摘　要：全面抗战爆发后，为加强基层社会控制，国民党安徽省政府将乡(镇)保确定为基层行政机关，实行基层行政人员公务员化，将基层行政人员由无给职改为有给职。在推进基层政权下移的同时，基层行政成本也随之增加。但无论是根据保民富力按户分摊征收住户捐，还是实施乡镇造产以增加基层财政收入，都未能有效解决基层行政经费问题。基层行政人员职责繁重、待遇微薄，加上日益严重的通货膨胀，生存状况艰难，工作积极性受挫。贤能之士不愿从事基层行政工作，不良分子充斥基层行政队伍，基层政治生态渐趋恶化，国民党政权的溃败也就成为历史的必然。

关键词：全面抗战时期；安徽；基层治理；政治生态

基层行政是国家政权运行的基础。全面抗战爆发后，国民政府要坚持长期抗战，必须从基层社会获取源源不断的人力、物力、财力资源。加强基层政权建设，确保基层政权有效运行，成为国民政府的首要任务。目前，学界对全面抗战时期国民党统治区基层政权运行状况已有一定研究，[1] 但从基层行政经费筹集和基层行政人员生存状态角度探讨国民党基层政权运行状况的成果极少。本文以安徽为例，从基层行政人员薪酬制度和基层行政经费的筹集入手，分析国民党基层政权运行状况和基层行政人员生存状态，探讨国民党基层政治生态的恶化与国民党政权最终崩溃的原因。

一、从“无给”到“有给”：基层行政人员薪酬制度的建立

土地革命战争兴起以后，为了对抗中国共产党领导的革命运动，国民政府将河南、湖北、安徽3省划为剿“匪”区，严令迅速编查户口、办理保甲。1932年10月，安徽各县奉令停办地方自治，实行保甲制度，县以下设区、联保、保、甲四级。全面抗战爆发后，在日军的疯狂进攻下，安徽沿江沿淮和铁路沿线广大地区先后沦陷。为了增强抗战动员能力，1939年1月，安徽省政府加强了国统区基层政权建设，深化了基层组织改革，废除了形同虚设的联保一级，“在保的一级之上设立乡(镇)，以便指挥监督各保推行一切政务”。[2]乡镇的设立，使县和保甲之间的衔接更加紧密，乡镇成为基层政权运行的中心。为适应战时环境的需要，安徽省政府颁布《各县乡镇保办理政教卫合一办法》，将乡(镇)保公所、学校、队部合并一处办公，乡(镇)长兼任乡(镇)学校校长、自卫预备队队长，保长兼任保小学校长及自卫后备队队长。[3]通过实施“政教卫”合一，建立基层“三位一体”和“一人三长”制度，集中基层事权，提高行政效率，适应战时环境。

为加强基层社会控制，安徽省政府在设立乡镇的基础上，将乡镇公所、保公所确定为行政机关，乡镇保甲长的身份被确定为公务员，在基层社会代表政府推行政令。“乡(镇)长是一乡(镇)的领袖，保长是一保的领袖，甲长是一甲的领袖，均为民众为民族国家而服务的公务员。”[4] 乡镇保人员既为国家公职人员，在薪酬待遇上必须给予一定保障。全面抗战爆发前，安徽基层行政人员为无薪给职。当时虽已实行保甲制度，但组织机构简单，“办公等费，既无规定，保甲人员又无待遇，以致工作人员，无法安心工作”。[5] 1939年，白崇禧致电蒋介石指出当时安徽保甲组织存在的问题，“保甲长职务，责重事繁，暨无薪给又无地位”，社会有志人士都不愿担任，结果造成担任保甲长者，“类皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞责，成事不足，为害有余”，[6]以此为安徽实行基层行政改革争取国民党中央的支持。

针对过去联保主任或保长名义上为义务职，实际则暗地摊派、流弊丛生的现象，同时也为激发基层行政人员的积极性，安徽省政府明确“乡(镇)保长和公所职员丁伕均为有给职”，规定每月最低薪酬和薪级递加办法。“制定薪级表每二元一级，乡(镇)长最低月薪十二元，保长最低月薪六元。凡训练合格及考核成绩优良的乡(镇)保人员，可以按原定最低薪给加二级或三级起支，以后年功递加，乡(镇)公所人员可加至三十元，保公所人员可以加至二十元”。[7]基层行政人员薪酬和薪级制度的建立，不仅有助于提高基层行政人员的积极性，而且有利于稳定基层行政队伍。

二、从征收住户捐到乡镇造产：基层行政经费的筹集与困境

基层行政人员由“无给职”改为“有给职”，提高了基层行政人员工作积极性，但乡镇保所需经费也大幅增加。在战时财力困难的情况下，筹集基层行政经费成为当务之急。筹集方式经历了按照保民富力实行住户分摊到实施乡镇造产的演变。

(一)征收住户捐

在全面抗战以前，安徽保甲经费“由各保自筹，每保五元，表面限制綦严，但实际各保自收自用，漫无统制，因之浮收苛派，流弊甚多，民怨甚深”。各乡(镇)保公所职员均改为“有给职”后，基层行政经费支出必然随之增加。为筹集乡(镇)保经费，安徽省政府本着“有钱出钱、钱多多出”的原则，根据保民富力情况分等征收住户捐。为避免浮收和滥用，加强保甲经费征收和使用管理，规定保甲经费“由县按照全年经费编造预算，送交县财政委员会审核”，再报省政府核定后，“由县统收统支”。[8]

为明确征收标准，1939年3月，安徽省政府颁布《筹集乡(镇)保甲经费办法》，“各县于调查户口时，随即查明保民富力与生活负担，除贫苦之户不收外，其余各户，最低每年出费四角，最高至十二元，每年分两次由县统收统支”。[9]从征收标准看，根据保民富力情况，最高和最低征收数之间相差30倍。《筹集乡(镇)保甲经费办法》实施后，保甲经费以保民承担为原则，但当时民众普遍贫困。“保民中又以最低级者为多”，因此所征费用根本不敷使用，而要弥补所征经费的不足，只能进行按亩摊派，征收亩捐，结果“亩捐因之加增”，于是1939年5月，安徽省政府颁布《修正保甲经费筹集办法》，对征收标准进行了调整，将保民每年最低出费“酌增二角”，即由四角增加至六角，虽“各户所增有限，而集少成多，每可可增巨万”。[10]《修正保甲经费筹集办法》确定的征收标准，将保民按照富力分为9级，住户每年最低出费6角，最高出费仍保持12元，调高了最低征收标准，最高标准与最低标准之间由相差30倍缩小至20倍。为弥补经费不足，对于殷实富户，要求劝令特别出费。然而新修订办法颁布后，“多未能澈底实行。尤以殷实富户特别出费一节，毫未推动，以故乡(镇)保经费仍普遍取之于贫民”。[11]在遭到普遍反对后，安徽省政府重新确定保甲经费筹集标准。“以保民富力住户捐为主要来源，公产公款、赋税提成，作为补助。至按亩摊派，格于令禁”，将住户捐“各户最低每年出费六角，最高至十二元”修正为“最低每年出费二角，最高出费以不超过全年收入总额百分之八”。[12]再次修订后的筹集办法，降低了最低缴费标准，虽未设置最高缴费数额，但设置了最高缴费比例，相对减轻了普通民众负担，对富裕大户征收的数额根据财产状况按比例确定。

乡(镇)保经费各地征收时名称不统一，有的县称为“富力捐”，有的县称为“住户捐”。1941年，新县制全面实施后，考虑此项经费本作自治经费之用，于是省政府统一将其确定为“自治户捐”。为进一步规范自治户捐征收方法，1941年6月13日，安徽省政府颁布《各县自治户捐征收办法》，规定“自治户捐由县税捐征收处直接派员征收，但边远乡保得由征收处委托乡镇保公所代征”，“自治户捐征收前由县政府督饬各乡镇保长详查各户资力，公平估计，按标准规定捐率核计应征捐额”，提交保务会议议决后，造具清册送交乡镇公所并转呈县政府核定征收。[13]虽然各县自治户捐按照保民富力分等征收，然而划分等级在实际操作中流弊百出。“惟因分级过多，计核不易，易致演成摊派”。[14]富商大户往往凭借势力百般规避，难以做到严格按照富力等级征收，实际仍由民众分摊，导致民众负担不断增加。

(二)实施乡镇造产

乡镇造产又称公共造产，是以基层行政组织主导经营的方式，利用公共资源和强制义务用工，举办乡镇公共产业，增加乡镇财政收入，是加强基层经济建设的重要措施。长期以来，基层行政组织经费主要依赖征收住户捐。“由住户按月摊收之原则，按照保民富力，制定分级累进捐率标准，及征收办法，饬各乡保详查报县统一征收，名曰住户捐”。[15]全面抗战爆发后，安徽省政府虽对分级征收标准进行多次调整，但住户捐主要来源并未改变。新县制全面实施后，为建立乡镇自治财政，住户捐虽统一改称自治户捐，但性质和征收渠道大同小异。基层行政经费来源仍然十分有限。“百分之八十依靠自治户捐，而所收之数，又不足以供应必须的用度”，于是安徽省政府决定“以造产的收益，充实乡镇经费”。[16]乡镇造产正式被提上日程。

根据1939年9月国民政府颁布的《县各级组织纲要》规定，乡镇收入主要有五项：依法赋予之收入，乡镇公有财产收入，乡镇公营事业收入，补助金，经乡镇民代表会议决定征收之临时收入。[17] “但依法赋予收入，乡镇公有财产收入，补助金，都无着实的款。乡镇民代表会决议征收之临时收入，又易流为摊派，比较可靠的，只有乡镇公营事业的收入”。[18]乡镇公营事业收入也就是依靠乡镇造产的收入。通过实施乡镇造产，开发乡村资源，拓展经济来源，增强基层自身造血功能，成为解决乡镇保经费不足的重要途径。

全面抗战爆发后，安徽省政府早在1940年就颁布了《乡镇公共造产办法》，通饬各地实施乡镇造产，当时安徽是全国除广西之外第二个实施乡镇造产的省份，但推进缓慢。“惟此事属创举，前无师承，初次推行不无困难，办法本身也有不甚详尽周密之处，执行的干部，也未经过训练，且军书旁午，不能用全力于此，至三十年办的县份仍属寥寥，没有什么成绩可言”。[19] 1942年7月，国民政府行政院颁布《乡镇造产办法》，在全国各地推广实施乡镇造产。安徽省政府颁布《乡镇造产实施细则》和《各县乡镇造产委员会组织章程》，完善组织领导机构，建立健全工作机制，加大推进力度。1943年，强化乡镇造产督促指导，加强年初造产计划编制和年终收益验收。[20]但从总体上看，从1940年至1943年，安徽乡镇造产“收益不多，成效甚少”。[21]

1944年，随着抗战的持续，基层财政危机日益严重，安徽省政府将1944年确定为“乡镇造产年”，停止征收自治户捐，普遍实施乡镇造产，力图以乡镇造产收入替代自治户捐，乡镇造产成为基层经济建设的中心工作。规定“在一二两月，省、县、乡普遍宣传，三四两月，省府组织督导团，普遍督导，七月验收第一期收益，十二月验收第二期收益”。[22]无论县、乡(镇)、保各级，还是民政、财政、教育、建设、保安等各部门，均以配合此中心工作为原则，乡镇造产工作在各地深入开展。

乡镇造产以公共土地或开垦荒地为主要资源，采用义务劳动方式，加强基层经济建设，增加基层公共收入。但乡镇造产以行政命令方式，硬性下达造产任务，违反了基层经济建设规律，遭到基层行政人员的消极应付和抵制。公共造产使用的田地本应是新开垦的荒地，但有的乡镇保并未垦荒，为完成造产计划，“不惜削足适履，指用民有熟地强用，或学田、产田、私有田地，结果无补于事，反致纷扰”。[23]以强制农民义务劳动的方式从事乡镇造产事业，也违背了广大农民的意愿，无法取得民众拥护和支持。乡镇造产实施后，收益十分有限，基层行政经费仍然严重短缺。乡镇造产无法改变广大农村衰败的局面，也无法挽救日益严重的乡村危机。

1944年底，豫湘桂战役后，安徽抗战形势恶化，鉴于基层行政人员待遇过低，民众负担过重，于是安徽省政府将乡(镇)保进行简化，“裁并机构，减少人员，以节经费，而轻民负”，同时提高基层行政人员待遇，直至1945年抗战结束后，才恢复原有基层行政组织。[24]简化合并基层行政组织以减少行政经费支出，是非常时期迫不得已之举，并非长久之策。

三、基层行政人员的生存状态

全面抗战时期，特别是武汉失陷后，安徽在形势上已处于敌后，安徽省政府所能控制的区域大多为皖西、皖南的贫瘠山区和皖北部分地区。由于战时军需供应浩繁，加上日军的经济封锁，导致物资奇缺、物价飞涨，基层行政人员的待遇和生存状况也每况愈下。

(一)职责繁重，疲于应付

因抗战所需的人力、物力、财力资源主要取之于基层社会，故战时征兵、征工、征粮任务艰巨。政府各项政令的推行最终依靠基层行政人员，基层行政人员责繁任重。根据1939年4月省政府颁布的《安徽省战时各县乡(镇)保甲应办主要政务及指导考核办法》，战时各乡(镇)应办的主要政务达24项，各保应办的主要政务达26项，各甲应办的主要政务达28项。[25]这些政务尚不包括因战时军政需要临时交办的任务。“因为政令太繁，一件未办，二件又来，顾此失彼，感觉应付不暇，甚至有时缓急不能辨别，往往误了要政的推行，致遭上级的责备，因之灰心”。[26]民政厅长韦永成指出：“现在往往有这种的事情发生，就是不管乡保人员，时间人力能办也要办，不能办也要办。”[27] 安徽省政府主席李品仙也认为：“由于战时摊派及兵差供应过繁，使一般基层行政人员，苦于应付，无暇顾及政令之推行，亦实为阻碍基层建设之最大原因。”[28]

(二)专任较少，人手紧张

在全面抗战爆发前，安徽基层社会实行联保、保、甲制度。“保甲仅保甲长一人，联保除主任外，亦仅设有书记队附各一人，组织非常简单，无从负起繁重之基政工作”。1939年，安徽省政府加强基层行政组织建设，废联保、设乡镇，实行乡镇、保、甲制，“甲仍仅甲长一人，保增设副保长一人，乡镇则有乡长，副乡长，助理员，办事员，共四人，同时规定乡保学校教员，须兼乡保义务办事员，兼办乡保事务”。“保”这一级除保长外，无专任人员。1941年因推行新县制需要，“乡镇公所保办公处，均分民政文化经济警卫四股办公，人员既较前为多，经费亦较前增加”，但专任人员，除乡镇公所于1942年增设3人外，“保则仍仅保长一人”。[29]

基层行政组织简单但业务繁重。“乡镇公所保办公处之组织，人员照规定，虽不能算少，但专任有限，兼任不负责”。1942年度，“乡镇公所编制，虽有十五人，但实际专任人员仅有七人，保办公处虽有六人，实际专任仅保长一人，其他兼任人员，大都有名无实，不负实际责任”。[30]基层行政组织如此少量的专任人员，却要担负起战时政治、经济、军事、文化各项建设的繁重任务，自然不堪重负，难以完成使命。

(三)物价飞涨，待遇微薄

全面抗战时期，安徽基层行政经费筹集困难，基层行政人员薪酬标准较低，加上物价飞涨，货币贬值，通货膨胀，使得基层行政人员生活日益艰难。1938年10月，武汉弃守后，安徽在形势上已处敌人之后方，面对日军的经济封锁，加上战时经济困难，物资奇缺，物价疯涨。1942年战时省会立煌县的物价，较1941年平均上涨2.77倍，较1940年平均上涨9.36倍，较1939年平均上涨35.94倍。[31]物价飞涨反映出国统区经济形势恶化，物资供不应求，直接影响基层行政经费的筹集与保障。

全面抗战时期的安徽基层行政人员虽实行“有给职”，但待遇微薄，基层行政人员薪水增加的幅度根本赶不上日益飙升的物价。1939年，乡(镇)长最低月薪12元，保长最低月薪6元。[32]保长最低月薪为乡镇长的一半。1942年，“乡镇长本年度仅月支三十四元，副乡镇长三十元，股主任二十八元，干事二十四元，保长兼校长者二十四元，不兼校长者十八元”，连同所发之食粮，仅能维持个人生活。此外，“乡镇公所办公费，月支五十元，保办公处月支十元”，“在此物价高涨之时，亦难敷支用，加之临时支应之繁多，使乡镇保处处感觉到捉襟见肘应付艰难”。[33]虽然薪酬有所增加，但1942年的物价与1939年相比已不可同日而语，如果不是发放一定食粮补贴，基层行政人员将寸步难行。基层工作人员待遇微薄，加上物价高涨，“如家中再有妻子儿女，不但不能养家活眷，实在连自己的生活也颇觉得成了问题，现在顾得吃饭便顾不了穿衣”。[34] “若想把基政人员待遇提高足够维持最低生活费用的程度，就照此数目再加一倍，还恐不够”。[35]

(四)地位低下，常受责骂

基层行政人员直接面对民众，是政府和民众间的纽带，承担着战时征兵、征工、征粮的重任。由于战时各类兵差浩繁，任务紧迫，在“军事第一，胜利第一”的前提下，基层行政人员必须完成各类征收任务。而长期的人力、物力、财力资源的汲取，早已使民众不堪重负。作为政府统治的“末梢”，基层行政人员一旦不能按时完成征兵、征粮任务，轻则挨骂、重则受罚。“主管长官和上级机关派下的人员，往往都轻视乡保人员的地位低微，有时稍因招待不周或有不是之处，便受到种种的责备，甚至待之如牛马”。[36] “基政人员的工作地位，太无保障，一个乡镇保长随便可以被人欺辱，随便受人打骂，社会信仰消失，往往无法行使其职权”。[37]民政厅长韦永成认为：“乡保人员之被侮辱打骂，几成为家常便饭。”[38] 省政府主席李品仙指出，“地方的驻军，常行殴打和侮辱保甲长”，“过去曾严令禁止，但仍难达到目的”。[39]基层行政人员不仅受上级行政机关的监督控制，同时因战时需要，还受地方驻军差遣，在夹缝中求生存。

四、“基政难为”与基层政治生态的恶化

全面抗战时期，安徽基层行政人员艰难的生存状态和恶劣的工作环境，直接影响其工作情绪和积极性。基层行政人员对工作的畏难情绪和消极态度，直接影响基层行政队伍的稳定性和基层政治生态。

(一)基层行政人员情绪低落

全面抗战时期，兵差繁重，基层行政人员不仅疲于奔命，应付困难，而且与民众关系日益恶化。“办理粮政，役政，兵差，以及收取各项经费，都是他们直接向民众取来”，引起民众反感，有些民众甚至编出口头语：“保长进了门，百姓眼睛定了神，甲长进了门，不是要钱便要人。”[40] 保甲经费“以富力住户捐为大宗收入，所定筹征办法标准，虽尽善尽美，但非假手乡保调查征收不可，是首使住民对乡保人员发生极恶印象”。[41]基层行政人员作为地方政府代理人，代表政府在基层社会汲取资源支撑抗战，向民众征收各类捐税。但随着抗战日久，乡村经济危机日重，民众生活已不堪重负，与基层行政人员的关系日益恶化，基层行政人员工作开展难度渐大，畏难情绪日重。“以致许多较优秀的干部，因知无法应付兵差，至视基政工作为畏途，裹足不前，现任基政人员更因此种重大困难无法应付，而精神不振，情绪低落”。[42]

基层行政人员不仅工作繁重，而且因物价高涨、待遇微薄，生活日益艰难，在基本生活难以保障的情况下，从事工作的热情可想而知。民政厅长韦永成认为基层行政人员待遇过低，“自然直接影响到工作情绪，所以一般新干部洁身自好者都往往不愿担任乡镇工作”。[43] “一般公教人员尤其是乡镇保级人员工作情绪，似乎已不如以前之紧张，最大原因实缘待遇太薄，生活问题不得到合理的解决”。[44] “乡保人员无论物质精神莫不深感痛苦，而一切政令之推行，兵差之应付，与其最低生活之维持无不在在需款”，“支出既大，摊派繁多，民众负担自觉过重，而非法摊派又早经政府悬为厉禁，于是社会批评集中于基政，民怨丛集于乡保，致乡保人员，进退两难，不摊派则工作莫举，摊派则贻人以贪污口实，于是洁身自好者视基政为畏途，贪墨者则视为利薮”。[45]

(二)基层行政人员队伍劣化

基层行政人员在物质和精神双重压力下，处境艰难，以致贤能和廉洁之士不愿从事基层行政工作。“基政人员的待遇过低，一个乡镇长，月支十余元，且不容易拿到手，往往饿着肚皮，这自然会影响到他们的工作情绪与效率。学问资历较高的人，大多也就不愿意参加基政工作”。[46]因为待遇微薄，“使廉洁者不能自给，难安于位，不肖者反利其职权，以遂其贪墨之图”。[47]不良分子充斥基层行政队伍，造成基层行政队伍劣化。歙县“保长为基政行政人员最主要之份子，关系推行政令与解除民众痛苦者至巨。现今充任保长者，大多不能不是因循敷衍，而稍公正精干者，以保务繁重视为畏途，甚至被选报委者，设法规避，久不到差，以致政令推行迟滞，工作效率降低”。[48]歙县许村乡“昔之充任保长虽非上选，而多数皆知识份子，人亦艳羡乐为，近年每况愈下，推原其故，胥由国家多事，要钱要人接踵而至，事既困难，而军政隔阂，遇事双方未能明了，或以片言陡起争端，或以细故顿生误会，轻则拘留，重则责打，于是人皆视为畏途，而自爱者皆避之若浼，以致改选一次不如一次，而充任者亦多人格卑下”。[49]

(三)基层贪污舞弊之风日盛

“一个乡保长每月薪金不过百数十元，以现时物价之高涨，实不足以维持个人半个月之伙食，假如再有家庭负担，又将何以为生？而派粮派钱派差各种临时摊派，以及各种经费收支，又多责成乡保长直接经办，终日为此无暇生给，势必不免假公济私以图补救，如是乃有发生贪污之弊，如果政府即一一查办，置之于法，不仅心有难安，亦觉势有难能”。[50]由于战时基层财力极其困难，乡(镇)保人员待遇和办公经费十分短缺，“乡镇保人员虽有食粮之津贴，而每月最多三十余元之薪俸，亦不敷维持一月之柴菜金，少者则更困难，他如衣服等必需之费用，则无由以出，至公费乡镇每月五十元，保每月十元，则不敷尤巨，如是一人之生活不能维持，公费不敷一项之开支，欲其廉洁自持，安心从公，实势所难”。[51]民政厅长韦永成感受到，乡镇公所保办公处组织“经费虽经一再增加，但以物价之飞涨，实际所得反不如以前，以致工作无由开展，摊派无由禁绝，贪污之风，亦因以高涨，而成为今日之严重问题”。[52]苛捐勒派名目繁多，虽“迭颁禁令，严加取缔”，但“各县环境特殊，摊派之风迄未稍戕，予取予求漫无限制，尤以摊派之方式多以田亩为标准，农民负担偏重，而豪绅大户往往幸免，事欠公允，怨讟繁兴，其乡镇保长终日劳形于摊派，对于基政推行无暇办理，既不能完成任务且为多怨之所归，间有不肖之乡镇保长，浮收滥用，侵蚀中饱，种种弊端，莫可究诘”。[53] 1945年初，霍山县“保长月薪仅四十元，干事则月支三十五元，以现时物价论，一月所入不敷一餐之用，保级人员既不能枵腹从公，只有私行摊派补助，是以贪污之事件时有发现”。[54]基层行政人员生存状况的艰难，使得非法摊派和贪污舞弊之风屡禁不止，恶化了基层政治生态。

结　语

全面抗战时期，战争所需的资源主要取之于基层社会。基层行政人员是国民党政权与民众之间的联系纽带，国民党政权需要通过基层行政人员不断获取人力、物力、财力资源以支撑抗战。为加强基层社会控制，增强战时动员能力，安徽省政府在推进基层政权下移、集中基层事权的基础上，将基层行政人员身份确定为公务员，由“无给职”改为“有给职”。为维系基层政权运行，安徽省政府通过征收住户捐和实施乡镇造产等方式，千方百计筹集基层行政经费，但效果并不明显。由于基层财力极端困难，基层行政人员待遇增长远远赶不上通货膨胀的速度，微薄的薪水难以维持基本的生活保障。由于频繁的征兵、征工、征粮和对基层社会过度的资源汲取，基层行政人员失去民众信任，与民众的关系日趋紧张。加上战时繁重的工作压力和微薄的薪酬待遇，使得基层行政人员生存状态艰难，无法安于工作。在付出与所得日渐背离的情况下，基层行政人员工作情绪日渐低落，洁身自好者不愿为之，品行不端者趁虚而入，呈现“劣币驱逐良币”的局面，整体素质日益下降，基层政治生态日趋恶化，基层政权运行陷入恶性循环。国民党基层治理的困境和基层政权的薄弱，早在全面抗战时期已显露无遗。基层政治生态的恶化削弱了国民党统治的根基，国民党政权的最终溃败也就成为历史的必然。

作者简介：何孔蛟，安庆师范大学人文学院副教授，研究方向为中国近现代政治社会史和抗日战争史。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“抗战时期大别山敌后根据地研究”(16BZS075)

[1]参见沈成飞：《抗战时期中共广东政权与国民党保甲制度》，《中共党史研究》，2009年第4期；尚季芳：《控制与消解：从保甲长的难局看国民政府时期的地方基层社会》，《历史教学》，2010年第3期；程郁华：《1945年前后乡保人员贪污现象分析：制度的视角——以浙江省新昌县为例》，《历史教学问题》，2006年第5期；等等。

[2]《为改编各县区乡(镇)保甲告全省公务员书》，《安徽政治》第1卷第29－30期，1938年。

[3]安徽省政府秘书处：《安徽省战时单行法规汇编》“自治”，1939年，第29－30页。

[4]廖磊：《为改编各县区乡(镇)保甲告全省同胞书》，《安徽政治》第1卷第29－30期，1938年。

[5]韦永成：《本省基政工作之检讨》，《安徽政治》第5卷第8－9期，1942年。

[6]《白崇禧关于安徽省保甲组织剥削和危害民众情形致蒋介石电》(1939年5月10日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编“政治”，江苏古籍出版社1998年版，第102页。

[7]操云岑：《三位一体制在安徽的实施》，安徽省政府秘书处：《抗建中之安徽》乙编“政治”，1940年，第44页。

[8]安徽省政府秘书处：《安徽省政府工作报告：中华民国二十八年度》“民政部门”，1940年，第17页。

[9]《筹集乡(镇)保甲经费办法》，《安徽政治》第2卷第4－5期，1939年。

[10]《修正保甲经费筹集办法》，《安徽政治》第2卷第10－11期，1939年。

[11]安徽省政府秘书处：《安徽省政府二十九年度工作报告》丙编“财政”，1941年，第12页。

[12]安徽省临时参议会秘书处：《安徽省临时参议会第二次大会会刊》，1940年，第88－89页。

[13]《安徽省各县自治户捐征收办法》，《安徽省政府公报》第50期，1941年，第4页。

[14]桂竞秋：《一年来之安徽财政》，《安徽政治》第5卷第1期，1942年。

[15]安徽省政府秘书处：《安徽省县各级组织纲要实施概况》，1942年，第15页。

[16]李品仙：《为本省“造产年”告乡镇保甲人员暨民众书》，《安徽政治》第6卷第11－12期，1943年。

[17]安徽省政府秘书处：《安徽省县各级组织纲要实施概况》，第15页。

[18]韦永成：《乡镇造产的剖视与展望》，《安徽政治》第6卷第11－12期，1943年。

[19]韦永成：《乡镇造产在安徽》，《安徽政治》第7卷第4期，1944年。

[20]韦永成：《安徽造产事业的今昔与前瞻》，《阜阳县政》第2卷第7期，1945年。

[21]韦永成：《一年来之安徽民政》，《安徽政治》第7卷第12期，1944年。

[22]韦永成：《一年来之安徽民政》，《安徽政治》第7卷第12期，1944年。

[23]韦永成：《安徽造产事业的今昔与前瞻》，《阜阳县政》第2卷第7期，1945年。

[24]黄同仇：《八年来的民政》，安徽省政府秘书处：《八年来之安徽》，1946年，第22页。

[25]《安徽省战时各县乡(镇)保甲应办主要政务及指导考核办法》，《安徽政治》第2卷第6－7期，1939年。

[26]谢殿栋：《提高基政人员工作情绪问题》，《安徽政治》第7卷第10期，1944年。

[27]韦永成：《本省基政工作之检讨》，《安徽政治》第5卷第8－9期，1942年。

[28]李品仙：《一年来安徽重要行政设施》，《安徽政治》第6卷第11－12期，1943年。

[29]韦永成：《本省基政工作之检讨》，《安徽政治》第5卷第8－9期，1942年。

[30]韦永成：《本省基政工作之检讨》，《安徽政治》第5卷第8－9期，1942年。

[31]方守先：《抗战六年来安徽物价波动概况》，《安徽政治》第6卷第10期，1943年。

[32]操云岑：《三位一体制在安徽的实施》，安徽省政府秘书处：《抗建中之安徽》乙编“政治”，第44页。

[33]韦永成：《本省基政工作之检讨》，《安徽政治》第5卷第8－9期，1942年。

[34]谢殿栋：《提高基政人员工作情绪问题》，《安徽政治》第7卷第10期，1944年。

[35]韦永成：《本省基政工作之检讨》，《安徽政治》第5卷第8－9期，1942年。

[36]谢殿栋：《提高基政人员工作情绪问题》，《安徽政治》第7卷第10期，1944年。

[37]胡思尧：《提高待遇依法保障》《党义时事第四次座谈会记录》，《安徽党务》第25期，1941年。

[38]韦永成：《本省基政工作之检讨》，《安徽政治》第5卷第8－9期，1942年。

[39]李品仙：《地方工作困难问题的解答——三十年四月一日在干训团党政特班及民政社会组毕业暨入党入团典礼讲话》，安徽省政府秘书处：《新安徽之建设》，立煌中原出版社1941年版，第187页。

[40]谢殿栋：《提高基政人员工作情绪问题》，《安徽政治》第7卷第10期，1944年。

[41]范用九等：《改征保甲经费办法以利基政案》，《安徽省二十九年度全省行政会议录》“议案”，1940年，第145页。

[42]韦永成：《本省基政工作之检讨》，《安徽政治》第5卷第8－9期，1942年。

[43]韦永成：《本省基政工作之检讨》，《安徽政治》第5卷第8－9期，1942年。

[44]谢殿栋：《安徽基政建设的三大成就与改进》，《安徽政治》第8卷第1期，1945年。

[45]韦永成：《各县一切临时费用实行统收统支彻底禁绝摊派以肃清贪污而利基政案》，安徽省江北区行政会议秘书处：《安徽省江北区行政会议录》，1943年，第94页。

[46]胡思尧：《提高待遇依法保障》《党义时事第四次座谈会记录》，《安徽党务》第25期，1941年。

[47]李品仙：《一年来安徽重要行政设施》，《安徽政治》第6卷第11－12期，1943年。

[48]余利亚：《健全保长人选》，歙县县政府：《歙县三十三年度第一期行政会议录》，1945年，第32页。

[49]许献廷：《慎选保长提高待遇案》，歙县县政府：《歙县三十三年度第一期行政会议录》，第33页。

[50]李品仙：《澄清吏治与掌握民众》，《安徽政治》第7卷第6期，1944年。

[51]仇天民：《提高基政人员待遇增加乡(镇)保公费以增强工作效率案》，安徽省江北区行政会议秘书处：《安徽省江北区行政会议录》，1943年，第140页。

[52]韦永成：《本省基政工作之检讨》，《安徽政治》第5卷第8－9期，1942年。

[53]《为指示征用乡镇临时准备金办法仰查明该乡镇环境需要编列预算具报由》，阜阳县政府编：《阜阳县政》“政令”第1卷第1期，1943年。

[54]段宏超：《简化乡镇的实施与改进》，《安徽政治》第8卷第2－3期，1945年。