为充分了解城乡人口变化对以县域为主体的乡村地区发展带来的主要影响，有针对性地提出政策优化建议，2025年1月至2026年9月，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心课题组先后赴北京、河南、四川、重庆、广东、甘肃、内蒙古、西藏、浙江等省（市、自治区）的乡村地区，围绕人口结构变化对乡村产业发展、公共服务、基层治理等公共资源配置带来的影响，开展调研走访和专题座谈，查阅公开资料和统计数据进行综合分析。总体看，近年来，随着新型城镇化战略的深入实施，农业转移人口持续进入城镇就业生活，城乡人口结构发生深刻变化，突出体现在乡村人口老龄化速度更快、程度更深。部分乡村人口选择进入城镇接受教育、医疗等公共服务，年轻人口从事乡村产业的数量和意愿下降。与此同时，随着智慧农业等数字技术的发展，乡村产业发展对智能化农业基础设施的需求不断提高，对从业者知识技能和市场意识的要求也明显提升。面对这些趋势特征，一方面，需要聚焦农业新质生产力发展需要，因地制宜建设现代化乡村产业基础设施；另一方面，需要提升乡村公共服务供给的针对性，推动县域乡镇合并和公共服务的片区化供给，促进闲置乡村设施转化为产业发展设施。
一、近10年城乡人口变化的趋势特征
随着我国新型城镇化进入“下半程”，城乡人口的年龄结构、素质和空间分布等呈现新趋势，对乡村产业发展和公共资源配置提出新的要求。
城乡人口呈现“城增乡减”趋势。我国总人口于2021年达到14.13亿后，开始逐年减少，呈现城镇人口增加、乡村人口减少的总体趋势。一是城镇人口数量和占比持续提升。随着乡村年轻人口持续进入城市就业和生活，城镇人口不断增加。综合国家统计局《中国统计年鉴2016》《2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报》《第七次全国人口普查公报》《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》的数据，2015—2025年，我国城镇人口数量和占比逐年提升，从7.7亿人提升至9.5亿人，增长了23.7%，城镇化水平从56.1%提升至67.9%，提高了11.8个百分点。二是乡村人口数量和占比不断下降。2015—2025年，乡村人口逐步减少，从6亿下降至4.5亿，降低了25.2%，降幅高于城镇增幅。三是流动人口总量仍然较多。从流动人口（人户分离人口中扣除市辖区内人户分离的人口）的变动趋势看，近10年其占全国总人口比重已降低了8.6个百分点，但总量仍有3.6亿人，数量依然庞大，而这部分人口主要来自乡村。
乡村人口老龄化速度更快、程度更深。全国总体老龄化水平加速攀升，而乡村老龄化速度显著快于城镇。一是乡村老龄化与城镇差距持续扩大。2010—2020年（由于暂无2025年分城乡人口年龄结构数据，故采用“六普”“七普”数据替代分析），乡村60岁及以上人口占乡村总人口比重从15%升至23.8%，提升了8.8个百分点。同期，城镇60岁及以上人口占城镇人口比重从11.7%升至15.9%，提升了4.2个百分点，乡村人口老龄化增速约为城镇的两倍。城镇和乡村60岁及以上人口占比差距持续拉大，从3.3个百分点扩大至7.9个百分点，差距扩大翻倍有余。近年来，乡村老龄化程度持续加深，对乡村产业发展带来不利影响。二是乡村养老服务压力持续加大。当前，乡村养老以居家养老为主，优质集中的养老设施供给不足。课题组在多地调研发现，乡村老年人在融入城镇生活过程中，存在社会关系变化、生活习惯不适、经济成本较高等方面的困难，因此，较多乡村老年人选择就地养老。与此同时，需要高度关注乡村人口老龄化与乡村养老服务供给不足之间的矛盾，以及由此可能带来的一系列社会问题。
区域间城镇化率差异趋向收敛。我国城镇化已从快速增长期转向稳定发展期。近年来，中西部乡村人口进入城镇的速度明显快于东部和东北地区，区域间城镇化率差异逐步缩小。一是中西部城镇化率快速提升。根据国家统计局2015年、2025年《中国统计年鉴》数据，近10年间，中西部城乡人口结构正在快速调整，乡村人口加速向城镇集聚，常住人口城镇化率快速提升，中部地区、西部地区分别增加12.9个百分点和13.4个百分点，增速显著快于城镇化水平起点较高的东部地区（9.6个百分点）和东北地区（9.3个百分点）。二是区域间城镇化率差距持续减小。随着中西部地区城镇化率提升，区域间城镇化率差异从城镇化快速增长期的加速分化，逐步转向差距缩小的收敛趋势。近10年区域间城镇化率最大差距（东西部）从16.3个百分点缩小至12.5个百分点，最小差距（中西部）从2.4个百分点缩小至1.9个百分点。
城乡人口受教育水平差距仍然较大。一是乡村高学历人口比例依然大幅低于城镇。从“六普”“七普”数据看，随着高等教育的普及、乡村人才振兴的开展，2010—2020的10年间，城乡受教育人口结构已有所优化。然而，乡村人口就读高等院校后返乡比例总体不高，高学历人口仍然高度集聚于城镇，城镇大学专科及以上、大学本科及以上各层级高学历人口占比均大幅高于乡村。2020年，城镇大学本科占比（城镇受本科教育人口/城镇人口）为10.8%，而乡村占比（乡村受本科教育人口/乡村人口）仅为1.6%，前者已达后者近7倍，城乡研究生以上学历人口占比差距达11倍。二是乡村发展依然存在较大人才缺口。乡村高层次人才不足，固然有大专院校主要集中在城镇的原因，但主要原因是乡村就业条件、收入水平、公共服务和基础设施配套与城镇的差距较大，导致乡村对高学历人才的吸引力仍然较弱。需要关注的是，多地科技型农业企业、乡镇基层政府在座谈交流中表示，乡村产业发展、基层治理等对于高学历人才、高素质技能人才的需求依然较大，目前的乡村人口受教育水平和技能素质显然难以满足乡村发展的现实需求。
公共服务城镇化水平高于人口城镇化水平。调研发现，由于城乡教育、医疗水平在客观上存在差距，部分乡村居民选择前往本地甚至外地城市接受优质教育、医疗服务，公共服务供给需要在以往强调城乡基本公共服务均等化的基础上，进一步突出针对性和侧重点。数据显示，近10年间，乡村居民前往城镇就学、就医的比例逐步提高，公共服务城镇化率的绝对值和增速均超过常住人口城镇化率。一是在城镇接受义务教育的比例持续提升。由于教育质量差异、农业转移人口随迁子女入学等原因，乡村家庭送子女进入城镇学校就读的情况较为普遍，也存在乡村父母专门进入城镇“陪读”的情况。根据国家统计局2015年、2025年《中国统计年鉴》数据，2014—2024年，在城镇学校就读的义务教育阶段在校生占比（在城镇学校就读的小学、初中在校生数量/全部小学、初中在校生数量）从72.5%提升至86.3%，提高了13.8个百分点，而同期全国常住人口城镇化率从54.8%提升至67%，提高了12.2个百分点。二是乡村基层卫生医疗设施使用率不高。从乡村居民前往城镇就医的情况看，2014—2024年，乡镇卫生院病床使用率持续下降，从60.5%下降至52.4%，降低了8.1个百分点，而根据国家卫生健康委数据，2018—2024年，全国县域内就诊率从85%提升至90%左右，虽然已经提高了5个百分点，但意味着仍有10%左右的乡村居民从本县域转至其他医疗条件更好的中心城市、省会城市就医。
新质生产力发展深刻影响城乡人口格局。当前以数字经济、智慧农业等为代表的新技术，正在以重塑城乡居民的就业模式、居住选择等方式影响城乡人口格局。一是远程医疗、远程教育技术提高了乡村优质公共服务供给能力。部分文艺创作、金融交易、直播电商等自由职业已不再依赖城镇固定就业场所，部分城市人群开始选择“乡村居住、云端就业”的旅居模式。二是随着智能制造水平的不断提高，城市产业园区对普通劳动岗位的数量需求下降，智能制造领域的高素质就业人口开始加速向科创节点城市集聚，与之同步的是劳动密集型产业向县域梯度转移，呈现“高端岗位向城市集聚、普通岗位向县域下沉”趋势。三是智能化设施农业等技术手段提升了农业生产从业门槛，现代农业产业园以规模化、数字化为主要特征，对智能化农业生产设备操作维护要求较高，需要从业者具备一定程度的专业知识技能，传统的农业人口已经难以胜任，推动乡村就业人口“专业技能型流入、普通劳务型流出”。四是随着人工智能等技术在城乡运营、管理服务等领域的深入应用，乡村治理效率逐步提升，在技术上已经不需要再依赖传统的“人海战术”，可以实现用更少的编制资源，更高效地治理更大范围的乡村地区。同时，这些技术的深度应用，推动了乡村电商、直播、文旅等新就业岗位的不断涌现，吸引更多人才返乡就业。五是乡村算力设施的布局，可以为智慧农业的规模化发展提供有力支撑，创造更多现代农业的就业岗位。中西部地区能源富集的县域将有机会依托清洁能源资源优势，发展“东数西算”相关产业，创造更多本地就业岗位。
二、乡村产业设施与公共资源配置存在的突出问题
当前，快速响应人口数量和需求变化的乡村公共资源供给体系尚未建立，不能及时满足乡村产业发展和细分人群需求，面临一系列亟须破解的问题。
乡村产业基础设施配置与新质生产力需求不匹配。当前，以智慧农业、生物科技为代表的农业新质生产力的发展，迫切需要现代化的乡村产业基础设施，乡村产业的生产方式、从业人员、设施要求、组织模式均面临较大的结构性调整。然而，智能化、高品质的乡村产业基础设施建设明显不足，根据国家统计局《中国统计年鉴》数据，2014—2024年，第一产业投资占全部固定资产投资的比重仅提高了0.4个百分点，第一产业比较劳动生产率（第一产业劳动生产率/全员劳动生产率）维持在0.3左右，均未能得到明显提高，亟须强化现代化农业发展体系的投资建设。
乡村人口减少趋势与公共资源配置的惯性思维不匹配。部分地方政府尚未完全扭转增量发展的惯性思维，适配乡村人口减量化的政策储备不足。大量乡村设施在建设时主要依据人口增长的预期进行配置，但由于乡村人口持续减少，部分乡村行政办公、教育设施、医疗设施存在过剩现象，形成“建而不用”的资产沉淀，农村“三块地”（承包地、宅基地、集体经营性建设用地）也出现一定程度的闲置。调研发现，多地出现乡村公共资源错配的结构性矛盾：一方面体现在设施不足，主要是设施完备、服务完善的乡村产业发展设施依然缺乏，优质均衡、集中高效的乡村养老设施等明显不足；另一方面体现在资源闲置，主要是闲置资源尚未有效转换为发展紧缺的乡村设施。针对这一问题，各地均在探索乡村资产盘活路径。如2026年广东省梳理147个乡村的闲置资产，开展闲置农房、校舍、旧厂房、旧仓库、废弃农场等乡村资产运营招商。
乡村公共资源跨部门跨地区配置统筹难度较大。“条块分割”导致资源跨部门统筹困难，各部门在规划编制、资金分配、项目审批、建设标准等方面各成体系，乡村产业设施建设和公共资源配置缺乏系统性衔接。地区间缺乏有效统筹机制，跨行政区的乡村产业设施、基础设施、公共服务共建共享渠道仍不畅通。调研发现，某省市毗邻地区的乡镇，由于投资计划、建设时序等方面协调不足，冷链物流、道路交通、供水排水、垃圾处理、教育医疗等设施难以实现规划共编、共建、共享，重复建设现象较为突出。
乡村设施“重建设轻运营”模式难以为继。此前，大量乡村基础设施和公共服务设施在建设时，更为重视的是快速建成和投入使用，缺乏对后续长期运营制度的考虑和资金安排，创造现金流能力较弱。部分乡村基础设施的集约化、高效化运营能力较差，供水、排水、污水、垃圾处理等设施布局分散、功能单一、改造较难，闲置教育、医疗等公共服务设施缺乏快速转换功能的有效渠道，难以适应人口格局重塑、需求迭代、技术升级的动态变化。
三、优化乡村产业设施和公共资源配置的对策
为解决乡村产业设施与公共资源配置存在的突出问题，需构建以智慧化农业产业基础设施为核心的乡村发展体系，提升乡村公共服务配置弹性；构建乡村资产运营体系，更好适应城乡人口变化新形势。
建设符合农业新质生产力方向的乡村产业发展体系。一是前瞻性布局现代化乡村产业基础设施。以数字技术引领农业发展，以高效生产优质绿色农牧产品为目标，结合各地资源禀赋和比较优势，因地制宜布局农业现代化研发、育种、生产、配送、冷链、加工、消费设施。在研发环节，应用基因编辑、智能育种等新技术。在生产环节，推进农业生产装备升级，提高设施智能化水平，推广农业机器人、无人机、物联网、智能温室等新设备。布局乡村算力基础设施，建设智慧农业生产基地，完善智能化的农田水利、冷链物流、精深加工等设施，建设智慧农场、植物工厂等新载体。在延伸环节，加强与生物科技的融合发展，培育生命健康等关联产业。二是探索成立市（县）统筹的农业发展集团。培育市场化生产运营主体，统筹乡村零散闲置农业资源，建设规模化标准化农业园区，引入专业生产运营团队，推动资金、技术、土地、资产等入股，统筹乡村产业的投资、运营、招商、生产、品牌、营销，提供专业化农业服务，发展高效农业、智慧农业、绿色农业。
因地制宜推动县域乡镇合并和片区化服务供给。随着乡镇政府实际管理服务的乡村人口逐年减少，以及新技术的应用和基础设施的日渐完善，乡村提供公共服务的效率明显提高，覆盖范围显著扩大，开展乡镇合并已具备较强的可行性和必要性。一是结合乡镇合并契机提高乡村经济社会服务能力。统筹乡镇机构设置，推动管理体制大部制、扁平化改革，优化专业技术人员队伍配备，推动设置更加适应乡村经济社会发展需要的机构。实施乡镇放权改革，优化权责清单，赋予乡镇政府更大的经济发展权。强化乡镇组织和引导乡村发展的能力，加强农业发展技术服务、管理服务，提高农业生产组织化程度。二是推进片区化提供乡村产业发展服务，打破村庄行政区划，按照资源禀赋相近、人口规模适中等原则，布局农业生产服务设施，提供社会化专业化农业服务。建设集约化的乡村公共服务设施，按需灵活调整服务片区范围，按照实际服务的乡村人口，弹性化服务周边村庄。构建灵活流动的乡村公共服务供给机制，开展流动医疗车、订单式公共服务下乡等服务，提升公共服务的智能化、信息化水平，推动城镇公共服务流动式下沉乡村。有针对性地优化乡村养老服务供给，片区化建设集中优质的养老机构，对于选择居家养老的，开展乡村住宅适老化改造，提供定制化居家养老服务。
实施乡村设施“投资建设运营”一体化模式。一方面，推动乡村设施市场化运营。按照市（县）域“一盘棋”原则，依托既有平台主体，加强乡村公共资源运营。新建设施加强功能复合和集约利用，预留后续功能转换条件。推动既有乡村产业设施、基础设施、公共服务设施功能升级。合理盘活闲置的乡村集体经营性建设用地、校舍、医院等公共资产，发展智慧农业、电商直播、乡村旅游等特色乡村产业，构建新型生产、经营、消费空间，提升自我造血能力。另一方面，加强乡村设施运营服务和动态考核。将乡村投资项目后续运营成效纳入考核体系，推动运营方案前置审批，加强建设与运营深度衔接，减少无效投资，鼓励社会资本参与。搭建乡村资产智慧管理平台，准确掌握设施使用率、设备运行状态，动态优化服务力量配置。
健全快速适应乡村人口变化的要素配置机制。一是构建动态精细的乡村人口监测预测体系。完善乡村人口统计监测体系，及时掌握乡村人口的就业结构、年龄特征、流动方向等最新情况和变化趋势，采用移动互联网、大数据、人工智能等技术手段，结合就业和生活需求意向调查，滚动更新人口预测，为精准配置公共资源提供科学依据。优化乡村资源配置评估体系，动态开展乡村“人口—产业—设施”适配评估，优化闲置设施盘活、短缺设施补缺方案，建立乡村设施供需清单。二是加强跨地区跨部门资源统筹。强化地区间政策统筹，聚焦乡村发展实际需求，引导跨行政区共编乡村产业发展、公共服务、基础设施的衔接方案，推动项目、资金、用地、人才、技术、数据等资源投放与人口变化相适应。强化跨部门政策衔接，以集聚、高效、智能为方向，加强产业、交通、能源、信息等基础设施的衔接，强化乡村养老、医疗等公共服务设施的配套。三是优化分类分区的乡村要素配置体系。人口持续流入的乡村，提高县城产业创新能力和县城宜居品质，择优建设一批精品村庄。人口不断减少的乡村，引导人口向县城集聚，提高公共服务设施的集约利用效率。对于市场化手段难以有效发挥作用的边境地区、生态功能区的乡村，培育特色农业、乡村旅游等富民产业，加大配套设施投入力度，更好守护国土安全、生态安全。
| 本文系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心2026年重大课题“县域经济深度融入新发展格局的路径和举措研究”的转化成果，编号：CCUD2026A04
| 调研组成员：修林涛 荣西武 雷海丽；执笔人：修林涛
