樊勇明:区域性国际公共产品——解析区域合作的另一个理论视点

选择字号:   本文共阅读 2160 次 更新时间:2008-12-02 23:34:26

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樊勇明  

  

  [内容提要]区域性国际公共产品是国际政治经济学对区域合作进行理论解释的一种新尝试。这一概念提出的背景是:原来仅限于西方盟国体系内的所谓国际公共产品在冷战后被不恰当地夸张为“全球性国际公共产品”。在“一超多强”的政治格局下,这些“全球性国际公共产品”被美国严重“私物化”,并且供应严重不足。因此有必要根据国际区域合作不断发展的形势,对国际政治经济学中的“国际公共产品”理论进行改造和重构,提出“区域性国际公共产品”的概念。一般来说,只服务和适用于本地区、其成本又是域内国家共同分担的国际性安排、机制或制度被称为“区域性国际公共产品”。除特定区域外,一般不存在具有压倒性优势的国家,从而能最大限度地减少和避免被某一个大国“私物化”的危险。同时,由于区域性国际公共产品的涵盖范围较小,各国从中得到的收益和必须付出的成本比较清晰,因而能在一定程度上减少“免费搭车”的现象,避免国际公共产品中普遍存在的供应不足问题。

  [关键词]区域合作;区域性国际公共产品;理论解读

  

  如果说20世纪70~80年代是全球化的一个新起点,那么现在已有迹象显示:虽然全球化还在继续发展,但是区域合作正在成为新的国际潮流,21世纪将是区域合作的世纪。区域合作的理念正在成为众多国家对外战略的主导思想。国际形势的变化必然要在国际关系理论研究中得到反映。为此,本文提出“区域性国际公共产品”的概念,从国际政治经济学的角度为区域合作提供一个新的理论视角。笔者认为,有关国家联合起来共同提供有助于本地区稳定和繁荣的国际公共产品,这将是今后一段时间内国际关系的基本特征。据此可以预料,关于区域性国际公共产品的相关研究将成为国际政治经济学理论构建的新内容、新方向。

  

  一 国际公共产品理论的提出及其缺陷

  

  “国际公共产品”是国际关系学中的一个重要概念。

  公共产品(public goods)原是一个经济学概念,是指一国政府为全体社会成员提供的、满足全体社会成员公共需求的产品与劳务。最初,公共产品理论仅限于一国范围内,该理论认为政府有责任提供包括国防、外交、治安等公共产品以及道路、桥梁、路标、灯塔等社会基础设施,以满足社会经济的发展,引导社会资源的优化配置。在一国范围之内,公共产品的成本由政府向公众征税来筹集。

  美国学者查尔斯·金德尔伯格(Charles Kindleberger)将公共产品理论引入了国际关系学。他在《1929-1939年世界经济萧条》一书中提出,国际经济体系的稳定运转需要某个国家来承担“公共成本”。这一观点后来被罗伯特·吉尔平(Robert Gilpin)发展成“霸权稳定论”,即在政治、经济、军事和科技等各方面占据绝对优势的霸权国家,通过为国际社会提供稳定的国际金融体制、开放的贸易体制、可靠的安全体制和有效的国际援助体系等国际公共产品,来获得其他国家对由霸权国所建立的国际秩序的认同,从而实现体系内的稳定和繁荣。

  冷战时期,以美国为首的北大西洋公约组织和以苏联为首的华沙条约组织所构成的体系正是典型的霸权供给国际公共产品的国际体系。对此,国际关系研究者们在肯定国际体系为国际社会带来稳定的同时,也尖锐地批评它的两个致命缺陷:一是国际公共产品被霸权国家“私物化(privatization)”一般而言,“私物化”是指有人把公家的物品变为他个人私有或私用,服务于私人的目的。这里的国际公共产品的“私物化”是借用了这一现象,意指美国为了自己的一国之私,把原本该服务于整个国际社会的国际公共产品变为美国从国际社会牟取私利的工具。的危险;二是“免费搭车”现象引起国际公共产品供应不足。

  金德尔伯格早就从理论上论证了国际公共产品被霸权国家“私物化”的必然性。他认为霸权几乎必然存在剥削,并一再强调责任可能会退化为剥削,剥削的实质是运用权力比不用权力会产生更加有利的结果。苏珊·斯特兰奇(Susan Strange)认为,自20世纪70年代以来,美国的单边主义和尽量把负担转嫁给其他国家的特征日益明显,这使得它不能再像布雷顿森林体系时期那样提供一个稳定的世界货币。二战后,美国凭借占绝对优势的综合国力取得霸主国地位,逐步建立了以布雷顿森林体系为核心的国际金融体系、以关贸总协定为核心的国际贸易体系、以北大西洋公约组织为核心的国际安全体系。不可否认,以美国为核心的霸权体系对二战后西方国家的经济恢复和政治稳定发挥了举足轻重的作用,但同时,美国也理所当然地将这些国际公共产品打上“最终解释权归美国”的字样,将国际公共产品变成美国攫取自身国际战略利益的工具。

  同样,罗伯特·吉尔平对国际公共产品供给不足也做了充分的理论探索。他在其成名作《国际关系政治经济学》中分析说,由于边际成本递增而边际收益递减规律的作用,霸主国的衰退不可避免,同时还因为存在“免费搭车”行为,霸主国往往在长时期内为保持公共产品的供应而付出远远超过它应该承担的费用,令其蒙受额外损失,加速衰败。

  

  二 冷战后全球化的推进与国际公共产品的供应不足

  

  冷战结束后,苏联阵营的崩溃给全球化的全面推进提供了空前的机遇和空间,生产、金融、信息和科技的国际化均出现了前所未有的发展势头,从而极大地解放了全球的生产力,各种生产要素挣脱了国境和边界的束缚,出现了在全球范围内寻求资源配置优化的态势。

  在经济全球化的推动下,以国际政治领域中“一超多强”格局为背景,原来只限于西方阵营的上述国际公共产品一下子涵盖到了全世界,并且被一些人不恰当地夸张成全球性公共产品。一个时期内,世界贸易组织被人称为“经济联合国”,国际货币基金组织被看成全球经济的守护人,国际货币基金组织以“华盛顿共识”的形式在全球公然推行美国的价值观念,原本是承担援助不发达国家职责的世界银行在美国的主导下把经济援助与人权、国家治理挂钩,俨然是发展中国家的主宰。

  在高度评价世界贸易组织和国际货币基金组织作为经济全球化载体作用的同时,人们也不难发现:国际公共产品的“私物化”倾向和国际公共产品的供应不足已明显成为经济全球化进展的障碍。人们首先看到:冷战结束后,由于美国力量的相对衰落,国际公共产品的美国“私物化”倾向更为明显,这成为全球性体制动荡的主要根源。

  1997年亚洲金融危机就是一个很好的例证。在危机前,亚洲新兴市场对美国市场和货币的依赖性已经非常严重。在危机期间与危机后,亚洲危机国家缺乏美元的情况更加严重,由于害怕失去为它们提供大部分外汇储备的美国市场,亚洲国家的外交主动性也受到一定限制。1997年冬,美国国防部长威廉·科恩对雅加达、曼谷和首尔进行了一项特别访问,明确要求这些国家的政府用正在日益短缺的外汇储备去支付五角大楼在危机前卖给它们的武器装备。科恩开出的条件是允许让美军能出入东南亚国家港口,反对任何要美国在军事调动上做出事前知会的限制,积极购买美国军备。这被当时的亚洲国家舆论评价为乘人之危的勒索行为。一些评论直截了当地指出,在亚洲金融危机日益加深有可能引起全球经济危机的时刻,美国政府最担心的不是如何发挥最后贷款人的作用,而是倾力兑现武器合约。

  在国际安全领域内,美国的做法更是露骨,假借国际安全、人权等名义大行一己之私。通过科索沃战争,美国占据了巴尔干战略要地;通过海湾战争和伊拉克战争,美国牢牢地控制了中东石油;通过阿富汗战争,美国在中亚战略要地站稳了脚跟。

  此外,“一超多强”格局把美国推上了全球国际公共产品唯一供给者的地位,但它的实力经过长期冷战的消耗已经明显下降,地位和实力之间的反差造成冷战后全球社会真正需要的国际公共产品供应严重不足。其表现如下:

  第一,目前的国际体系框架无法适应发达国家内部利益格局的变化。在充分估计全球化给世界各国带来福祉的同时,不能不看到,同一个国家内部的各个群体的获利程度是有天壤之别的。大部分跨国公司集中在发达国家,它们通过遍及全球的网络把世界各地的比较优势集中起来,获取丰厚的利润。美国的跨国公司几乎把世界上大多数国家编入了其生产-供应链,成为其最重要的“软实力”,但与此同时,把大量的就业岗位连同生产基地一起转移到了海外。跨国公司从全球化中得到了丰厚利润,而其母国的工人得到的却只是失业。失业成为各国政治动荡的重要原因之一。1999年西雅图世界贸易组织(WTO)部长级会议期间,来自世界各地的反全球化人士对自由贸易说“不”,他们阻断交通,把部长们困在宾馆饭店里,迫使会议流产。组织这次示威的美国劳工联合会-产业工会联合会(即劳联-产联)的口号十分简洁:“全球化不能夺去工人的饭碗”。西方资本主义国家战后30年的快速发展不仅得益于科技的进步,也得益于国内矛盾的缓和。大量的商品输出不仅使资本家得益,工人们的生活和福利也大大改善。然而,当就业输出取代商品输出时,西方国家内部的利益分配格局就由此而失衡。按照吉尔平的说法,国际公共产品的供应和预期的效应是建立在各方的认同和利益一致基础上的,只有这样,国际体系才能顺利运转。西雅图会议的流产明白无误地表明,即使在美国国内也缺乏认同的基础。这就是为什么每当临近大选或其他国内政治变动时,美国政坛总要上演一场是要自由贸易还是要保护贸易论战的内在原因。

  第二,现有国际机制越来越难以调节发达国家和发展中国家之间的矛盾。当然,不少发展中国家是全球化的受益者,但是与发达国家从全球化中所获取的利益相比,发展中国家得到的实惠还是太少。而且大多数发展中国家不是主动介入,而是被动卷入全球化。当发展中国家出席全球化“盛宴”时,席位已经排定,规则也已经制定。要么接受既成事实,在现有框架内争取自己的利益;要么犹豫退缩,其后果就是被日益边缘化。全球化不仅造就了发达国家和发展中国家之间的数字和信息鸿沟,更形成了两者之间在权利与义务上的鸿沟。

  WTO的决策机制是发展中成员与发达成员权利与义务不平等的很好例子。WTO的规则明确各成员方一律平等,一方一票,多数决策,但投票程序极少动用,绝大部分问题都是协商解决,全体成员方的投票只是程序性和象征性的。2005年底在香港召开的WTO部长级会议把这种协商机制首次真正展现出来。WTO香港会议除了召开全体会议之外,各成员方还进行了各种形式的多边或双边磋商。此外,还设有名为“绿屋会议”的特殊安排。它既不是法定程序,也非正式多边会谈,但却是真正的决策核心所在。除世界贸易组织总干事外,“绿屋会议”的常客就是美国、日本、德国、法国、英国和澳大利亚等发达成员的代表,再加上印度、巴西和中国。凡属重大事项,先在“绿屋会议”达成协议,然后再拿到大会上举手通过。WTO香港会议的主题是农业问题。虽然冈比亚棉农的悲惨遭遇受到各国媒体关注,可是关于发达成员要不要削减自己的农业补贴以及削减多少补贴的决议是在“绿屋会议”上敲定的,深受其害的冈比亚及其他成员的代表连绿屋的门都进不了,只有在大会上举手的份。如果算上发达成员在会前、会后的密集磋商,WTO的决策程序实际上有三个层次:(1)主要发达成员间磋商;(2)类似“绿屋会议”的主要利益相关者磋商;(3)WTO成员大会举手通过。广大发展中成员的利益表达与诉求机制十分有限。

  WTO决策程序仅仅是发达成员和发展中成员在全球化进程中境遇不同的冰山一角,历史经验反复表明:一个好的制度不仅能让赢家享受胜利果实,同时也能让输家得到一定补偿。一旦输家对游戏规则彻底失望,就会酝酿重组和革命。虽然国际局势不一定会重现20世纪60~70年代那种南北方剧烈碰撞的局面,但是现有的国际公共产品无法满足发展中国家的需求已是不争的事实。

  第三,对转型国家的漠视。冷战结束后,俄罗斯及一大批前苏东国家纷纷进入政治、经济转型期。它们既有追求市场经济的热忱和急切心,又有对本国政治、经济承受能力的担心和害怕。众多转型国家迫切希望从全球化中得到国内改革的动力,从现有的国际公共产品中得到国内改革的制度性保障。然而,俄罗斯等国从全球化和现今的国际体系中得到的好处要远远低于它们的期望。来自国际体制的漠视不仅使相当一部分转型国家的国内政治、经济动荡,也使它们与美国等发达国家的关系处于不稳定状态。俄美关系很快从“蜜月”走到“非常时期”就是例证。

  

  三 区域合作高潮与区域性国际公共产品的有效供给

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文章来源:《世界经济与政治》2008年第1期

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