来源：《近代史研究》2026年第4期，注释从略
内容提要：“一揽子会”本为中国共产党在基层乡村召开的一种不分类别、共同参加的干部会议，从1940年起在陕甘宁边区逐渐演变出四种形态，后化成各级参议会的组织形式，即边区、县参议会吸收各级党政军领导干部、劳动英雄和模范工作者举行大会，同时其常驻会改为苏维埃式的常务委员会或由政府委员会取代。这种“一揽子会”，混合议行权力，满足“三三制”要求，适配民主集中制原则，因而很快得到中共中央的肯定和推广，并在边区各县广泛试行。同时，因其面临一系列挑战，而在1945年逐步退出参议会，回到初始状态。“一揽子会”从陕甘宁边区各级参议会的“进出”，反映出中共在不同阶段对形式民主与实质民主相互关系的不同认识和处理。
关键词：陕甘宁边区 “一揽子会” 参议会 议行关系 实质民主
“一揽子会”，在今天的言语空间中几近淡出，普通人初见其名可能会如坠云雾。实际上，其源流如同苏俄的“苏维埃”一样，呈现出一个由会议形式转向政治制度的故事。不同的是，其最终未能制度化。“一揽子会”在最盛时期的粗略样貌，主要出自1944年3月下旬中共中央西北局的一份工作总结和两天后陕甘宁边区政府主席林伯渠在一次会议上的类似报告。学者们的目光多聚焦于此，观点大同小异。他们或称其为“在乡一级实行‘三三制’的一种补充形式”或“符合‘三三制’原则的形式”；或引申其为“在战时特定条件下，基层民众基于‘三三制’的精神，将生产、征粮、防奸等工作集中召开，共同参与的模式”；或点出其“议行合一”的特征，称其为在乡一级普遍采取的一种非常有效率的制度形式；或认定其为有别于参议会的另一种“不受制约的民主形式”。由此，“一揽子会”的基本面相得以揭示。
历史研究有如拼图，也有如“摸象”。只有找到或“摸”到更多的史实，才能拼接更完整的图像或“大象”。上述西北局、林伯渠和诸位学者描绘的“一揽子会”，仅仅是1944年的短暂形态。若要考察清楚其来龙去脉，须详细梳理以下诸多关节：最初，这种汇合各类党政干部的“会”，为什么在陕甘宁边区乡村兴起？为什么在1940年征粮时变换形式，得到肯定和推广？本来不与参议会搭界，又如何与参议会联接，演化成边区各级参议会的一种组织形式？而这种打着参议会名义、成员不限于参议员的“一揽子会”，为什么在1944年3月被西北局和林伯渠计划确定为“一种合法的制度”，并得到毛泽东、刘少奇等人的肯定？在边区、县级是怎样试行的？为什么会在1944年底至1945年间逐步退回初始状态？这场试验留下何种经验与启示？全面勾勒“一揽子会”的源与流、因与果，能够更好凸显中共探索代议制民主的曲折过程。
一、“一揽子会”的源起和初变
“一揽子会”，亦称“一塞子会”，最初指在陕甘宁边区基层乡村，不分部门性质，一次性集合党政群团等各类干部，召开联合会议，动员、布置和完成某项或几项紧急任务的组织形式。其最早源于何时，最初的形态如何，尚无法断定。据高长久回顾，1926年自己担任葭县农民协会秘书时，中共领导建立的农民协会，不分工人、青年、妇女，“就是一揽子”。此说虽有概念倒推之嫌，但亦属事实。另据谢觉哉回想，1939年他出任中共中央党校副校长时，曾从该校下乡的学生口中，得知这种会议形式。这些学生观察到：“乡上文化委员会、优抚委员会、青年会、妇女会……常在一块开，名为一揽子。乡村开会费时间，一会要一天，到会人常身兼数职，所以只好一揽子开。”
那么，“一揽子会”1939年在陕甘宁边区出现，有什么历史和现实的原因呢？
中国传统政治讲究“无为而治”，主张建立“小政府”，州县以下各乡里地方事务，多由官绅“共治”或民间自办。即由族长、士绅等主持，采用聚族议事、吃讲茶、乡约等非正式的形式，协商处理乡民的事情。在议事过程中，重伦理、道德，轻法律、法令；重结果公平，轻程序公正；重“大家的事，大家来议，大家来做”，轻选举代议，大概约定俗成，源远流长。中共在农村革命中，可以如同秋风扫落叶般打垮旧势力，拔擢一批新力量，建立新制度，但原有的议事样式和规则不可能一刀两断，仍影响基层干部的施政形式。
中共在南方苏区普遍建立的乡苏维埃，就与以上本土元素暗相契合。当时，依照法律，乡苏维埃可以组建常设或临时的20余种专门委员会，如扩大红军委员会、教育委员会、卫生委员会及没收征发、农业税征收、开荒等委员会。不但各苏维埃代表，而且大批“工农贫民积极分子”加入其中，共同管理本乡事务。
至于现实的原因，则与中共全新建立的基层乡村复杂政治体系与群众动员工作方式之间的矛盾有关。全民族抗战时期，陕甘宁边区主要承接苏联和中共苏维埃革命时期的政治制度，把权力下伸到县以下，不但建立区、乡、行政村和自然村等诸多层级政权，而且在最基层实体政府——乡，设置乡参议会和乡政府，乡政府又分立繁复的部门。当时，一般来说，各乡均成立中共党支部委员会（又称支干会），由书记、组织委员、宣传委员、军事委员、政府委员、民运委员等组成。乡政府属行政组织，设乡长一人、政府委员四人至六人（1943年后增设文书一人）。在乡长领导下，组织锄奸委员会、生产建设委员会、优抗互济委员会、文化教育促进会等研究和建议性质的四个委员会及抗敌后援会、抗日自卫军。其中，乡抗敌后援会为工人、青年、妇女等综合性民众运动团体，分设组织、宣传、职工、青年、农民、妇女、武装、锄奸等部；抗日自卫军为非脱产群众自卫武装，在各乡设连部。在各行政村、自然村，则分别设立主任和村长，由该村村民兼任。以上各部门，在制度上都有着明晰的职责和权力分野。
可是，现实情况不允许各部门“各扫门前雪”。在乡政府内，缘于财力状况和基层干部兼职、低薪的情况，除乡长和文书脱产专职、只领取少量津贴外，其余所有干部以及行政村主任、自然村村长等，多为新近提拔的各村农民积极分子，均不脱离生产。一方面，囿于乡村“自治”惯习，这些乡级干部，如乡政府委员和各部门干部对“本村的事情，照顾照顾还可以，外村的事情，既不知道去管，也不能去管”。各委员会分工负责全乡某项事务，“实际上完全是一种形式”。即便从干部们的认知能力和承受限度来说，假如各委员会实行严格的分工，妇女组织“派妇女下去只顾问妇女的事情，青救派青年工作干部下去也只顾问青年的事情，农会也派，政府也派，那这样把老百姓的水缸也涨破了”。不得已，“乡政府没有分工，各种委员会只是个名义”，甚至在处理问题时，“不分上下级，不分领导与被领导的关系”。另一方面，乡政府、乡中共党支部及其各部门干部互相交叉任职，每人都有双重乃至多重角色。如乡政府委员需兼任各部门的主任，抗敌后援会主任应兼任该乡中共党支部之民运委员，抗日自卫军连长须兼任抗敌后援会之武装委员和该乡中共党支部之军事委员，锄奸委员会主任得兼任抗敌后援会之锄奸委员。至于四个委员会的委员，少则三人，多至七人，更多互相兼职。结果，“各委员会翻来覆去，总是这几个人”。要这些干部明白分工、各自管理其职责范围内的工作，既不可能，也不现实。
更重要的是，中共习惯采取群众运动的办法，在某个短时间内确定某项中心任务，层层动员，集中突击，限期完成。之后，再开始另一项中心任务。单纯依靠专管某一部门的干部，很难按时达成预定目标。同时，中共革命，破旧布新，事务繁多，各种任务纷至沓来，“会多”在所难免。
久而久之，基层干部习惯乃至喜欢“党、政、军、民干部一齐动员，集中突击”，反而对按部就班的“经常工作”方式感到无所措手足。“动员工作一完，就松下劲了，请假的请假，聊天的聊天，机关里只应付些日常事件。”这表明，边区基层工作的运转节奏，已相当依赖集中动员、突击完成任务的方式；而“一揽子会”之所以流行，正与这种工作习惯相适应。
召开“一揽子会”的另一个不容忽视的因素是，陕北农村大多数地区地广人稀，居住分散，交通不便。加以部分基层干部不守时，拖拉懒散，乡政府要召开会议，很难按时到齐。甚至为了一件小事，互相争执不下，只得再开一次。对此，1941年九十月间，中共中央西北局宣传部长李卓然带队到固临县更乐区张家乡调查时深有体会。
理性考量以上诸种因素，边区各地乡政府不得不集合各部门的干部，召开“一揽子会”。体谅基层乡村这种变通的做法，谢觉哉等人一再发表文章，表示理解、肯定，为之辩护。
需要注意的是，这种乡“一揽子会”无论混合“党政军民”多少种干部和部门，与乡参议会也不搭界。毕竟，依照当时的法律制度，议事机关和行政机关分离并峙，职权边界泾渭分明，其人员不可互相兼职。
然而，在现实中，似乎没有遇到多少阻力，乡参议会与政府干部会议很快混合在一起，发展出另一种形态的“一揽子会”。其契机，一是谢觉哉卸任中共中央党校副校长，转任边区参议会常驻会代秘书长，开始重视乡参议会的作用，二是1940年底征派公粮。
1940年，陕甘宁边区公粮征募总量由前一年的五万余石，猛增到九万石。而在乡村中，“政治斗争的中心，常常围绕在分配负担的问题上……负担摊派的公平与否，是时常要发生争论的”。为了减少矛盾，保证大体公平，这年11月初，边区政府给各基层政府支招说：“除区、乡政府注意调查外，主要靠发动老百姓自己来议。能召开乡参议会的地区，须开会；有议会常驻委员会的，须经过常驻会讨论；乡村多开村民大会，听取大家的意见”。
始料不及的是，边区政府出的主意，却给各乡政府出了一道难题。原来，陕甘宁边区的参议会制度，系在中共大力宣传、动员、布置下才得以组建。然而，大部分普通农民和乡村干部过去长期习惯于旧的治理结构，对于参议会的权力、规程等，基本闻所未闻，很不习惯。他们觉得，“要限期完成工作，方式越简单越好，扭扭捏捏的民主是妨事费时的”；参议会议事而不做事，“有［参］议会不如无［参］议会，还省得麻烦”。结果，在1941年之前，除了履行选举手续外，乡参议会多不开会。加以自1937年下半年普选以来，各乡参议员不曾改选，代表性都成问题；某些乡遗失名册，不知道谁是乡参议员。现在，要依靠乡参议会来动员、评议、分配征粮任务，着实有些难度。
当时，无论普通农民，还是从基层到高层的中共干部，并不拘泥于采取什么形式、通过什么程序，而是惯以灵活、实用为导向，以提升效率为基准，以达成目标为核心。面对通过参议会征粮难题，乡、村干部们很快想到变通的办法。
延川县清延区六乡采用乡参议会扩大会议的形式讨论征粮工作。与会人员，除21名乡参议员和区乡干部外，还包括被邀请来指导的十余名本乡望重人士。作为试点乡，另有边区民政厅副厅长李景林以及中共中央宣传部、边区教育厅、中国女子大学组成的工作团人员列席；延安县中区四乡召集各村选举的征粮委员27人（内含乡参议员）、乡参议员6人、区乡干部6人，同时举行乡征粮委员会与乡参议会会议。该乡征粮委员会还代庖乡参议会，向乡长提议，撤换某行政村的主任；在延安县中区五乡，每十二三户居民公选一名代表，组成乡征粮委员会。
以上权变、修正的民主形式，不但推动完成征粮要务，而且恰好解决边区正在摸索的“三三制”难题，破解参议会空有虚名的窘境，很快得到边区党政领导人的赞赏。边区政府宣传说，延安县中区五乡征粮委员会的做法，是“发扬民主的有效形式”“三三制新政权的雏形”“新政权的典型”“值得我们特别提出作为经验”；类似延川县那种混合党政干部和参议员的做法，“充实了工作，发挥了议会的人民代表作用，成为各县乡议会的楷模”。
得到边区党政领导的认可后，上述做法在1940年底迅速普及到安塞、延长、固临、华池、盐池等县。等到征调1941年度公粮的时候，除乡参议会依法主要承担分配各户负担量外，个别县参议会及其常驻会开始把非县参议员吸收进来。1941年底，关中分区的新宁、淳耀、赤水等县分别召开该县参议会和干部会联席会；吴堡等县召开县参议会常驻会扩大会议，该县中共县委会、妇女救国会、工人救国会及征粮工作团均派代表参加；曲子县则把县参议会与区长、乡长联席会一起召开。迟至1942年9月，新正县第二届参议会召开第三次大会，讨论征粮等工作，邀请列席的范围进一步扩大到该县、区干部及各乡乡长。
上述会议形式，把非参议员的党政干部、征粮委员等混合进参议会，等于改变参议会的人员构成和议事规则乃至整个代议制度，无异于演变出另一种形态的参议会。这种新样式，系为征粮等急务临时召集，当时并未固定下来，可谓“一揽子会”的第二种形态或“征粮一揽子会”。
二、从乡“大一揽子会”到区县“一揽子会”式参议会
把政治权力划分为立法、行政、司法等类型，并赋予不同的机关，本是西方民主理论和实践的通例。这与中国的集权政治传统相比，可谓方枘圆凿。陕甘宁边区基层农民和干部分不清参议员和政府官员、参议会和政府之间究竟有何区别。即便在乡参议员自己看来，也是如此。“人家看得起咱，才要当参议员，不替公家作点事怎过得去？”“作点事”肯定不仅仅是在大会上“坐而论道”，而多指具体执行某些任务。事实上，自参议会制度在边区建立之日起，乡参议会的确并非如同欧美国家那般，承担着立法、议事、监督等政府制衡者的角色，而主要“帮助督促及检查”乡政府执行自己通过的决议案。就连边区第一届参议会，在陕甘宁边区政府的筹划中，也一度准备与边区农产竞赛展览会同时开幕。
1941年底边区修订参议会选举和组织条例之后，各乡改行议事、行政合一，乡参议会与乡政府之间的区别益形缩小。在法律上，乡参议会在开会期间是最高政权机关，闭会后则乡政府委员会是唯一政权机关，二者似乎接力似的，管理该乡一切事务；从人员构成来看，乡长、乡政府委员、行政村主任、自然村村长是行政人员，也是乡（市）参议员。如庆阳县高迎区共有165名乡参议员，其中112人担任乡长、行政村主任或自然村村长。乡（市）参议会召开会议，仿佛乡、村政府干部“扩大”会议；从会议内容看，除选举外，乡参议会“多半为了解决大的动员工作，如征粮、扩兵、运盐、开荒移民等”，实际上等于布置上级政府分配的任务。这已与参议会固有的代议职能相去甚远，而与乡政府会议没有多大区别。乡参议员在其他许多场合，与政府干部一道，共同参加以上各项任务的宣传、调查。久而久之，在边区党政干部和群众看来，似乎乡参议会就是征粮等事务的动员机关，与乡政府没有什么区别。
迨至1942年底、1943年，以前参议会制度所着重强调的种种“形式”“程序”，一概受到批判，参议员与党政干部之间的界线进一步模糊。依照新规定，县、边区参议员，如果非常驻或未脱产、未任专职，主要“协助政府工作，或参加一种社会公益事业”。在乡级，因为更加突出“乡政权的能力和效能”，乡参议员索性被视为做事的“干部”，而非表达人民意愿的“代表”。那些不兼行政村主任、自然村村长或其他固定工作的乡参议员，被要求“团结在村长的周围，受村长领导，参加各种工作”。伴随着制度障碍基本消除，许多乡参议会改取“一揽子会”形式，较前“更为活跃”，并进一步演化出“一揽子会”的第三种形态，即乡“大一揽子会”。
乡“大一揽子会”，概从“征粮一揽子会”演化而来，讨论范围延伸到征兵、生产、整理民兵、防奸、收贷款等重大问题。与会者，除乡参议员和乡政府委员、行政村主任、自然村村长、乡党支部干事等比较固定外，其他人并无一定之规，由乡长机动掌握。“决定邀请哪些人出席，就要看讨论的问题与哪些人关系最大，什么人对这些问题最积极，就采取各种形式，把他们吸收进来。”新正县二区五乡为征粮召开的“一揽子会”，由乡参议员、乡政府委员、行政村主任、自然村村长及八个搭工组长参加；1943年冬季，二区六乡为征兵召开一次“一揽子会”。与会人员，包括乡参议员12人、乡政府委员14人、行政村主任5人、自然村村长7人、支前小组长12人、群众约百人（每户1人），规模宏大。
“一揽子会”的初始状态，这时称“小一揽子会”，多讨论纺织、开荒、征粮检查等不那么重要或临时性工作；参加人员相对较少，主要由乡政府委员、行政村主任、自然村村长、党支部书记及干事等组成，同时按照会议内容吸收有关人员，如合作社、变工队的积极分子等。
以上做法，特别是“大一揽子会”样式，最终引起中共中央西北局的注意。1944年3月，在一份研究报告中，该局明白肯定其党政、议行权力归一的特点，并称赞道：
（乡参议会）开会时，参议员、政府委员、村主任、村长都到，支部干事也参加，叫作“一揽子会”。大家议，大家决，大家分工，大家去作，无分于党员与非党员，也无分于议员与非议员。议员兼了村主任与村长的，固然加重了职权；不兼的，只要肯到会，肯负责，也是有职有权。总之，议决“一揽子”，执行也是“一揽子”（大家动手）。这种方式，又民主，又集中；合乎“三三制”精神，又能保证党的领导；能解决问题，能办好事情；没有形式主义，也没有教条主义。它是群众的马克思主义的创造，我们应该接受这种方式，并把它传开去。
同时，西北局强调，第一，这种“一揽子会”勿庸变换名称，须继续沿用乡参议会的名义；第二，除原乡、村干部外，再把各中共党小组组长、劳动英雄、防奸英雄等吸收进来，扩大参会人员范围；第三，“大家议、大家决”的民间议事传统既“已成习惯法”，则仍应保持并贯注到“一揽子会”中，“不必搬用有表决权与无表决［权］的教条”；第四，彻底打破参议会与政府部门之间的界线，“提倡大家分工负责，人人执行决议的精神”；第五，乡“大一揽子会”（参议会）讨论“大事”，乡政务会议负责具体布置、传达、检查和决定其他事项。
进而，借鉴乡“大一揽子会”的做法，西北局规划重构边区、县参议会，准备使其“在一定程度上和一定范围内，也带一揽子会的性质”。1942年下半年以来，边区和绝大多数县参议会未能按期开会，常驻会大多“实质上已不存在”，民意难以表达。为改变这种状况，西北局建议，第一，变边区、县参议会常驻会为常务委员会。其成员，除原常驻参议员外，加入该级政府委员，再兼顾地域增添一些人员，规模扩大到该级参议员人数的1/4到1/3；其职权相当于苏维埃制度中的省、县执行委员会主席团，对同级政府只有指导、节制而无否决的权力。第二，邀请该级党政军领导干部和每年评选出来的“劳动英雄和模范工作者”（当时多称“群英”）列席边区、县参议会及其常务委员会。这可算是“一揽子会”演变的第四种形态，或称“边区一揽子会”“县一揽子会”。
西北局还倡议，在“各级参议会组织条例”作出相应修改之前，1944年下半年作为过渡期，县参议会可以在征粮时吸收县、区干部及劳动英雄和模范工作者列席，边区、乡劳动英雄和模范工作者大会则吸收该级政府委员、“有成绩的参议员”，特别是党外人士出席，边区、县参议会常驻会则改与该级政府委员会合开联席会议。
西北局提出上述设想两天后，陕甘宁边区政府立刻表示赞成，进一步提出“一揽子会”化参议会的修正方案。林伯渠建议，干脆取消边区、县参议会常驻会，由同级政府委员会取而代之；参议会和政府委员会召开会议，均邀请该级党政军负责干部和劳动英雄、模范工作者代表“出席”。考虑到如此变革过于激烈，林接着提议，边区、县参议会大会可以暂时与该级劳动英雄、模范工作者大会同时召开，有时合并开会。林还表示，待摸索一段时间、取得经验后，争取在下届边区参议会大会上修订相关法律，把“一揽子会”化的参议会坐实成“一种合法的制度”。
为什么西北局和林伯渠等边区领导人如此青睐“一揽子会”，主张各级参议会均要效法呢？原因在于，自1942年底以来，陕甘宁边区一直在寻找某种方式，按照“一元化”、民主集中制和“三三制”原则重构参议会制度。而各级参议会“一揽子会”化方案，可谓突破性的具体规划。
代议机关的产生及其与行政机关的关系，可谓民主政治的一个核心问题。从1941年初起，受全国宪政运动的影响，在新民主主义论的引领下，陕甘宁边区迭次强调“民主政治，选举第一”，强调参议会对同级政府的监督，从而形成一种“非典型”的议行分立制约体制。问题是，这种制度设计不但距离中共心目中理想的苏维埃制度渐行渐远，而且决策效率迟缓，不利于克服当时严重的经济困难。1942年，在毛泽东的指示下，全边区新一轮县参议会改选和边区第二届参议员代表会议暂停，李维汉接替谢觉哉，担任陕甘宁边区政府秘书长兼政策研究室主任，实际主持边区政府的工作。这年12月，在李维汉主导下，《陕甘宁边区简政实施纲要》获得边区政府委员会通过。
这份文件针对参议会制度的现状，明白表示反对“三权分立的外国议会制”，反对把参议会与政府的关系看成“制约的作用”，要求按照“一元化”和民主集中制原则，把边区参议会制度重构成“最高权力接力”模式，以便“集中权力，统一领导”，增强效能。即边区的参议会“是各级政权的最高权力机关……但在参议会闭幕期间，由参议会选出的政府就是代表人民的行政最高权力机关”。1943年，边区政府陆续出台诸多法律文件，如县政府、乡（市）政府、高等法院分庭、县司法处的组织条例和“政纪总则”等，将以上原则具体化。
苏维埃民主制度的主要组织原则之一，就是“兼有议会主义及直接民权二者之长：人民选举代表，同时有立法及行政之权”。这是20世纪30年代初期中共在南方苏区实践过的，也是1937年陕甘宁边区“更名改制”时一再强调不可放弃的未来目标。“最高权力接力”模式准备聚合代议、行政人员于一炉，有着靠拢苏维埃制度的鲜明迹象，但并不完全等同于后者，亦未打通怎样连接后者的理论框架。到1943年底，囿于“边区各级参议会组织条例”一直未曾修改，对于代议制度的关键环节——边区、县参议会究竟怎样设计，才能实现上述“最高权力接力”新模式，边区政府始终没有找到突破口。直到1944年初，综合地方实践经验，西北局决定放开手脚，抛开法律规定，把乡“大一揽子会”样式普及到边区及县一级参议会。这是首要的原因。
其次，这种“一揽子会”化参议会方案可谓一种兼顾“三三制”和中共领导的两全之策。1940年初，“三三制”原则先在绥德分区，随后在陕甘宁边区全面铺开。地主、士绅、富农、商人等，只要符合抗日、民主标准，多被视为“中间分子”，被拉入到参议会和政府中来。然而，延安整风开始后，单纯强调人数比例，特意吸收“中间分子”达到三分之一的做法，在1942年底至1943年初受到林伯渠、任弼时等领导人的再三批评。他们一方面说明，“三三制”必须继续坚持，加以巩固；另一方面则强调，必须先把农民发动起来减租减息，再来谈实行“三三制”；而且在“三三制”政权中，中共“一定要领导，一定要在政治上占优势”。
面对新的难题，1944年3月，西北局回顾陕甘宁边区实行“三三制”的历史，找到一条解决办法。他们统计各地方数据发现，在乡参议会和乡政府委员会中，中共党员和“进步分子”合计达2/3以上，“中间分子”只占少数。西北局认为，这种人员构成虽在形式上未做到“三三制”，但实际上是合理的，只有这样做，才能保证中共在基层的领导权。过度重视“中间分子”的比例，反而无法实现真正的“三三制”。西北局设想，可以从近年来各种运动的积极分子、劳动英雄及“合格”的“中间分子”中发现人选。
其中，劳动英雄系各行业生产的优秀分子，模范生产工作者系各工厂、合作社、部队、机关和学校中直接领导、管理生产突出的干部。在中共领导人眼中，他们阶级成分多元，政治态度却要纯粹得多，算得上“真正的人民代表”，可称“群众中的模范”。其中，从乡、区、县、分区到边区，中共党员所占比例逐级提高。在吴起县，乡级为24.78%，区级为29.87%，县级升至46.15%，分区级则高达63.64%。当下的救急办法，就是把他们融汇到该级参议会、政府委员会中，或者安排他们与参议员合并召开会议，既能满足“三三制”统一战线原则，又能实现中共的领导和优势。正如后来边区政府副主席李鼎铭所说：“劳动英雄和模范工作者是生产运动中和各种工作中直接产生出来并为群众深深信任的人物，参议会讨论问题时需要邀请他们列席并听取他们的意见，而参议会的决议则需要经过他们以变成群众的实际行动。所以两个大会同时召集，并有时合开，是最合于民主原则的方式。”
三、“一揽子会”式参议会的宣传和运作
对于陕甘宁边区的各项工作，中共中央始终高度关注。作为民主制度象征的参议会，自不例外。边区参议会每次召开大会，中共中央都会召开书记处或政治局会议，主要或专门讨论诸项重要问题。对于上述1944年3月林伯渠在西北局高级干部会议上的报告，包括其中规划的“一揽子会”化参议会方案，中共中央领导人很快注意到，迭次给予肯定，并要求在各根据地广泛宣传。
这年5月，陕甘宁边区印制的小册子已发至各县的区党委。同月底，得到中共中央宣传部协助，西北局宣传部和陕甘宁边区政府教育厅联合拟定边区中学、师范学校“课程项目及各科主要内容”。其中，“边区建设”属于该课程表第一项，“一揽子会”被列入该科提纲草案的“边区组织”一节内。次年上半年，中共中央华中局、山东分局及渤海区党委、胶东区党委等，陆续在当地刊物上全文转登林伯渠的报告，苏中根据地等还专门出版单行本。
就连来自国统区的中国新闻记者在亲临观察后，对乡“一揽子会”也多有肯定之辞。1944年6月上旬，国统区九名中国记者等组成中外记者西北参观团，抵达延安。他们首先从边区政府送来的小册子如《陕甘宁边区建设简述》中，约略获悉边区的参议会制度创新，如“最高权力接力”模式和“一揽子会”等。随后，又被安排到延安县裴庄乡，旁听该乡“一揽子会”。
团员之一、国民党《中央日报》记者张文伯，出身法学，“自进入边区后经常单独乱窜，企图找出一点可资攻击共产党的岔子来”。可在参观“一揽子会”后，却得出中共“活用‘民主’”的判断。他写道：“所谓‘一揽子’者，便是集同级政府委员、干部及活动份子于一起开联合会议，把政府委员会、参议会及其他会议，作一次举行……出席会议的资格无何严格限制”。参观团的另一名成员，《新民报》主笔赵超构秉持客观立场，亦称“一揽子会的性质虽不分明，但是它将议事的与执行的会在一起讨论，已经证明有很好的效果”。
在向边区内外推介的同时，陕甘宁边区政府准备立即在本级试验“一揽子会”式参议会。1944年6月上旬，边区政府政务会议决定，同月下旬召开一次过渡形式的“一揽子会”：边区参议会常驻会第11次会议与边区政府委员会第五次会议联席会议。7月中旬，该联席会议正式开幕，日程与边区参议会常驻会大致相似，包括听取并讨论边区政府工作报告、边区政府各部门负责人作专项汇报、审议通过提案，并作出同年12月1日同时举办边区第二届参议会第二次大会和边区劳动英雄、模范工作者大会的决定。这次会议还确定：第一，本次联席会议通过的60余件提案，绝大部分暂时充作草案，立即试办，留待下届边区参议会大会、劳动英雄模范工作者大会上作出正式决定；第二，将来召开的边区劳动英雄、模范工作者大会，将集中“讨论全边区全面的建设问题，应包括政治、经济、文化、军事等各方面”。其中，政治方面须聚焦于“推广民主和三三制，特别是如何增强乡级民主的实施”；第三，号召边区各县预先示范，同时举行该县参议会大会和劳动英雄、模范工作者大会，一起讨论明年参议会选举、团结与民主、军事和经济文化建设等问题。
在中共中央领导人的支持下，在边区政府的引领和倡议下，1944年下半年，边区各县纷纷依照“一揽子会”样式，邀请劳动英雄和模范工作者，共同召开参议会。其主体议程，与县参议会大体无异，包括县政府报告工作、提出提案、选举、罢免等。亦有一些县参议会行使“法外权力”，代替县政府聘请超比例的县参议员。例如，1944年8月，新宁县第二届参议会第五次会议召开，新聘请五名县参议员，即刘永培（1943年11月起任该县县长）、惠世恭（1944年3月起任该县县委书记）、李俊发（劳动英雄）、陈应亭、郭进宝。随后，会议听取并讨论20个月来县政府工作报告，通过提案，恢复四名原县政府委员的参议员资格（应是1942年为满足“三三制”比例而退出参议会的），批准七名候补参议员转为正式参议员，选举议长（惠世恭）和县长（刘永培），补选县政府委员（陈应亭、郭进宝）等。
“一揽子会”本以灵活见长，这种新型县参议会除聚合县政府权力外，还在会议内容上表现出行政主导等不同于以往的特点。1944年10月下旬，吴起县参议会举办第一届第二次大会，41名县参议员、26名县级劳动英雄和模范工作者参会，常驻参议员加该县县长组成大会主席团。会议开幕后，首先由议长蔡丰、八路军后方留守兵团警备第三旅医院政委陈乐山致辞，县长王明远接着作政府工作报告，详谈近年来的成绩、缺点和教训，最后县委书记张江权报告政治形势和治安工作。次日上午，在张江权主持下，陈乐山介绍三边专署准备展开的“十二运动”（农业、植树、纺线、卫生、手工业、养蚕、养蜂等12项工作），随后检讨政府工作，下午围绕“十二运动”进行大会讨论。在全天讨论过程中，县长王明远处于“引言人”和核心地位，劳动英雄和模范工作者踊跃发言。相对来说，县参议员显得比较沉闷，讲话次数仅相当于劳动英雄和模范工作者的1/4。审查政府工作报告环节，更像是县长主动听取批评意见；与会代表指出缺点，似乎在请求政府替自己“做主”，如警备团某部砍农民的树、婚姻彩礼“涨价”和酒席“豪奢”（共8至12桌，每桌需32个馍、4斤肉、2斤酒）、征收公粮不公、农民买洋烟欠账被拉走牲畜或麦子等。参议会立于政府之外，监督政府施政、考察政府履行参议会决议等情况，鲜见于这类“一揽子会”。
同时，因无一定之规，各县参议员、劳动英雄和模范工作者的人数比例，相差悬殊。如上述新宁县参议会大会，县参议员25人（1942年补选后共48人）、劳动英雄6人出席，县政府干部17人、完小师生61人、来宾6人列席。8月底，新正县第二届参议会第四次会议召开，县参议员、劳动英雄和模范工作者代表等共72人与会。当时，该县参议员实有43人。10月中下旬，定边县第二届参议会第三次大会和县劳动英雄、模范工作者大会同时开幕，一起开会，到会县参议员32人、劳动英雄、模范工作者65人。10月下旬，靖边县59名参议员和71名劳动英雄、模范工作者共同举行“群英大会”。
在这股县（市）“一揽子会”热潮中，其他各种形式会议纷纷效仿，甚至各种组织被加上“一揽子”的名目。前者，如党政联席会议，公营工厂的中共党组织、行政、工人共同参加的会议；后者，如“一揽子变工队”“一揽子合作社”“一揽子学校”“一揽子冬学”“‘一揽子’英雄”等。
进入1945年后，为讨论、布置参议会普选，边区各县、乡“一揽子会”式参议会仍多有召开，一些消息在《解放日报》时有报道。直到1945年10月，中共在国统区发行的《新华日报》，依旧发表文章宣传介绍这种“一揽子会”，认为它是陕甘宁边区在民主建设方面“一个新的发展”。但值得注意的是，此时“一揽子会”的开会频率和区域，已大不如前一年。
至于“一揽子会”的另一种过渡性方案，即边区、县参议会常驻会与政府委员会联席会议，很快成为常态。毕竟，这两级参议会常驻议员人数远远少于该级政府委员，一般为1/2左右，绝大多数又属于兼职，真正“常驻”的少之又少。加之参议会对政府的监督被视为“制约作用”等观点在1942年底、1943年初受到严厉批评，打通常驻会与政府委员会的权力边界似非难事。
早在1944年2月，延安市参议会常驻会得近水楼台之便，率先与市政府委员会举行联席会议，听取、讨论1943年市政府工作报告。同年6月，定边县参议会常驻会、县政府委员会以及城区各乡参议员一同开会，讨论时局及中外记者西北参观团可能来此访问等问题。同年10月，米脂县参议会常驻议员和县政府委员召开联席会议，议程与常驻会极为相似，如议长高愉亭致开会词，县教育科科长姬伯雄传达边区会议及专署座谈会决议，高愉亭报告常驻会工作，县长马继堂报告三个月来的政府工作，边区政府教育厅厅长柳湜做报告，高愉亭和副议长朱侠夫做结论，县委书记冯文彬讲话等。1945年10月，在一些县，“一揽子会”再变新样式，县参议会和区委书记、区长举办联席会议。边区参议会常驻会则在1944年7月至1945年3月间召开三次会议，均与边区政府委员会联合举行，讨论诸如边区第二届参议会第二次大会召开、议事日程、各级参议会选举条例等问题。
边区、县级“一揽子会”式参议会的推广和运作显示，这种民主样式似乎已成定局，只等新一届边区参议会大会修订组织条例，落实成“一种合法的制度”。
四、“一揽子会”式参议会的回退
从1940年至1942年底，陕甘宁边区参议会制度调整的重点，是强化边区、县参议会与同级政府之间的权力边界及其并立制约的相互关系。边区、县政府委员虽然可以兼任同级参议员，但当参议会讨论该政府委员分管部门和事务的时候，只有发言权无表决权；乡级政权改行议事、行政合一，但乡参议会和乡政府依旧分工明白，属于两个独立机关。选举权、监督权、罢免权、税收权等，为乡参议会所独享。清涧县县长黄静波曾公开解释说，“乡政府是议行合一的机关，但不是说乡政府就是乡参议会，原则上乡政府还是应当〈要〉受乡［参］议会的领导。乡参议会……应当半月开会一次检查政府的工作。”同期，各级参议会正规化、制度化，如定期选举、按时开会、有序讨论、明定权限等，一直列为制度建设的重要目标。受制度阻碍，县、乡“征粮一揽子会”已在萌发，但很难立刻在全边区常态化。延安县政府曾表示，乡征粮委员会和乡参议会可以合并，“以利工作进行”，但这仅系征粮期间的临时之举，而非一种固定的制度。
上述制度障碍在1942年底消失后，“一揽子会”表面上高歌猛进，实际上依然面临一系列挑战，前景并不明朗。
首先，“一揽子会”在形式和程序方面的刚性不可与正式的参议会相提并论。一般来说，参议会有着细密的选举流程，有着严格的任期限制、会议时间、组织层级、职责权限等组织规制，有着系统的提案、报告、质询、选举、罢免、审查、会场秩序等会议规程。这些外在的“形式”，一般都是相对稳定的，不可能“不拘一定之制，遇事而用，事已即休”。在某种程度上，正是凭借这些严密而稳固的仪式、程序、规则，参议会才获得、行使神圣的代议权力，其通过的法律、决议才呈现无上的权威。
而在“一揽子会”中，征粮委员、劳动英雄、模范工作者及其他积极分子的遴选标准带有很强的临时性、随机性，党政干部更多属委任而来。二者的开会方式也很不一样。陕甘宁边区劳动英雄、模范工作者大会在1943年、1944年底两度召开，1945年便不再举办，整个运动“变得很为沉寂”。要把他们与参议员混合，开“一揽子会”，共同议事、立法、选举、决议，“一方面固可以集中人力，同时也可以削弱选举的作用。因为一个正式选举出来的人员与党政或其他方面未经选举的人员，处于同一地位，他的权限是受到影响了”。边区第二届参议会第二次大会和边区劳动英雄、模范工作者大会之所以最终不再同时开幕并随时合开，主要原因即在于此。1944年11月底，林伯渠在西北局高干会上曾特地解释说，“参议会就是一个民主的标志”，而民主“应该有内容就要有形式……如果没有形式，也不可能把内容更好地表现出来，所以我想民主形式不足这一点应该指出来”。
其次，把各级参议会改行“一揽子会”样式，其初衷之一，就是调整“三三制”政权的人员结构。可这样做，因为人员阶级构成动态变化，“三三制”的比例原则或许恰恰受到影响。例如，第一届、第二届边区劳动英雄及模范生产工作者大会的出席人数分别为185人、476人，而边区第二届参议员共284人。让前者出席边区参议会大会，国统区的中间党派难免“觉得有很多不好，自然有些是不进步的”，难免“使人疑虑‘三三制’将被它破坏，因为参加‘一揽子会’的成分，未必是共产党员只占三分之一”。为此，北平法政大学法律系毕业的张友渔似乎体悟到其中的两难，不得不把“一揽子会”与正式的参议会区别开来。他解释说：“‘一揽子会’并不是一个常设的权力机关，并不能代替民意机关和政府机关，也并不能干涉这些机关的一切职权。”这等于向国统区说明，根据地的乡以上层级参议会不等于“一揽子会”，不可能“一揽子会”化。
最后，边区、县参议会“一揽子会”化方案的核心在于，以“最高权力接力”模式为前提，把议事立法（参议会）、行政（党政干部）两种权力和人员融于一炉，同时把征粮委员、劳动英雄、模范工作者等临时性先进分子加入进来。以当时包括苏维埃在内的民主理论和制度作参照，这种方案的差异显而易见是本质性的。在1930年代苏联或中共建立的苏维埃制度中，全国代表大会是最高政权机关，其闭会后中央执行委员会为最高政权机关，人民委员会仅是最高执行机关。三者之间，权力可以重叠，可机构是分离、独立的；人员可以交叉，可后两个机关的委员在出席全国代表大会时，核心身份首先是苏维埃代表，而非党政干部。非苏维埃代表的党政干部或其他临时性群众代表一般无权与会；苏维埃代表的选举，在法律上有着严格的程序性规定。在1944年下半年，即县级“一揽子会”式参议会风靡之际，在陕甘宁边区党政干部中间，关于议行关系的设置问题，“似乎还要讨论”。谢觉哉自己亲历的，就有如下几次：
8月11日，谢觉哉“和鼎老谈议会制度事”。“鼎老”指李鼎铭，这时与谢同在南泥湾休养。11月8日，“高岗同志来谈民主制度问题”。11月9日，“何思敬同志来谈。何说：民主集中制：俄文应译为民主的集中制，德文应译为集中的民主制。民主集中在历史上是循环的，马克思主义把二者联系起来。三权鼎立，日文都作分立，译鼎立不合。主权是一元的，行政立法司法是分工。”边区参议会制度确立的核心原则，就是民主集中制。讨论后者，意味着对前者的质疑。
谢觉哉作为陕甘宁边区参议会副议长，始终热心于边区民主制度建设问题，在1940年底到1942年底的两年间，可谓参议会制度调整的主要推动者和主心骨。但在此之后，其诸多观点屡屡受到公开批评和反驳。1944年下半年，这么多人找谢觉哉谈论边区参议会制度问题，也说明在该问题上存在诸多分歧。
受以上多种因素的影响，1944年底，在边区层级，参议会“一揽子会”化方案最终搁浅。1944年11月11日、14日，针对陕甘宁边区第二届参议会第二次大会和边区劳动英雄、模范工作者大会是否于12月1日同时开幕以便随时合并开会等事项，西北局先后两次召集常委会，专门讨论。中间经过争议，与会者最终决定，前者仍按照原拟时间召开，会期10天，后者则延迟半月，等到前者闭幕后，再于12月15日举行。会期不重叠，自然不可能合并会议。这等于该年3月西北局和边区政府预先商定的“一揽子会”化参议会方案的过渡办法已无可能落地。
接着，边区参议会“一揽子会”化之路，在中共中央高层被基本否定。1944年12月初，经过一晚上的考虑，毛泽东拍板定调，边区参议会暂时不必更名为“人民代表会议”。“人民代表会议”，在当时诸多中共领导人的话语中，是混合议事和行政权力的，约等于苏维埃制度，与“一揽子会”异曲同工。
信息传到陕甘宁边区，西北局不得不重新检讨边区、县议行机关权力边界问题，并把“一揽子会”调降到乡级。约在1944年底或1945年初，该局调查研究室在简略回顾“抗战以来的边区新民主主义政权建设”的历史后，表示对“‘三三制’的政体”尚存两点疑问：其一，“各级参议会是最高权力机关，在其闭幕〔会〕期间政府和参议会常驻会的关系以及职权尚值得进一步研究”；其二，“一揽子会是‘三三制’的一种形式，而在县以上则值得考虑”。
对上述第一个疑虑，谢觉哉明白否定“最高权力接力”模式。1945年1月中旬，在与李维汉个别谈话时，论及民主集中制、“政权工作中的二元论”以及行政、立法、司法一元化等问题，谢觉哉强调，视边区政府为边区参议会休会期间的最高权力机关的做法，“为世界各国所没有”。闻听此言，1942年下半年以来边区参议会制度调整的灵魂人物李维汉承认，该看法源头在自己，“有毛病”，应改为“在边区参议会闭会期间，边区政府委员会是边区最高行政机关”。这等于抽掉乡级以上参议会“一揽子会”化的根基。
“一揽子会”扩展到县、边区层级，其初衷之一就是如同苏维埃在苏俄那样由“会”转“制”，重构参议会制度。到1945年初，转“制”已无可能，那么“一揽子会”属于什么性质呢？谢觉哉主张，应公开否定其民主制度性质，而归入民主作风之列。经过先后与边区政府主席林伯渠、副主席李鼎铭等多人长谈，1945年7月下旬，在陕甘宁边区关于工作作风的座谈会上，谢觉哉分析说：
一揽子会、群众会，到群众中去访问、大家来商量，这叫民主作风。人民有权管理政府，选举罢免政府负责人员，决定兴利除弊的大计，这叫民主制度。我们的民主作风要建立在民主制度上。许多不为人民欢迎的作风，如强迫命令、摊派、贪污、欺负人、耍私情……如果乡村里人民做了主，直接民权真正建立了，且运用熟练了，当早已被纠正；蕴藏在老百姓［中］的知识、计划、热情、斗争技术……也早已发扬出来，不待去采访，已送给政府，供领导者去综合研究。
“群众会，到群众中去访问、大家来商量”等做法，根植于中国传统的“民本”观念，能否兑现，主要取决于当政者的主观态度。与此相比，民主制度除同样考虑民众的这些需求、意愿和利益外，其实现的方式迥然有别。即必须遵守精心设计的一系列刚性制度和规则，如选举、监督、决议等。在谢觉哉看来，把各种积极分子、临时性民众代表或劳动英雄、模范工作者吸收到各级参议会中来，召开“一揽子会”，固可以吸收民意、议事决策，但难以落实选举、监督功能。而民主、监督恰恰是代议机关更根本的权力之一。既然“民主制度”为“本”，“一揽子会”类于“民主作风”，属于“源”，那么在减去民意代表而只余党政干部后，后者只能回归到原初的临时性联合会议状态。
更麻烦的是，这种原初形态的乡“一揽子会”，在“领导制度问题”方面已开始显露出某些并发症。作为“一揽子会”的发源地之一，延川县在经过四五年试验后发现，“一揽子会”包打一切，致使部门缺乏分工、领导干部不再愿意担责。1945年10月，该县政府反思指出：“自提出一揽子会议以后，各区乡于执行中即将一些必要的会议制度完全取消，或者根本混淆，减轻了领导作用，不消发挥各个组织应有的效能。……城区及各乡政府即靠此解决一切问题，因此很多纯属政府方面应该解决的问题，也不能机动的解决，政府没有政务会议，支部离了‘一揽子’便没有工作。”
从1939年纯粹混合乡村各类党政干部的“小一揽子会”起，到乡“征粮一揽子会”、乡“大一揽子会”、边区和县级“一揽子会”，“一揽子会”在陕甘宁边区历经三种形态，在1944年达到顶峰。但次年，“一揽子会”的各种功能被陆续剥离，直至退回初始状态。即便如此，争议声仍然存在。
结 语
1944年12月初，对于陕甘宁边区参议会是否更名为边区人民代表会议，毛泽东先称这样做“对内对外都是会有好影响的”，第二天再说目前“暂不提”。这似乎透露和预示着，1945年“一揽子会”在陕甘宁边区消退，并非永久的、全面的封禁，并不表示其中不存在中共自认为合理的任何因素，更非对纯粹基层党政干部联合会议方式的完全否定，而是需要在制度探索中进一步调整完善。
民主制度的持久难题，在于其“程序性”（或形式性）安排与“实质性”结果，或者说形式民主（民主形式）与实质民主（民主内容）之间难以调和的张力。在制度设计和运作中，形式民主与实质民主既不可顾此失彼，也不应畸轻畸重。陕甘宁边区民政厅厅长刘景范曾辩证分析道：“有形式无内容的民主，我们是反对的；但无形式的内容，同样是不能充分发扬民主的。要知民主形式是民主内容的具体表现，没有民主形式，也就表现不出民主内容。”
问题是，在不同时段，中共面临的国内外局势不同，对民主的认识有别，对形式民主和实质民主仍会有所侧重。再者，形式民主，指选举、代议等相关理念和法律制度，基本从欧美输入；实质民主，包括决策、施政须尊重、听从、贯彻民意，解决民生问题等，则深深植根于中国本土。在国人心目中，二者的分量不可等量齐观，后者要远大于前者。这不能不影响到陕甘宁边区对二者拿捏的分寸和轻重。“一揽子会”的演变，在一定程度上，正反映出20世纪40年代前半期中共对形式民主与实质民主相互关系的阶段性认识和处理。
需要说明的是，其一，“一揽子会”本是作为议行并立制约架构的“矫正”形式，或者说“最高权力接力”模式的具体实现形式，才被引入边区参议会制度的。在1945年“一揽子会”退出参议会制度、回归其原初状态后，新型民主制度的内核，即议行合一原则基本保留和确立下来。同时，形式民主的某些“形式”重新得到一定程度的重视，代议机关不再吸纳其他人员，而承担纯粹议事、选举、监督职能。1948年8月华北临时人民代表大会闭会后，不设常驻机关，其权力实际上由华北人民政府委员会代行。华北局注意到，“有了民主实质，还必须有一定的民主形式，从代表选举、报到、会场编号、议事规程、选举程序以及会议程序，都应该按民主手续办事”。换言之，华北临时人民代表大会至少在形式上保持着相对于华北人民政府的独立性，其代表，除由选举产生外，并未吸收劳动英雄、模范工作者之类的人员。中华人民共和国成立初期，民主制度尚未定型，可政务院政治法律委员会分党组干事会书记董必武仍提醒各地方，“干部会不能代替人民代表会议”，“把人民代表会议和干部会混合着开，就变成‘一揽子会’，这也是不对的。”其二，“一揽子会”退出乡以上层级参议会，回归混合各类党政干部的原初状态，在此后相当长的岁月里仍一直存在。
