者外包或者自营变身为单一的“棋牌室”、“麻将房”。这与公共文化场所建立的初衷大相径庭。而传统的行政管理方式是这些场所无法深入民心的一个主要原因。比如场所的运营时间与居民的上班时间冲突,设置的项目没有真正贴近居民生活和需求等。这些都导致了管理效率低和效果差的结果。而专业的民间组织运营管理能够有效的针对居民需求提供人性化的服务,且降低运营成本、提高文化服务的效益。显然,与政府部门的运作思维和方式不同,民间组织的运营比较灵活高效,“一人多岗”往往能够更好的提高效率,同时保证服务质量。事实上,对于华爱社区管理中心这样的草根性组织来说,服务质量和品牌建立是他们的生命线,也只有依靠质量和品牌才能获得来自政府和社会的资源。因此,他们总是以最低的成本来获取最高的质量回报,并能以先进的理念和管理方式充分发挥社区文化中心的效用。这和传统的政府管理模式是截然不同的。

  

  

  

  

  

  (2)为相关的民间组织提供了发展的资源和平台。

  

  华爱是在政府购买社区服务的过程中产生的民间组织,其前期组织者YMCA为了专业化管理的需要,支持其注册登记为独立组织,而政府服务购买的方式为该组织的发展提供了资源和平台。一方面,这些组织因为政府服务购买获得了发展的资源,为社会提供专业化的服务;另一方面,它们有自己独立的组织宗旨和文化,能够在与政府的合作中保持自身的独立性,从而成长为真正的民间组织。

  

  2. 存在的问题

  

  从打浦桥社区文化中心的案例中,我们可以初步看到政府部门与草根性民间组织合作的样态,以及通过公有私营的托管方式来提供社区服务的模式。无疑,这是一种创新的模式,同时也打破了原来单纯由政府提供社区服务的格局[⑦],但也存在一些问题。

  

  (1)委托内容混淆

  

  作为公有私营的托管模式,打浦桥社区文化中心是政府作为委托方,将一个区域内的社区服务交给社会组织来提供。这个笼统的提法看上去没有什么问题,但实际上存在着政府职能外包和具体任务外包的区别。

  在新发展观和构建社会主义和谐社会构想的基础上,政府的主要职能归纳为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面[⑧]。显然,社区公共服务在社会公共服务的范畴之内,属于基层政府的一项职能。为了实现这项职能,可以开展很多项目,比如举办图书馆,为老人、残疾人等特殊人群开展服务,开办阅览室、体育馆等等。但目前的做法是政府与接受委托的组织签订协议,来承接政府的这项职能,除了常规性的活动以外,还随时接受政府部门的指令性任务,这意味着协议的内容是不能具化和量化的,与此相对应,购买的经费也不能确定,因为活动是不确定的。这就是政府职能外包。职能外包的情况下,实际上接受委托的组织成为了政府部门的延伸,使政府的手更长。组织对自己的活动开展没有完全的预期,随时接受政府下派的任务,可能在执行任务的方式上,该组织可以有一定的自主权和创新空间,但实际上在接受任务的时候,双方已经成为了上下级关系,而不是协议履行的平等双方。这种形式,使政府部门在服务外包的外衣下扩张了部门势力。

  如果是具体任务的外包,那么协议的内容是确定的,接受委托的组织也可以充分自主地开展活动。购买协议量化为一个个清晰的任务,这样评估才具有现实操作性,也避免破坏组织的独立性。

  

  

  

  

  

  可见,在打浦桥社区文化中心案例中存在着委托内容的混淆,即把政府职能与为了实现职能需要完成的任务混淆起来。前者是政府的基本职责,是不存在外包的,后者才构成政府委托的内容。

  

  (2)政府责任混淆

  

  除了委托内容存在混淆之外,什么服务政府必须购买、什么服务政府可以不购买也存在混淆。打浦桥社区文化中心由政府一揽子买单[⑨],实际上政府有些不必支付费用却支付了,这就发生了政府责任的混淆。

  个人物品一般是由市场提供,这无论在理论和实践中都没有争议。但有时政府也会参与提供个人物品或者直接提供,主要限于解决市场失灵带来的问题,比如确保物品安全、贯彻实施合同法和反垄断法、保障穷人最基本的生活需求等。收费物品可以通过市场来提供,因为实现排他是可能的。但是政府为了保证公共利益,防止这些物品因为私人垄断而牟取暴利,会参与提供此类物品,形成与私人提供的竞争,(点击此处阅读下一页)

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