李炜光:《预算法》修订的思想底蕴

选择字号:   本文共阅读 2264 次 更新时间:2008-08-23 19:04:32

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李炜光 (进入专栏)  

  

  预算涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理,可为社会公众对政府收支活动进行约束和控制、提高政府财政活动的绩效、为社会提供良好的公共服务提供一套卓有成效的方法和技术,增强政府的合法性和可信度。所以,在现代国家里,预算的人民性与预算的公共性是同义的。可惜,这样一个与国家治理的理念、能力和水平密切相关的施政工具,却是我国以往的制度改革和转型多有忽略的领域。

  在现代国家建设的历史上,各国几乎都以预算改革作为突破口,中国应该也不例外。2008之后的五年左右时间内,将是我国财政体制改革的关键时期,而涉及领域最为广泛的预算制度改革,定将是这一轮改革的重头戏。

  

  联结政府与人民的纽带

  

  一个国家的政府与它的人民总是要通过某种方式联结起来,其最重要的“联结点”,就是预算。我们从一个国家收钱、分钱和花钱的方式,就可以清晰地看出它的基本制度的性质和它做事的方式,也可以看出这个国家的政府与人民之间的关系如何。

  在民主法治的社会里,政府所做的一切都要对公民负责,这是因为,这样的社会之所以需要一个政府,唯一的理由是它能够提供私人部门难以提供而社会又须臾不可缺少的公共服务。政府提供公共服务所需的资源来自于公民交纳的赋税,而赋税是一种以国家暴力为依托的财政分配关系,这就使得政府与公民之间既有可能良好合作,也隐含着某种对抗的潜在的可能性。如果政府施政不当,不能造福于民,这种潜在的对抗就有可能转化为现实对抗。因此,即使只是作为对纳税人慷慨奉献的回报,政府也应该承担起向人民提供良好公共服务的责任来。

  就造福或侵害于公民权利的潜在能力而言,预算权丝毫不逊色于课税权。无论历史上或现实中,我们都不难找到这样的例子,一个国家可能有很高的财政收入汲取能力,但是它的合理配置财政资源、有效解决社会问题、提高国民福利方面的能力和表现却很差劲。其原因,可以归结为在制度上缺乏一个赋税征收和使用的“刹车装置”,统治者想征多少税都可以做到,想安排多少财政资源用于自身耗费也都可以轻易做到,无人可挡。对于一个社会来说,缺乏预算控制和约束的政府是不安全的、危险的政府,这样一个政府,对公共利益和公民权利可以随时随地构成潜在的和现实的威胁。

  那么,如何才能让政府自觉地或被迫地将其所征集的财政资源用于提供公共服务,而不是其他方面呢?现代预算制度给出的答案是分权制衡,即政府与人民共同分享公权力的最核心的部分——预算权:预算的决定权归人民选举产生的议会,政府只有在获得议会的批准后并完成授权程序后,才可以获得预算的治理权。议会有权要求政府按年度申报预算,并对之进行严格的审查;预算执行的全过程要处于立法机关的严格监控之下,预算的执行结果亦由立法机关作出审计和评估。而公民则通过选票和舆论等手段,参与预算的审议制订,监督的预算执行,质询、纠正预算的违规行为,以保证获得自己纳税后所期待的公共服务。总之,是社会公众在决定着政府预算,而不是相反。

  一个受到制度约束的统治者,其课税权只能来自人民的授予,且只能用于改善国民福利,而不能用来为自己谋福利。现代预算的作用,就是给国家的预算体制上装上一个“刹车装置”,用来防止司法部门和官员独断专权,黑箱作业,贪赃枉法,以权谋私,侵犯公众权益。由此,“人民的钱袋子”被牢牢地看紧,强大无比的政府被关进了“笼子”,自行其是、变成“利维坦”的可能性大大降低。这就是现代预算的精神实质。如果制度上没有权力制衡和制约,没有民主选举和新闻监督,听任政府机关无限扩展权力,专横跋扈,必将导致社会财富的分配不公和财政腐败现象愈演愈烈,最终会失去人民的支持,危及政府的合法性。

  

  须在法治的轨道上运行

  

  在一般情况下,预算是公共部门唯一有能力对公共利益造成全面、持久和系统的损害的因素,而预算法,则是国家立法机关用来控制和监督政府,将其约束在法治的轨道上使其不过分偏离最广泛的公共利益的一整套重要的规则。就限制和约束政府的意义上说,除宪法外,很少有哪一部法律堪与预算法相提并论。

  对一个社会来说,缺乏法治的预算运作,其代价肯定是巨大的,会导致大量稀缺的公共资源被用于对公共利益意义无多的领域,或用于仅为少数人服务而不是普惠于每一个公民的领域,特别是社会的弱势人群。大量事实表明,中国现行的预算法无力阻止这些现象的发生。

  由于预算法缺乏问责和纠错机制的设置,预算常常只是个摆设,政府该怎么收钱还是怎么收钱,根本不会受到预算的约束,由此,我国预算十几年来持续性地以年均18%以上的高速度巨额超收,预算偏离度经常高得离谱;也是由于预算法缺乏问责和纠错机制的设置,我国预算“只讲投入,不管产出”的现象长期存在,近年来更有愈演愈烈的趋势。公民对政府怎么要钱、怎么花钱几乎完全没有发言权,更无能力左右。即使造成重大损失,也无人为之负责。于是,政府及其官员上下都在拼命敛钱、拼命要钱、拼命花钱。中国预算问题的根子,就在于用钱的人用着别人的钱却可以不受约束、监督和制裁,而钱被别人用的人(纳税人)则无权决定和追究自己的钱的使用,无力维护自己的权益。

  预算既然涉及最广泛的公共利益,因而也就必须在法治的框架下运作。议会通过的预算就是法律,或者说是具有法律效力的文件,违背预算就是违法。任何人,包括国家元首和政府首脑,不管职位有多高,权势有多大,只要他违背预算法行事,就要受到法律追究和制裁。因为,在公共利益问题上,如果连预算法都不能发挥公正和法治的作用,也就不必再指望会有别的什么法律能发挥类似的功能。

  我国现行预算法是从1995年开始施行的,至今已13年没有修订,明显不再适应经济社会发展的需要。实际上,这部预算法之“老”,并不再与它的条款多么陈旧过时,而是民主法治的精神、约束政府的宪政理念未能浸润于其中,过多的未经界定的财政支配权力被赋予了行政部门以至官员本人。多年来,大量非规范财政行为游离于监控之外,违规现象绵延不绝甚至愈演愈烈,巨量的纳税人无偿提供的“血汗钱”被肆无忌惮地滥用,或被毫无顾忌地挪用,其所造成的资源损失无可计数,都与公民及国家立法机关几乎完全失去对预算的控制与监督能力,有着直接的关系。

  我国宪法明确规定,人民通过普遍的民主选举产生自己的代表,组成各级人民代表大会行使国家权力。国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生,对人大负责,受人大监督。问题在于,究竟应该怎么负责?具体的调查与质询制度、问责和纠错的程序在哪里?质询权、个案调查权虽有规定却很少启动,罢免权一般只是用在贪官身上,起码的预算专家咨询机构则根本没影儿。面对强势的政府官员,多数“无权无势”的人大代表根本就不知道自己该问些什么和怎么问,究其原因,就在于预算法的缺位。我们没有一套完备的预算的报告制度、预算监控制度以及预算听证制度,这不是一般性的问题,而是严重的制度缺漏。

  预算法的修订应该是一个开放性的而不是封闭性的系统,应该有诚意和有能力吸纳每一个公民参与政府的预算的制定和修正过程,为此而设置规范的预算听证制度显然是不可或缺的。把法治精神和良好的治理观念融入预算法的修订过程中,以法律的语言和力量建立起对政府的外部约束和政府的自我约束,这才是我们真正需要的预算法。

  

  透明度和公开性绝非可有可无

  

  现代法治观认为,法治的目的在于约束政府,但这并非法治的唯一目的,另一个同等重要的问题是保障公民的权利。由于公民权利几乎所有的重要方面都与预算密切相关,预算就必须确保财政预算的权利掌握在人民的手里,保障公民对政府财政收入和支出的知情权、过问权、追究权和监督权。不幸的是,长期以来,这些极为重要的权利并没有引起人们的普遍重视,包括政府官员,也包括公民自己。

  预算缺乏透明度,是指某些掌握公权力的人故意限制人们过去正确而全面的信息,或者提供的是虚假信息、质量不高的信息。在民主政体下,了解政府在做什么和为什么这样做,属于公民的基本知情权,这种权利必须得到政府的尊重。因为由公众付费而由政府官员凭借公权力收集的信息,理应归公众所有。一个官员基于私利而隐瞒、侵占公共信息,与私吞公共财产没什么两样,都是对公民权利的公然冒犯,决不能被允许和纵容。

  预算的公开性,我理解是要把预算置于阳光下,让全体公民“品头论足”。建立责任政府的首要标志是财政问责的有无,即人们对政府“为什么要这样支出财政资金”以及“这样支出带来了什么样的结果和好处”提出疑问;作为被授予财政资金支配权的政府须如实作答,若发生错误则须依照法律规定和法定程序予以纠正。如果缺少财政问责,政治问责就是空的,民主法治也就是空的,没有实质性内容。

  预算过程中的公民参与,有助于民众纳税人权利意识的增强,进而推动整个社会向民主法制方向的转型;有助于减少腐败,因为众目睽睽之下黑暗现象必然减少;对社会的弱势人群极为有利,因为在非民主体制下,他们经常被排斥在决策过程之外。还能有效弥补政府治理能力的不足。公众中汇集着各行各业的专家学者和精英人才,蕴藏着无穷无尽的智慧和能力,解决公共问题较之政府具有独特的优势。此外,在现代社会各种社会矛盾纷繁复杂的背景下,公民参与也有助于缓解民间对政府的不满情绪,等等。

  因此,政府需要加快自身的理念更新和制度改革,确保民众和社会各界对公共财政事务的广泛参与,确保公民对于公共支出的知情权、发言权和监督权。从中央到地方各级政府,都应当向人大和公众及时公布本级政府的年度预算和财务报告。

  目前,我国的财政信息是以统计资料的形式向社会发布的,难以体现向纳税人报告和认真负责的诚意;我国也没有政府会计和财务报告标准,更没有民意调研方面的法律、法规。人大和政府的有关部门应着手制定相关的法律标准,包括反映政府财务状况的资产负债表、财务报表和统计报表的类别和格式等,经全国人大审议施行。无论是预算还是政府财务报告,都必须体现出“归一性”,即涵盖政府的全部财政收支活动,不能有预算或财务报告之外的财政收支行为存在,不能让人大代表们不明就里地“审查”一本残缺不整的糊涂帐;预算或财务报告的语言则应该通俗易懂,便于人大代表和公众的审查、议论和监督,也只有这样,人大才能做出反应民意的决议来。

  目前中国财政预算及其相关领域暴露出的问题,如控制政府规模、压缩政府支出、减轻赋税征收、规范政府财政行为等等,都不是依靠政府的“自我革命”能够完成的,因此新预算法的修订,必须在外部强力约束之下进行。而这也正是中国财政制度最为缺憾的部分。有效的外部约束力存在,才有可能形成对政府及其财政活动的根本性的控制与约束。这是中国预算改革唯一正确的方向。

  往前走,就有希望。

  

  写于2008年8月,在《南风窗》发表时所用标题为:“预算法修订的突破效应”。

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