[摘 要]推动地下空间专门立法，是适应我国城市发展转型、提升国土空间治理现代化水平的紧迫课题，其必要性根植于实践需求、制度缺陷与战略目标的三重维度。一是现实维度，我国地下空间开发已迈向规模化、网络化、深层化阶段，功能日益复合多元，但现有规范分散且效力不足，导致开发无序、资源浪费、安全风险凸显，亟须立法予以规范。二是制度维度，当前“分散立法、地方主导”的模式导致管理职权交叉、技术标准不一、地方规则碎片化，不仅增加了制度成本，更阻碍全国统一市场的形成，必须通过国家立法进行顶层设计与系统整合。三是战略维度，地下空间是关乎城市安全、经济效率与可持续发展的重要战略资源。制定专门的地下空间法能将“统筹规划、安全优先、节约集约”等理念确立为法律原则，为构建宜居、韧性、智慧城市提供坚实的法治基础。
[关键词]城市地下空间；地下空间开发利用；地下空间立法
我国城市地下空间开发利用已进入规模快速扩张、功能日趋复合的新阶段，其在拓展城市维度、优化空间结构方面的战略价值日益凸显。然而，与之形成鲜明反差的是，当前法律法规体系分散、主管部门管理职能交叉、整体规划统筹不足等问题日益突出，严重制约了地下空间的可持续利用。本报告立足于我国地下空间开发利用的实践，系统梳理其面临的核心制度瓶颈，进而提出构建规范地下空间开发利用的专门法律框架，以期为推动地下空间治理现代化、服务城市高质量发展提供理论参考与路径指引。
一、我国地下空间开发利用的立法与实践
我国地下空间开发利用的立法与实践历经了从无到有、从分散探索到体系化构建的过程，呈现国家层面原则引领与地方层面多元创新相互交织的格局。当前实践在取得显著成效的同时，亦暴露出上位法缺失、管理体制协同不足等多方面的深层挑战。
（一）当前我国地下空间的立法框架
我国地下空间立法框架呈现典型的“二元结构”特征：国家层面提供基础性、原则性的法律框架，而具体的管理规则与制度创新则主要由地方探索与构建。
1.国家层面的立法实践
当前，我国尚未形成一部专门规范地下空间开发利用的法律。相关规范分散于不同层级、不同领域的法律规范中，构成了一个初步的、尚待整合的原则性强但操作性较弱的上位法框架。总的来看，我国地下空间开发利用的全国性立法框架呈现体系分散、重心各异、演进明显的特征。
首先，从体系结构看，地下空间开发利用管理依据分散于不同层级的法律文件中。在法律层面，《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国人民防空法》《中华人民共和国军事设施保护法》等少数几部法律中零散规定了有关地下空间开发利用的规则，确立了当前地下空间开发利用的核心原则，即地下空间开发应遵循“统筹安排、综合开发、合理利用”等基本原则，并兼顾防灾减灾、人民防空等要求，为地下空间开发利用奠定了基本的合法性基础。在行政法规层面，主要涉及《中华人民共和国土地管理法实施条例》《重要军工设施保护条例》。《重要军工设施保护条例》（中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会令第808号），自2025年9月15日起施行；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订，中华人民共和国国务院令第743号），自2021年9月1日起施行。在部门规章层面，与地下空间开发利用直接相关的主要有《节约集约利用土地规定》《城市地下空间开发利用管理规定》等5部。《节约集约利用土地规定》（2019年修正，中华人民共和国自然资源部令第5号），自2019年7月24日起施行；《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第7号），自2011年1月1日起施行；《高等学校消防安全管理规定》（中华人民共和国教育部、中华人民共和国公安部令第28号），自2010年1月1日起施行；《城市规划编制办法》（中华人民共和国建设部令第146号），自2006年4月1日起施行；《城市地下空间开发利用管理规定》（2011年修正，中华人民共和国住房和城乡建设部令第9号），自2011年1月26日起施行。此外，2024年7月发布的《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号，以下简称“146号指导意见”）是目前全国层面最新的专项指导文件。
其次，立法重心与目标呈现“多元目标并存、管理导向各异”的特点。《中华人民共和国军事设施保护法》及《重要军工设施保护条例》从国家安全角度对军事禁区、管理区及重要军工设施保护区内的地下空间开发利用作出严格的禁止或限制性规定，明确了安全底线。《中华人民共和国土地管理法实施条例》《节约集约利用土地规定》等则从促进土地节约集约利用出发，鼓励综合利用地上地下空间。《高等学校消防安全管理规定》则着眼于公共安全与特定场所管理作出相关规定。这种分散性固然回应了不同管理领域的特定需求，但也导致政策目标间缺乏有效协同，未能形成推动地下空间高质量开发利用的合力。
最后，从发展演进来看，国家层面的法律规范正从早期较为原则和分散的表述，逐步朝系统指引的方向发展。早在1997年，建设部（现已撤销）制定的《城市地下空间开发利用管理规定》就曾试图进行综合规范。虽然该规定在2001年和2011年进行了两次修正，但其内容已难以适应新时期地下空间大规模、网络化开发的需求。近年来，最具代表性的规范是146号指导意见。该文件虽然法律位阶较低，但首次从“规划—供地—产权—监管”的全链条视角，提出了相对完整和具体的地下空间开发利用政策框架，旨在回应实践中的核心问题。
综上所述，国家层面的立法形成了一个以《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国人民防空法》等为基本依据，以安全和集约利用为双重目标，以分散式条款和近期系统性政策指导意见为主要构成的亟待完善的立法框架。
2.地方层面的立法实践
地方层面，特别是大中城市，陆续开展了一系列广泛而深入的法律制度探索，形成了各具特色的地方性立法，呈现模式多元化、规则碎片化与制度创新先行性并存的特征。
如表1所示，截至2025年11月，笔者在“北大法宝”以“地下空间”为关键词，检索到全国各地有关地下空间的地方性法规、地方政府规章共计29部。其中地方性法规10部、地方政府规章19部。地方立法呈现“目标多元、路径分化”的格局，主要模式为以下三种。一是综合管理型立法。以上海、成都、青岛等地为代表，效仿法律篇章结构，旨在对地下空间进行全链条、综合性规范，构建完整的地下空间治理框架。二是问题导向型立法。许多规章和规范性文件着眼于解决特定紧迫问题。例如，沈阳专门规范地上连通设施，福州则重点探索地铁地下资源的开发模式。三是政策激励性文件。例如，2025年山东、浙江发布省级规范性文件，其核心在于通过明确鼓励政策、引导技术应用等，激发社会资本参与活力，属于典型的引导性规范。两个文件分别为《山东省自然资源厅关于印发〈关于探索推进城市地下空间开发利用的若干措施〉的通知》（鲁自然资字〔2025〕131号，以下简称“131号文件”）、《浙江省自然资源厅关于做好城市地下空间开发利用工作的通知》（浙自然资规〔2025〕5号，以下简称“5号文件”）。
地下空间在地方层面的立法实践呈现以下特征。
第一，近年来地方立法节奏加快，立法内容从“重人防建设”转向“建管并重”。早期立法内容侧重于规划建设与人防工程。例如2002年施行的《本溪市城市地下空间开发利用管理规定》主要围绕人防工程作出规定。2014年后进入集中立法期，全国各地出台立法的数量较之前大幅增加。立法内容逐步扩展至地下空间的规划、用地、建设、登记、使用全流程。2025年山东、浙江分别发布131号文件、5号文件，内容强调互联互通、智慧管理等前沿议题，将“数字化管理”“绿色低碳”等作为发展导向，积极回应现实需要。
第二，区域发展不均衡，立法活动呈现明显的地域集聚性。东部沿海省份最为活跃，山东、广东、上海、浙江等地立法数量居前；中西部地区则主要集中在省会城市，如武汉、长沙、西安、成都、昆明等；东北地区立法起步早但后续推进较缓。近年来，省级统筹作用日益增强，山东、浙江等省份在2025年发布的省级指导文件，反映出从“城市自主探索”向“省级统筹规划”过渡的趋势。
第三，立法层级偏低，稳定性不足。在缺乏国家统一上位法指引的背景下，地方通过自主立法填补了管理真空，立法数量远超中央层面。但活跃的地方立法也带来了规则碎片化现象，不同城市在核心概念、地价政策等方面存在差异，一定程度上形成了区域壁垒。此外，地方立法以规范性文件为主，大量使用“暂行办法”“试行意见”等形式，权威性不足，易因政策调整而频繁变动。
总的来看，我国地下空间开发利用的地方性立法呈现明显的双重性特征。一方面，在国家统一立法缺位的背景下，发挥了不可或缺的“改革实验室”功能，为国家层面立法提供了宝贵的实践方案与经验储备。另一方面，这种自下而上的多元化探索也带来了规则碎片化问题。在专门上位法缺失的情况下，各地立法形成了一幅难以衔接的制度“拼图”。这不仅影响法律的统一性与权威性，也对跨区域协同造成了制度性障碍。因此，当前立法面临的核心议题在于：如何将地方有益的“多元”探索整合并上升为全国层面的“一元”规则，最终构建统一、协调的规范地下空间开发利用的法律体系。
（二）我国地下空间的管理体制现状
地下空间是现代城市治理的关键领域，其独特的空间属性与资源特征，要求建立与之相适应的专门化管理体制。我国在该领域的制度探索起步较早，1997年建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》（建设部令第58号）初步确立了由建设行政主管部门主导，涵盖规划、建设与管理等环节的宏观框架。
随着城市发展由外延扩张转向内涵提升，地下空间的系统性开发与高效治理日益迫切。然而，当前地下空间开发利用管理体制呈现显著的“多头管理”特征，职能分散于规划、建设、人防、交通、市政等多个部门，缺乏有效的统筹协调机制。为应对上述挑战，地方立法与实践正积极探索从“多头分散”向“统筹协调”的转型路径。各城市基于不同的发展水平、资源条件和实际问题，探索形成了差异化的管理模式与规则体系。
当前，各地主要存在三种地下空间协调管理模式。一是设立高层次的综合协调机构，各部门各负其责。该种模式通过设立单独的地下空间开发利用的综合协调机构，由市政府相关领导担任机构负责人。例如，南京、苏州等地通过立法设立地下空间开发利用的综合协调机构进行统筹协调。在此基础上，有关部门各自承担地下空间的相应管理职责。《南京市城市地下空间开发利用管理办法》（南京市人民政府令第323号）第5~6条；《苏州市人民政府印发关于加快苏州市城市地下空间开发利用的实施意见的通知》（苏府规字〔2013〕6号）第2条。二是明确指定牵头部门，建立地下空间开发利用综合协调机制，各部门各负其责。该种模式可以避免机构的增加，有利于在现行政府管理体制框架内推进地下空间开发利用工作。例如，上海、杭州、沈阳等地通过立法明确由规划或者住建部门承担相应的综合协调职责。三是在不改变现有部门分工的前提下，平行规定各相关部门职责，没有综合协调机构或部门，如武汉、广州等地早期的相关规定。
总的来看，当前各城市在地下空间管理体制的设置上呈现多样化特征，多数城市倾向于建立某种形式的综合协调机制，或成立专门协调机构与工作小组，或指定规划、建设等部门牵头统筹。这一差异往往受城市规模、开发阶段、部门资源及地方治理传统等多重因素影响。然而在实践中，无论采取何种组织模式，管理体制普遍面临协调效能不足的深层困境。
（三）我国地下空间全生命周期管理实践
地下空间的全生命周期管理，涉及从规划编制、用地审批、权属确认、工程建设到运维使用的完整行政管理链条。这一过程环环相扣，任一环节的制度缺位或衔接不畅，都将影响整体治理效能。
1.地下空间的规划管理
地下空间规划管理是引导和协调地下空间开发利用的基本依据。当前，我国尚未形成全国统一且与国土空间规划体系充分衔接的地下空间规划体系，但地方已开展诸多先行探索。例如，上海、广州、深圳等地已出台覆盖全市的中长期的地下空间专项规划。
在法律依据方面，国家层面虽未制定专门法律，但《中华人民共和国城乡规划法》等为地方实践提供了基础。各省市普遍在地方立法中设置规划管理专章，多置于总则之后第一章的位置，凸显出规划管理在地下空间开发利用管理中的重要性。而且，在细化国家要求的同时也注重融入地方特色，如济南将“名泉保护”纳入规划内容，体现了制度对地方实际的适应性。
2.地下空间的用地管理
地下空间的用地管理是实现集约节约利用国土空间资源的关键。当前，国家层面已就物权设立、供地方式、使用期限与地价标准等作出基本规定，地方也结合实践出台了具体管理办法。
首先，在供地方式上，《中华人民共和国民法典》第345条确立了分层设立制度。供地一般遵循《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等的规定，实行划拨与有偿使用相结合。146号指导意见明确地下空间供地原则参照地表程序，但符合特定情形，如地表权利人利用自有土地开发等，可采用协议出让或租赁方式。地方实践基本遵循国家框架，普遍允许地表权利人协议开发其权属范围内的地下空间，并辅以分层登记、三维确权及地价优惠等措施。
其次，在使用期限上，国家规定划拨取得的期限应与地表土地使用权一致。出让取得的按土地用途设定最高年限，租赁取得不得超过20年。《中华人民共和国民法典》未对出让方式取得地下空间建设用地使用权期限作特别规定，对于租赁方式取得建设用地使用权期限，其第705条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期限届满，当事人可以续订租赁合同；但是，约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。”此外，146号指导意见要求出让年限应结合用途、规划及与地表使用权关系合理确定。地方立法中则普遍区分单建式与结建式：单建式按土地用途确定年限；结建式一般要求与地表建筑物使用年限一致。例如，福建规定结建的地下车库用地年限与地上保持一致。在租赁期限方面，仅深圳等少数地方作出具体规定，如明确不超过10年并允许续期。
最后，在出让金标准上，国家要求以基准地价为基础，按深度分层评估。《节约集约利用土地规定》（2019年修正）第13条规定：“鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间……出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。”146号指导意见鼓励实行随深度递减的优惠定价，地下三层及以下可予减免。对于特定情形，如地表使用权人利用自有土地划拨开发的，或利用公共用地建设非营利性停车设施，可免收土地价款。地方规定多具有框架性特征，如上海、杭州等地授权地方政府具体制定《上海市地下空间规划建设条例》（2020年修正）第20条规定：“地下建设项目的建设用地使用权出让金的收取，由市人民政府制定具体办法，向社会公布并依法接受监督。”《杭州市地下空间开发利用管理办法》第26条规定：“地下建设用地使用权出让金的收取，由市人民政府制定具体办法。”，武汉等地则明确设定不低于地上建设用地市场价30%的最低标准《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》(2022年修改)第13条第1款规定：“以协议方式出让的地下建设用地使用权，其地下建设用地土地出让价款，按照不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价标准的30%收取。”。此外，深圳等地还提出可通过容积奖励、财政补贴等方式支持公益性设施建设。《深圳市地下空间开发利用管理办法》第34条规定：“地下空间开发建设中，建设单位在规划基础上增加城市基础设施、公共服务设施等情形的，可以给予容积转移或者奖励、地价优惠、财政奖补或者依法实施税收减免等，具体办法由相关部门制定后报市政府批准。”
3.地下空间的权属登记
地下空间权属具有经济价值属性。我国虽已初步构建以《中华人民共和国民法典》《不动产登记暂行条例实施细则》为核心的权属登记法律框架，但各地在具体实践中仍存在理解与操作差异。
一方面，地方实践中就单建式项目单独设立地下使用权已无争议，但结建式项目的处理较为多样：一是将其作为地表使用权组成部分统一登记；二是分别设立地表与地下使用权但一并取得；三是由于历史登记原因允许地下部分单独设立的情形。另一方面，在建设用地使用权客体范围确定上，尽管《中华人民共和国土地管理法》缺乏立体确权标准，但《不动产登记暂行条例实施细则》及146号指导意见为登记提供了依据。地方实践中主要形成两种模式：上海、长春等地以土地审批文件载明的范围为准；广州、成都等地则以宗地为单元，通过三维坐标与面积综合确定地下空间建设用地使用权范围。二者虽表述不同，但均以土地审批文件作为确定地下空间权属范围的核心依据。
4.地下空间的建设管理
我国各城市在地下空间建设管理方面已形成共识性的制度框架，以“安全优先、规划衔接、全程监管”为核心，主要包含以下五个环节。一是严格的规划衔接与合规性要求。地下工程须符合各级空间规划，严禁擅自改变用途，并须满足抗震、消防、环保等强制性标准，对文物、古树等采取专门保护措施。二是明确的从业资质与技术标准门槛。勘察、设计、施工、监理等须由具备相应资质的单位承担，严格执行国家与地方在抗震、消防、人防等方面的技术规范。三是审慎的施工准备与风险评估。开工前须完成环境与地质调查，制定保护预案。深大基坑等复杂工程须进行专项设计与专家论证，并依法办理施工许可及相关专项审批。四是规范化的设计、施工与过程监管。设计应确保与地面及周边协调，施工图须含保护专篇并通过审查。施工中须实施动态监测，落实支护等安全措施，设计变更须重新报审。五是竣工验收与档案移交。工程须经规划核实与竣工测量，组织联合验收并测试关键设施功能。验收合格后须按时向档案机构移交完整资料，纳入城市信息平台，未按规定移交的将记入信用记录。
5.地下空间的使用管理
地下空间的使用管理即对既有地下空间的改造与利用，以满足生产生活、交通、防灾等需求。其管理内容主要包括日常维护、安全责任制度及行政管理三方面，以行政管理为核心，着重通过行政处罚纠正市政环卫、水务、安保等领域的不规范行为，以保障地下设施的安全运行与功能实现。
国内各省市在地下空间使用管理方面的相关立法主要聚焦明确责任主体并细化其职责。通常，地下建（构）筑物及其设施的所有权人被确定为使用与维护的责任主体，负有合理使用、保障功能、维持关键设施正常运行的义务，并须做好日常维护保养。此外，多地立法还要求责任人制定突发事件应急预案，如广州市明确规定相关各方须制定应急预案并组织演练。杭州市等还通过设置禁止行为清单强化管理，例如规定禁止擅自拆改主体、承重结构或改变规定用途等行为。
二、我国地下空间开发利用立法与实践面临的挑战
我国地下空间的开发利用已进入规模扩张与网络化发展的新阶段，对拓展城市维度、优化功能布局具有重要战略意义。然而，当前制度供给较为滞后。立法分散化，管理存在“多头管理、协同不足”问题，规划统筹效能不强，权属与用地也未能充分适应地下空间的立体属性。这些障碍相互交织，已成为制约城市高质量发展的突出议题。
（一）立法挑战
我国地下空间开发利用在取得显著成效的同时，其法律框架的内在缺陷与外部挑战日益凸显。如前所述，当前地下空间开发利用实践所面临的诸多难题，从根本上源于立法层面的系统性问题，主要表现为国家层面缺乏统一立法，规范体系呈分散化状态，地方立法探索活跃但规则碎片化问题突出。此外，地下空间全生命周期管理框架存在断层与脱节。地下空间治理要求规划、用地、权属、建设、使用各环节制度紧密衔接，但在当前法律框架下，各环节由不同规范调整，缺乏贯穿始终的核心原则与统一监管框架，导致管理链条断裂。这些困境共同制约了地下空间治理效能与可持续发展能力。突破这些困境，不仅需要技术性规则的修补，更亟待在国家层面进行立法模式的战略抉择与制度体系的整体性重构。
（二）管理体制挑战
当前我国地下空间管理体制的困境集中表现为权责分散、协同不足与治理效能不高。如表2所示，以北京市为例，其地下空间管理以市规自委为“核心主导部门”，由其牵头，统一负责规划、用地、许可、验收等核心环节，市住建委负责施工阶段监管，市或区发改委负责立项审批，形成“规划—立项—建设”分段监管模式，并与其他专项审查部门相结合，基本上覆盖了地下空间管理项目的全生命周期。但同时，这也暴露出管理场景部门职责存在交叉的问题。
首先，管制职能交叉与模糊并存。地下空间管理职能分散于多个行政部门，形成“多头管理”。各部门依据不同法规与标准独立审批，导致标准不一、协同不足，显著增加制度性交易成本，也使规划实施趋于碎片化，造成重复开挖与资源浪费。同时，新兴领域如地下物流、深层储能等因职责不清，易出现管理空白或监管重叠，形成安全盲区。
其次，协调机制实效不足。地方虽尝试通过高级别协调机构或指定牵头部门来整合管理，但多数协调机制缺乏法定权威、常态化程序及问责机制，多依赖于领导重视，难以根本解决跨部门争议。此外，国家层面立法的缺失，使地方协调机制缺乏充分的上位法支持，影响其持续性与执行力。
最后，管理精细化与现代化水平有待提升。随着地下空间朝规模化、网络化、功能复合化方向发展，单一行政管理已难以满足实际需要，而当前许多城市的地下空间数据资源“看不见、管不全”，信息共享机制不足，影响整体管理效能。因此，需进一步加强制度供给，推动治理模式向精细化、现代化转型。
地下空间管理体制困境的根源在于行政组织立法层面的不足。根据“职权法定”原则，各部门职权均源于单一功能领域的法律法规授权，缺乏对“地下空间综合管理”这一新兴职能的整体授权与科学配置。在缺乏上位法清晰界定的情况下，任何整合职权的改革都可能面临与既有部门法冲突的合法性挑战。因此，摆脱这一困境不能仅依靠地方政府机制微调，必须从国家立法层面进行顶层设计。
（三）规划挑战
地下空间管理规划应发挥引领作用，但受管理体制的影响，现行规划体系在实际运行中难以有效引导地下空间战略性资源的整体性、高质量开发利用。
其一，顶层设计缺失，专项规划地位模糊。国家层面尚未建立统一且与国土空间规划完全衔接的地下空间规划体系。尽管《中华人民共和国城乡规划法》提出编制要求，但专项规划的法律地位、编制权限与强制效力长期缺乏清晰规定，在实践中陷入“有要求、无标准”的困境。上海、广州等地的探索虽具有开创性，但标准不一、覆盖有限，难以支撑跨区域协同。更深层次的问题是，绝大多数地区缺乏对规划管理基本原则的明确规定，制度供给不足。
其二，规划覆盖不足，协调机制薄弱。许多地区规划编制进程缓慢，尚未建立全覆盖的规划体系，导致开发呈现碎片化，缺乏系统引导与资源整合。由于缺乏统筹，开发易侧重短期经济效益，忽视生态、安全等长远需求。同时，各类规划之间目标冲突、空间矛盾与实施时序脱节现象突出，形成“规划一张图，实施多条线”的局面，导致整体目标被稀释，建成环境连通性差、综合效益低下。
其三，技术与信息基础支撑不足。科学规划依赖于准确的数据和统一的标准。目前，我国在地下空间资源普查、地质精细化勘测、既有设施三维数字化建档等方面仍较薄弱，存在“家底不清”问题。各部门数据分散、标准不一，难以共享集成。国家层面也缺乏统一的城市地下空间规划编制标准，各地在资源评估、安全间距等技术环节做法各异，影响了规划的科学性与可比性。
其四，规划许可管理法治化水平不高，且未能体现地下空间建设的特殊性。目前，多数城市主要依据《城市地下空间开发利用管理规定》等上位法规对地下空间规划许可开展管理，缺乏因地制宜的细化法规，导致规划许可管理模式趋于僵化，整体法治化、制度化水平有待提高。同时，地下空间建设具有不可逆性，并受地质条件复杂、开发难度大、系统性风险高等因素制约，本应适用更为审慎的许可管理标准，然而，现行规定并未针对这些特殊性作出充分回应，难以实现对地下空间开发利用的风险管控。
综上所述，地下空间规划困境是顶层设计缺失造成的系统性问题。摆脱这一困境，亟须从明确规划法律地位、强化多规协同、夯实数据基础等多维度推动制度完善，使规划真正肩负起引领城市朝立体化、集约化、韧性化方向发展的战略使命。
（四）权属与用地挑战
我国地下空间权属界定与用地管理制度既未能充分契合地下空间立体利用的本质，也难以适应市场化开发的现实需求，制度供给存在明显短板。
其一，权利边界模糊且上位法支撑薄弱。《中华人民共和国民法典》第345条虽确立了建设用地使用权的分层设立原则，但未明确地下空间权利的具体边界、效力范围，以及与地上权利的冲突解决规则，致使在地铁下穿、地下连廊建设等项目中，地下空间权利与地上权利的相邻关系界定缺乏明确的依据。同时，权利类型设置单一，仅规定建设用地使用权，未涵盖地役权、空间役权等适配立体利用的权利形态，跨权属空间连通、设施共享等场景缺乏对应的权利保障机制。
其二，确权登记工作进展较为缓慢，技术与规则双重滞后。依据当前实践，结建式地下项目虽可按程序登记，但登记内容多局限于平面等二维信息，缺乏竖向高程等三维数据，即便部分项目存储了三维数据，现有登记系统也无配套登记功能，易影响确权准确性与公信力。而单建式项目因土地权利分层设立规则不统一，部分项目无法进行产权销售，仅能租赁经营，严重制约项目收益与社会资本参与积极性。在技术层面，多数城市未推广三维地籍技术，仍沿用平面坐标登记模式，无法精准界定竖向范围。此外，哈尔滨、长春等北方城市因冻土地质特殊，权属边界测量技术标准缺失，登记准确率不足。
其三，激励机制不足，供地与定价规则僵化。在供地方式方面，除单建式地下车库等少数类型有明确规定外，地下连廊、地下科研设施等新型地下空间供地无明确规定，北京、上海等城市多通过补充协议方式供地，效率较低。此外，协议出让适用范围过窄，多数城市仅允许地表权利人开发自有土地地下空间等有限情形适用协议出让，对于与地下公共交通设施配套同步建设且不能分割实施的经营性地下空间等场景，缺乏明确的供地路径。在出让金标准方面，缺乏科学统一的计价规则，各地普遍采用“地表基准地价×修正系数”的方式计算，但修正系数区域差异显著，且无明确规范性文件依据，易引发争议。同时，多数城市未出台地下三层及以下土地出让价款（租金）减免政策，对城市更新库以外的地下空间项目也未明确相关优惠政策，难以有效激励市场主体参与深层地下空间开发。
其四，历史遗留问题突出，立法碎片化加剧管理难题。部分早期开发项目未履行完整供地手续，导致无法办理不动产登记，地下空间转让、抵押等处分行为受限，形成大量“产权沉睡”的存量资源，既制约资产盘活，也易引发权属纠纷。而且，早期“先占先得”现象导致部分浅层地下空间无序占用，后续规范管理与手续补办面临多重障碍。
（五）建设挑战
我国地下空间建设管理尚未形成适应立体开发、系统联通需求的制度体系，严重制约地下空间整体利用效能。
首先，从实践来看，轨道交通“站城分离”现象普遍。近年来，尽管各地逐步重视轨道交通与城市空间的融合发展，陆续出台轨道交通一体化规划指南，但实践中仍存在诸多障碍。地下轨道交通站点周边地下空间利用率低、轨道交通与管廊分头建设引发道路反复开挖，既有轨道连通项目审批周期长。其次，地下空间互联互通机制不完善，核心城区大量地下商业、交通、公共服务设施缺乏有效连通，既影响了市民出行的便捷性，也降低了空间利用效率。综合管廊建设“重建设、轻使用”的问题依然存在，管线单位入廊意愿不强。最后，历史风貌区开发面临特殊挑战，部分历史建筑群需在不破坏原建筑风貌的前提下拓展地下空间，施工场地狭小、结构保护要求高、低扰动技术应用门槛高，开发难度与成本显著增加，开发主体积极性普遍偏低。
造成上述问题的核心原因有以下三方面。
一是建设标准差异化不足，地下与地上工程标准趋于同质化，未能适配地下隐蔽性、地质复杂性的特征。全国尚未形成统一的地下工程专属建设标准，消防、人防、无障碍等强制性要求多参照地上标准执行，如地下空间净高标准未充分考量通风、管线铺设等特殊需求。历史风貌区等特殊区域更是缺乏专项建设标准，未明确微创施工、低扰动技术的适用条件，部分项目因技术标准缺失而难以获批。
二是受施工隐蔽性强的影响，全链条监管机制不健全。事前阶段，部分项目地质勘察与风险评估不够全面，对地下地质条件、周边设施分布等基础信息掌握不充分，缺乏针对性风险防控预案与技术标准；事中阶段，动态监测体系不完善，对施工过程中沉降、位移、渗漏等关键指标的监测频率与精度不足；事后阶段，验收标准缺乏统一规范，各部门验收环节衔接不畅，难以实现全流程闭环管控。
三是技术创新激励不足，缺乏针对地下工程技术创新的配套支持政策。BIM技术、三维激光扫描等先进技术在地下工程中的应用比例较低，且缺乏财政补贴、税收减免等激励措施；在历史风貌区开发中，平移、托换等低扰动技术推广受限，因缺乏政策支持，技术推广成本较高。部分城市对地下工程技术创新的审批流程烦琐，新技术应用需要多次论证，影响市场主体的创新积极性。
（六）使用与维护挑战
我国地下空间使用管理呈现显著的“粗放化、碎片化、低效能”特征，从早期以人防工程和市政管线为主的浅埋深、小规模分散建设，逐步过渡到如今功能多元但管理体系滞后的发展阶段。
一方面，开发利用粗放，空间资源浪费。大量区位优良的浅层地下空间被用作低端仓储、零散商业等低效用途，而交通枢纽、公共服务等急需的功能却缺乏空间支撑。另一方面，运营隐患凸显，部分地下空间运营维护投入不足，设施老化加速，存在漏水、漏电等安全隐患，华北地区地下水水位回升导致地下设施渗水、墙体开裂等，安全生产压力持续增大。
其深层原因在于信息共享不足，数字化管理水平偏低。其一，地下资源底数不清，地下空间类型复杂且封闭性强，现有数据在精度、统计口径上缺乏统一标准。全国范围内普遍缺少系统完整的地下管线与空间使用统计数据，即便北京、上海等城市开展过地下空间普查，其也存在部分涉密数据（如人防工程）难以整合、存量数据更新不及时等问题。其二，既有资料数字化程度低，可视化水平不足，多数城市地下空间相关资料仍以纸质档案为主，难以适应“智慧城市”的管理需求。其三，信息共享机制不健全，部分数据因涉密要求或部门利益形成“信息孤岛”，规划、住建、人防、交通等部门间的数据壁垒未完全打破，难以全面准确支撑地下空间使用管理决策，最终导致监管盲区与重复监管并存。
这一问题进一步引发地下空间维护责任模糊不清的问题，公权与私权的责任划分缺乏明确依据，所有权人、使用人、管理人的维护义务相互脱节。实际管理过程中涉及地产开发企业、物业服务机构、水电气热供应单位等多个主体，常因技术要求差异或利害关系冲突，影响地下空间的高效利用。此外，当前监管仍依赖传统人工模式，尚未构建信息化、智能化的监管体系，缺乏实时监测手段，既难以快速响应突发事件，也无法有效应对分散化的使用场景。
三、域外地下空间开发利用立法经验借鉴
地下空间开发利用的法治化、系统化是世界各国打破空间资源约束、提升国土空间利用效能的关键路径。日本、德国、芬兰及新加坡立足自身发展实际，建立了契合地域特征的地下空间立法与管理制度，为我国完善全国范围内地下空间治理体系提供了可资借鉴的经验范式。
（一）典型国家立法实践
各国基于本土资源与治理需求，形成了各具特色的地下空间立法路径：日本以层级化法律体系与跨部门协同为核心，德国凸显了规划引领与公私共治特色，芬兰聚焦三维地籍技术驱动的精准治理，新加坡则依托分层权属规则与集中监管破解土地稀缺难题。具体实践如下。
1.日本
日本搭建了“基本法+综合法+单行法+配套政策”的层级化法律体系，核心立法包括《大深度地下公共使用特别措施法》《都市计划法》《共同管道法》等。其中，《大深度地下公共使用特别措施法》将地下30米以下空间纳入国家战略资源管控范畴，优先保障交通、能源储备、防灾等公益性项目用地。该法与多部配套法律共同构成地下空间用途管制的法律基础，凸显了先立法后规划、先原则后细则的行政法治逻辑。
在管理体制层面，日本实行统一主管结合分部门协同的模式，由国土交通省作为核心行政主体，统筹规划、建设、使用全流程管理，协调农林水产省、环境省等部门的职责。在权属制度层面，通过《民法典》物权编确立空间权利分层设立规则，明确地下空间使用权的设立、转让、抵押流程，支持三维地籍登记，为权利流转提供行政法层面的确认保障。在激励机制层面，对深层地下空间开发实施土地出让金减免、税收优惠等行政激励措施，以公私合作模式引导社会资本参与公益性项目建设。
2.德国
德国以《建设法典》为核心，构建了兼顾公共利益与私人权益的地下空间法律体系。该法典通过第1条至第34条，明确了地下空间开发的规划原则、审批程序与公众参与要求，强调了地下空间开发的公共属性与规划统筹性。其明确将地下空间界定为国家战略资源，要求其规划必须纳入国土空间总体规划，遵循“地上地下协同规划”原则，实现地下开发与地表功能、生态保护的有机协调。
在权属制度上，德国通过《民法典》确立“空间所有权”制度，允许在地表所有权之外单独设立地下空间使用权，采用三维坐标精准界定权属范围，为行政机关的权属登记与监管提供明确依据。针对公共基础设施项目，立法赋予政府优先使用权，通过简化行政许可程序，提供联邦、州、地方三级政府财政补贴等方式推动项目落地。财政补贴则遵循“三分之一原则”，由三级政府共同分担建设成本。
同时，德国高度重视地下空间开发的环境影响评估与公众参与，要求在规划编制阶段提交环境报告并组织公众听证，保障行政相对人与利害关系人的知情权、参与权；通过公共资金的“杠杆效应”吸引私人投资，形成政府引导、市场参与的多元共治格局，既提升了行政监管效能，又充分激发了市场活力。
3.芬兰
芬兰构建了以三维地籍系统为核心，涵盖法律确权、技术赋能与全周期监管的地下空间治理模式，其中赫尔辛基市的实践最为典型。
在立法层面，芬兰通过专项修法确立三维地籍的法定地位。2018年生效的《土地登记法》（Kiinteistrekisterilaki）修正案第2条明确规定，具备水平与垂直边界的地块、公共区域可作为三维不动产登记；若位于详细规划区域内，则实行强制登记，且仅适用于已实施三维地块划分的区域，为三维权属确认提供了直接法律依据。
在技术应用层面，三维地籍系统是芬兰地下空间管理的核心亮点。该系统由国家土地调查局联合地方政府共同开发，采用建筑信息模型（BIM）技术开展数字化三维建模，能够精准界定地下空间所有权与使用权的三维范围，包括地下建筑的空间位置、不同深度的权利边界，从技术层面杜绝权属重叠与争议。其功能不仅局限于权属登记，更延伸至地下设施全生命周期管理，涵盖规划编制、建设审批、运营维护等关键环节。
在法律适配层面，芬兰同步调整相关法规以适配三维地籍应用。《土地使用和建筑法》（Alueidenkyttlaki）2018年修正案新增第81a条（2023年再次修正），允许三维不动产项目轻微偏离约束性地块划分，但需征得相邻权利人同意并取得市政府颁发的轻微偏离许可证，该许可证是获取建筑许可的前置条件；《建筑法》（Rakentamislaki）2024年修正案新增第59条，明确三维项目若暂未完成权属登记，可凭实际控制施工现场的证明先行获取建筑许可，但投入使用前必须完成登记，既保障了建设效率，又坚守了权利确权的底线。
4.新加坡
新加坡立足土地稀缺的国情，依托《国家土地法》（State Lands Act 1920）、《土地征收法》（2015年修正）（Land Acquisition \[Amendment\] Act 2015）及《规划法》（Planning Act）等法案构建治理体系。在立法与权属规则上，《国家土地法》明确将“地下空间”定义为“地表以下的底土”，并确定分层权属边界：土地所有权人可使用的地下空间深度为“合理且必要”范围，30米以下深层空间原则上归国家所有，优先用于公共设施建设。《土地征收法》（2015年修正）进一步赋予政府“分层征收权”，可仅征收地下特定层位空间用于公共项目，无须整体征收地表土地，既降低了公共项目成本，又保护了私人财产权益。权属登记依托国家土地管理局的统一登记系统，采用三维坐标界定权利范围，为地下空间交易、抵押提供了合法依据。
在管理体制上，实行“集中统筹+分工负责”模式：国家发展部下属城市重建局负责地下空间专项规划编制与跨部门协调，制定地下空间详细控制方案；土地管理局负责权属登记、土地出让与征收管理；公共工程局、环境局等部门按职责分工负责建设监管与风险防控，形成法定化的协同机制。
在规划与技术支撑方面，新加坡采用二级规划体系：战略性的概念规划（每10年修编）明确地下空间开发中长期目标，而实施性的总体开发规划（10~15年）细化用途管制与开发强度；搭建“一张图”（One Map）公共信息平台，整合地质数据、市政管网、权属信息等多维数据，绘制三维地下地图，实现地下空间可视化管理与审批流程电子化，提升行政监管效率。在激励机制上，对公益性地下项目实行土地出让金减免，对复合利用地下空间的经营性项目给予容积率奖励；通过公私合作模式（PPP）吸引社会资本参与，实现土地节约与效益最大化。
（二）域外立法实践中的关键启示
综合上述国家的立法探索与实践经验，其核心智慧集中体现为在法律架构、权属界定、参与机制、安全管控等关键环节的系统性设计，既充分尊重地下空间立体利用的特殊属性，又契合市场化开发与公共利益保障的双重需求，为我国制度完善提供了重要参照。
第一，构建层级化专门立法体系，以专门立法统合分散规则，破解我国立法碎片化难题。域外多数国家及地区均以专门立法为核心，形成层级化规范体系，以上位法确立原则、下位法细化规则，再出台配套政策保障实施。日本通过基本法明确地下空间战略定位，以单行法针对性规范特定类型开发；德国《建设法典》作为上位法确立核心治理原则，出台配套法规细化行政许可、财政补贴等实操规则；新加坡则通过《国家土地法》、《土地征收法》（2015年修正）及《规划法》实现精准规制。我国应加快制定全国性地下空间专门立法，明确核心原则与基本框架，同时授权地方结合区域实际制定差异化实施细则，实现全国统一制度框架与地方特色创新的有机衔接。
第二，清晰界定权属与推行三维登记。域外普遍重视地下空间权属的精准化，日本、德国通过立法明确空间权利分层设立、权利边界及冲突解决规则，芬兰、新加坡采用三维登记技术保障权利精准界定。我国应完善地下空间权属制度，确立三维界定标准，推广三维地籍登记技术，明确地下与地上权利的协调规则，为产权流转奠定基础。
第三，健全多元激励机制。域外通过政策激励调动社会资本参与积极性，日本对深层开发实施地价减免与税收优惠，芬兰对公共服务类项目给予政策支持，德国对公共项目简化审批。我国应建立差异化激励机制，对公益性项目实施地价优惠、容积率奖励，对经营性项目推行市场化定价，扩大协议出让适用范围，激发多元主体活力。
第四，坚守安全韧性底线，建立全周期风险管控机制。域外将安全作为核心原则，日本专门制定防灾规范、建设大型防灾设施，芬兰要求在开发前开展环境影响评估。我国应建立地质风险防控全周期管理制度，完善防灾设施建设标准，强化应急处置能力，保障地下空间安全可持续利用。
四、完善我国地下空间开发利用的立法建议
习近平总书记高度重视地下空间开发利用，强调要“在充分利用地下空间上下功夫”。2025年政府工作报告中亦明确要求加强地下管廊等协同管理。为进一步贯彻落实上述重要指示精神，推动地下空间专门立法已成为我国城市发展转型与治理现代化进程中一项紧迫而必要的任务。
（一）建议推动制定地下空间法
推动地下空间专门立法，是我国城市发展转型与国土空间治理现代化的迫切要求。当前，地下空间开发已进入规模化、网络化、深层化的新阶段，功能向交通、商业、公共服务等多元领域拓展。然而，实践中长期面临“无法可依”的困境，现有规范分散、位阶不足，难以应对复杂的权属关系、安全风险与公共利益协调等问题，导致开发无序、资源浪费、安全隐患丛生。因此，制定一部系统、科学的地下空间管理法律，是规范开发秩序、弥补制度空白、支撑国家战略的关键法治举措，具有突出的必要性与紧迫性。
1.地下空间法的立法目的
立法目的是指立法者期望通过制定法律所实现的根本意图，它体现为通过法律有效地调整社会关系，并贯穿于法律制定与实施的全过程。制定地下空间法的目的在于为地下空间资源的科学、有序、高效利用确立完整的法治框架。地下空间立法的目的可分为三个层次。首先，直接目的是加强地下空间的开发利用管理。此目的是立法最直接的功能，旨在解决当前上位法缺失、相关规范分散导致的权责不清、标准不一、管理交叉等问题。其次，间接目的是促进地下空间综合开发利用。这是在有效管理的基础上，推动资源利用从“单一分散”向“系统协同”升级，借助立法要求与规划引导，促进不同区域、不同功能地下空间的互联互通与复合利用，形成网络化、一体化的地下系统，从而最大限度地发挥其综合效益。最后，根本目的指向实现城市的可持续发展。这实质上是将地下空间治理融入现代城市治理体系，为构建集约高效、安全韧性、智慧绿色的可持续城市奠定法治基石。
综上所述，地下空间立法旨在建立一个统一、权威的法律框架，对地下空间的管理、规划、用地、权属、建设、使用等全生命周期活动进行系统规范，以保障这一战略性资源的可持续利用，有效支撑城市高质量发展。推动制定地下空间法，是完善中国特色社会主义法律体系、推进国家治理体系和治理能力现代化在国土资源领域的具体实践，是以法治思维和法治方式科学管理与优化利用地下空间资源，最终将有力保障国家空间安全、优化国土空间格局、提升城市治理效能，并为经济社会持续健康发展提供坚实支撑。
2.制定地下空间法的必要性
截至2023年底，我国城市地下空间累计建筑面积达32.76亿平方米。然而，作为一类新型自然资源，地下空间资源目前仍缺乏专门的上位法来明确其法律属性与地位。推动国家层面制定地下空间法，既是贯彻落实习近平总书记关于地下空间开发利用管理重要指示精神的必然要求，也有助于全面提升地下空间治理效能，从而更好地支撑城市高质量发展。此外，该立法还将为强化城市安全保障、推进韧性城市建设提供坚实的制度基础。
从立法权限的纵向配置来看，地方性法规与地方政府规章受制于上位法框架，难以对地下空间作出突破性规定，亟须由国家开展统一立法。依据《中华人民共和国立法法》第10条，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他一般法律。而依据该法第80条、第81条，省、设区的市两级人大及其常委会虽可在不抵触上位法的前提下，结合本地实际制定地方性法规，但设区的市仅能就城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等有限事项行使该项权力。此外，该法第93条亦明确，省、设区的市两级人民政府可以制定规章。其中，设区的市级人民政府制定地方政府规章，仅限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。实践中，尽管各地已围绕地下空间开发利用出台了一系列规定，但由于无法超出《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国人民防空法》等现有法律法规所设定的制度边界，相关地方规定的实施效果未能达到预期。这也进一步凸显了在国家层面统一立法的现实需求。
从制度适用的横向维度观察，地下空间开发利用管理具有显著特殊性，既有的以地上为主要调整对象的法律体系难以完全适用。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律在立法时主要针对地上建筑，并未考虑地下空间的建设问题。当前不少地区仍简单套用地上管理模式，忽略了地下空间在规划、建设与管理中的独特性，从而引发了诸多实践问题：一是地下工程具有较强的不可预见性与不可逆性，对现有规划管理制度的确定性构成挑战；二是项目开发的时序协调要求高，尤其在融合地下商业、轨道交通等用途的综合体建设中，需统筹不同部分的开发进度；三是存在明显的竖向分层开发利用需求，在已有地上项目的下方进行再开发时这一需求更为突出；四是对互联互通具有特殊依赖性，需在规划与建设阶段进行系统性统筹。由此可见，地下空间的开发利用相较地上空间存在显著差异，现有法律难以提供针对性的制度支持。因此，有必要结合其特点进行专门立法。
3.地下空间立法的可行性
发达国家的立法实践为我国地下空间制度建设提供了参照。在日本，《民法典》与《不动产登记法》构成了地下空间开发的基础法律框架，而《大深度地下公共使用特别措施法》则进一步为深层地下空间的管理确立了法律依据。新加坡通过《国家土地法》、《土地征收法》（2015年修正）与《规划法》等一系列法律，有力推动了地下空间的综合有序开发。
此外，我国部分城市也在地下空间开发利用的立法探索中取得了阶段性成果。上海市于2013年率先颁布了全国首部地下空间的地方性法规，具有开创意义。杭州市形成了国内相对完善的地下空间开发利用法律体系。深圳、广州、沈阳、成都等多个城市也相继出台了相关管理规定，不仅积累了丰富的制度经验，也在实际开发过程中开展了诸多创新实践，为全国性立法提供了重要的地方样本与实践基础。
（二）构建高效协同的管理体制
完善我国地下空间管理体制应以可持续利用为根本目标，在现有管理框架基础上，通过立法明确管理依据、理顺部门职责、健全协调机制、拓展管理手段与社会参与渠道，系统提升治理效能。
第一，依法明确管理职责，建立综合协调机制。建议在法律中明确指定或授权国务院确定牵头部门（如自然资源主管部门），负责全国地下空间开发利用的综合协调、政策制定与监督指导，从源头上避免职责交叉与推诿。
第二，设立常态化的高级别综合协调机构。推动在国家与城市两级设立“地下空间开发利用管理委员会”等常设协调机构，由政府领导牵头，涵盖规划、住建、交通、人防、应急、市政等相关部门，并赋予其审议重大规划、协调部门争议、裁决权限纠纷、监督政策执行等法定职权。
第三，构建统一的行政程序与信息平台。建议建立跨部门的“地下空间项目管理信息平台”，实现规划、用地、建设、登记、执法等全流程信息实时共享与业务协同。贵阳、沈阳等地已在立法中明确平台管理和信息共享的要求，在地下空间信息平台建设方面开展了有益探索，为国家层面推进平台整合与数据共享提供了实践基础。
第四，完善社会参与机制，推动政府与社会共治。积极引导社会力量参与地下空间治理，借鉴杭州、南京等地经验，通过政策激励、合作开发、共建共治等方式拓展市场主体参与渠道。具体可从以下方面推进：一是加强法治宣传，凝聚政府、市场与社会共识；二是完善政策支持体系，在资金、用地、利益分配等方面鼓励市场参与；三是将公众参与嵌入规划制定、项目审批等决策全流程；四是搭建政府、企业、公众共建共治共享平台，畅通参与及监督渠道。
（三）健全科学系统的规划制度
在城市地下空间的整体治理框架中，规划管理居于核心地位，兼具全局性与前瞻性。它既要衔接地表规划体系，又需统筹地下地质条件、功能布局与防灾要求，承担着不可替代的系统协调职能。当前，尽管部分省市在立法总则中明确了地下空间开发利用的基本原则，但其表述往往较为笼统，难以应对规划实践中复杂多样的具体问题。因此，有必要在立法中确立更具针对性与指导性的规划管理原则，以切实发挥规划对地下空间整体发展的引领与约束作用。
第一，分层立体开发原则。分层开发是地下空间开发利用实践的共识，该原则强调根据地质条件与功能适宜性，对不同深度的地下空间实施差异化开发策略，实现纵向空间的集约高效利用。实践中，可参照上海经验，推动浅层优先利用、中层系统开发、深层战略预留，促进地下空间在纵向维度上的有序与高效利用。
第二，互联互通原则。该原则旨在构建网络化、一体化的地下空间体系，以提升运行效率、增强城市韧性。立法应推动建立“规划引领、预留接口、义务连通”的机制，借鉴《上海市地下空间规划建设条例》中关于强制预留与连通的规定，以及徐州市立法中“先建预留、后建连通”的责任设置，推动形成功能复合的地下网络。重点规范轨道交通、人防工程与周边地下空间的物理衔接与功能协同，避免“孤岛式”开发。
第三，地上地下相协调原则。该原则要求统筹地下空间开发与城市地面功能、景观风貌及历史保护，实现竖向一体化发展。可参考深圳、青岛等地法规，将协调原则贯穿于规划编制与实施全过程。尤其是在历史城区、中心商务区等重点区域，要确保地下建设与地上活动、空间形态及文脉传承相融合。
第四，构建全覆盖的规划编制体系。应在立法中确立“总体规划（城市整体）—详细规划（分区）—专项规划（特定地区）”相衔接的地下空间规划体系。总体规划侧重战略布局与竖向分层引导；详细规划明确分区地块的开发控制指标与连通要求；专项规划则针对具体地块的交通、市政、防灾等系统进行深化。通过三级规划联动，实现从城市整体到重点区域的全方位指引。
第五，健全分类规划许可与管理程序。立法需区分结建式与单建式地下工程项目，设计差异化的审批流程。结建项目应强调与地上建设的同步审批与一体化验收；单建项目则需强化地质安全评估、环境影响评价及周边既有设施保护审查，形成清晰、高效且安全的建设管理路径。
第六，完善存量更新规划管理制度。针对既有地下空间的功能调整、设施改造与空间优化，立法应建立专门的更新管理程序。明确用途变更、结构改造、设施升级等情形的审批要求与技术标准，鼓励功能复合与效能提升，同时严格管控安全风险与产权关系，为地下空间可持续发展提供制度支持。
（四）规范权属与用地管理规则
规范地下空间权属与用地管理，核心是落实146号指导意见要求，完善产权管理、规范供地方式、健全登记规则，通过明晰地下空间权利边界、优化建设用地供应政策、推行科学登记模式，构建适配地下空间立体利用特性的制度体系，为地下空间开发利用提供坚实的权利保障与高效的用地支撑。
第一，明确统一的地下空间权属范围界定标准。鉴于地下空间的立体属性，权属范围的界定应采用横向平面坐标、竖向高程与三维界址点相结合的综合方式。平面范围应以土地审批文件载明的宗地面积为准；竖向范围上限以宗地所处海拔为准，下限则根据项目竣工验收后建筑物（构筑物）实际延伸的最大深度确定。登记实践中，需统一权属范围界定依据，明确国有建设用地划拨决定书、有偿使用合同及其附图中必须载明相关核心信息（如水平投影坐标、竖向起止高程和水平投影最大面积等），作为权属登记的法定依据。结建式地下空间的权属范围应与地表建设用地使用权范围有效衔接，厘清地下与地表空间的权利边界；单建式地下空间则需单独界定平面与竖向范围，确保权利边界清晰无争议。同时，应完善地下空间权属争议解决规则，明确因相邻关系产生的通行、通风、排水等权利义务，为跨权属空间协同利用提供法律依据。
第二，推广三维地籍登记技术，统一分层供地规范。明确分层供地的适用范围、审批流程与协调机制，针对绿地公园、市政道路等地下再开发项目，制定专门的分层供地操作细则。完善三维登记技术推广机制，加大财政投入支持登记系统升级改造，在地质条件特殊的城市制定专项的权属边界测量技术标准。简化单建式地下项目确权登记流程，明确土地权利分层设立的申请材料与审批时限。对于结建式地下空间建设项目，若同一地块空间权属为单一权利人，在地下空间开发时应将其视为同一权利主体对土地立体空间的综合利用，整体设立一个地表建设用地使用权，无须单独创设地下建设用地的使用权；若地上地下空间分属不同权利主体，则应通过地役权合同明确权利义务，或单独设立地下建设用地使用权，但不得损害地表权利人的合法权益。
第三，建立分层分类供地机制。针对符合国家《划拨用地目录》的地下空间建设项目，可依法采用划拨方式供地；用作商业、办公、娱乐、仓储等经营性用途的，需以有偿使用方式办理用地手续。其中，地表国有建设用地使用权人利用自有用地开发的地下空间项目、与城市地下公共交通设施配套同步建设且无法分割实施的经营性地下空间、宗地内及宗地间的地下连廊等符合协议出让（租赁）情形的，可采用协议方式供应。此外，推行租赁供地方式，允许符合条件的地下空间项目通过租赁取得建设用地使用权，租赁期限不超过20年。期限届满前3个月，建设用地使用权人可按规定申请续期。
第四，完善地下空间建设用地使用权出让金标准。进一步明确全口径的地下空间开发利用地价优惠政策，总结完善分层供应下的地价评估和出让政策，通过建立分层定价机制、明确定价方法、采取一定的优惠措施，鼓励地下空间开发。一是实行分层递减与用途系数相结合的定价原则，参考146号指导意见，地下一至三层按基准价固定百分比逐层递减计价，叠加用途调节系数；地下四层及以下可免收出让金，鼓励深层地下空间开发。二是推行评估定价机制，对于单建式地下空间建设用地使用权单独进行宗地地价评估，结建式的可与地表建设用地使用权一并评估，避免简单按地表价格比例折算导致的定价偏差。三是制定公共利益导向的减免激励政策，对城市基础设施、公共服务设施、防灾减灾等公益性地下空间项目，实行出让金减免或返还政策；针对在规划基础上额外增加城市基础设施、公共服务设施的地下空间开发项目，给予容积转移或奖励、地价优惠，或依法实施税收减免等政策支持。
（五）完善地下空间建设管理制度
地下空间建设管理的核心是解决碎片化开发、低水平连通、重建设轻协同的突出问题，应立足全周期管理理念，构建规划引领、协同高效、标准统一、激励有效的制度体系，推动地下空间建设从项目式开发向系统化建设转型。
第一，制定差异化技术标准。区分地下与地上工程建设标准，适配地质复杂性、隐蔽性特征，统一地下工程抗震、消防、人防、无障碍等强制性要求，以及最大深度、净高、最小宽度、标高控制、出入口设置等关键参数。针对历史风貌区等特殊区域，以保护优先、微创施工为原则，禁止大规模开挖，优先用于历史文化展示、公共服务，禁止建设商业综合体等破坏风貌的项目。参考上海张园项目经验，制定历史风貌区地下空间开发技术指南，明确施工振动、沉降控制标准，规定平移、托换等技术的适用条件与操作流程。基于不同地质条件，制定差异化的勘察设计标准，如北方冻土地带应强化地基处理要求，华北地下水回升区域应提升抗浮标准。
第二，鼓励技术创新应用。支持BIM、三维激光扫描、低净空钻孔机器人、狭窄空间灌注桩施工装备等技术在地下工程中的应用。建立技术创新激励机制，对获得专利、技术标准升格的项目给予资金奖励或税收减免。设立地下工程技术创新专项基金，支持高校、科研机构与企业联合研发，重点攻关深层地下空间开发、地质灾害防控等关键技术。此外，简化新技术应用审批流程，对采用创新技术的项目，在由住建部门组织专家论证后，可简化审批环节。
第三，构建全过程跟踪监管闭环机制。事前阶段，建设单位需完成全面的地质勘察与风险评估，对深大基坑等复杂工程，需开展专项设计与专家论证，依法取得施工许可证后方可开工；结建工程原则上与地表工程一并办理许可手续，确需分期建设的，需明确分期实施方案与安全隔离措施。事中阶段，实施沉降、位移、渗漏等动态监测，施工单位应配备实时监测设备并按要求上传数据，一旦出现超预警则立即停工整改，设计变更需重新报审并评估对周边环境与工程安全的影响。事后阶段，组织多部门联合验收，重点测试消防、通风、防洪排涝等关键设施功能，验收合格后将项目信息纳入城市地下空间信息平台，建设单位需按规定移交完整的工程档案资料，确保后续运维有据可查。
（六）保障地下空间后期使用与维护
地下空间的开发价值不仅依赖前期建设的合规落地与工程质量，更需通过常态化使用管理实现长效赋能。基于地下空间的隐蔽性、不可逆性、风险累积性等特殊属性，应构建以原则为引领、责任为核心、技术为支撑、监管为保障的后期管理制度体系，解决使用粗放、安全隐患突出、管理效能不足等现实问题，以确保地下空间在全生命周期内持续释放功能价值。
其一，确立地下空间后期使用核心原则。结合我国实践与域外借鉴，确立四项基本原则。一是责任主体特定原则，明确建设单位对工程质量、结构安全、环境影响的主体责任，以及运营单位对日常使用的安全、秩序维护及可持续运营的直接责任，其他受益人承担适当间接责任，建立责任追溯机制。二是分层使用原则，按深度分层规划空间用途，浅层优先布局商业、交通等高频次活动，次浅层配置管廊、市政设施，次深层用作人防、仓储等特殊用途，深层空间以资源保护为核心，为远期重要基础设施预留发展条件。三是分类管理原则，依据地下空间性质和具体用途实施差异化监管，公益性空间适用最严格的运营维护标准，商业性空间侧重权属界定与服务质量监督，混合型空间可在常规管理基础上结合特殊属性灵活调整。四是平急两用与军民融合原则，统筹地下空间平时使用功能与战时（应急）防护需求，健全强制性技术标准与设计规范，完善军地协调与联合监管机制。
其二，搭建统一的信息化平台，完善信息管理与资源环境综合调查评价制度。一是整合规划、建设、权属、运维等全流程数据，建立全国统一的地下空间信息平台，开展全国范围地下空间普查，建立地下存量空间调研与动态评估机制。平台需整合地下空间现状、地质环境、规划管控、用地审批、地下管线、综合管廊、档案管理等核心信息，实现实时更新维护与跨部门信息共享。借鉴上海、重庆等地经验，制定全国统一的地下空间信息数据标准，规范数据采集、存储、共享的格式与流程。二是推进智能化运维，依托平台实现设施状态实时监测、隐患预警，提升维护效率。三是规范勘察设计和审查标准，针对不同地质条件、深度的地下空间，制定差异化的勘察设计标准与审查规范，确保工程安全和环境稳定。四是深化区域协同联动，依托京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域协调发展机制，利用地下空间构建区域性主动防灾网络，提升区域整体安全韧性。
其三，细化运营维护主体义务与法律责任。立法中应明确地下空间产权人、实际使用人、管理维护单位及受委托的物业服务企业为核心运营维护责任主体，对无法确定责任主体的，由政府指定兜底管理单位，确保管理维护全覆盖。尊重民事主体意思自治，允许相关方通过协议约定运维责任主体，该约定效力优先于法定与指定主体。此外，应明确禁止性行为清单，严禁擅自拆改主体或承重结构、封闭安全通道与应急出口、违规改变规划功能等行为。对违反义务的主体，可采用“双罚模式”，不仅要对责任单位依法予以处罚，也要追究主管人员和直接责任人员的相应责任。
张红（北京师范大学法学院教授）
杜娃妮、陈惠昀（北京师范大学法学院2025级博士研究生）
杜宇超、张泽旭（北京市北斗鼎铭律师事务所律师）
金涵楸、刘恩伯、宋朗图、谭鹏、朱虹达（北京师范大学法学院硕士研究生）
