作者简介：张春海，南京大学法学院教授、博士生导师。
学术界对御史的研究虽然成果显著，但御史的角色问题尚未引起学界重视。陈仲安等曾从“职权”角度，对御史的“性质”进行过分析，认为御史从脱离史官的“身份”开始，在性质上一步一个台阶地发生变化，最终在唐代，“御史的国家监察官性质业已确定”。胡宝华则进一步认为，自隋炀帝罢御史直宿禁中之制，“御史之职不再有国君个人亲信的色彩”。但事实并非如此。“性质”主要指依据一定的客观标准，对事物的特性、本质进行的判断，不考虑对象的主观状态。角色则是“在社会团体中占据了一定地位的个人被他人期望的行为集合（the set of behaviors）”。御史既然是由人担任的职务，对其担当的“角色”就不能完全以某些客观标准之下的“性质”来界定，还涉及他人及其自身的“设定”与“认同”，这种“设定”与“认同”又受到时代背景与文化观念的影响。只有从这个角度，才能对某些看似矛盾的现象作出合理解释。本文拟从这一视角出发，对汉代至唐代御史的角色与职能演变进行系统梳理，以弥补相关研究的不足。
一、两汉魏晋南朝御史角色定位的变化
据现有资料，御史之名在西周早期就已经出现。战国时期，御史为君主身边的侍御之史，主要负责掌管文书事务。秦代，御史大夫作为殿中掌管文书图籍的御史之长，侍奉于皇帝近侧。从西汉中期开始，御史大夫逐渐远离宫禁，成为外朝副宰相。与御史大夫执掌相近的御史中丞，则率领十五名侍御史留驻宫中，统管中央监察事务。在此之前，中央并无专门的监察官员，监察非御史恒常、主要的执掌，而是因他们和皇帝的亲密关系被临时赋予的特别任务。御史从皇帝身边的秘书机构转为监察机关，始于汉武帝时期御史中丞地位与职能的转变。因此，君主的“爪牙”与“耳目”乃御史最根本的角色定位，为皇帝“搏击”群臣是其主要职能。《册府元龟》卷518《宪官部七·弹劾》序云：
秦置御史之职，掌举察非法……历代因之，以为风宪之任。故使专其搏击，重其威权，盖所以震肃外庭，纪纲百辟者也。乃有居是任者……靡畏于强御，无避于贵幸。
“专其搏击”点明了御史作为君主爪牙的本质，故必须“重其威权”。他们“搏击”的对象，主要是“外庭”的群臣。从制度结构所设定的角色位置来看，御史处于君主与官僚集团之间。
从新制度经济学的视角看，君主与官僚集团的关系可视为一种“委托—代理”关系。尽管皇帝握有最高权力，但各种客观条件的制约，使其不能独治，必须选任代理人协助进行具体的治理工作，只不过这种关系被披上了一套君臣父子的儒家意识形态外衣。
正如既有社会科学理论揭示的那样，由于信息收集的不完备及信息的不对称，在“委托—代理”关系中，一定会出现信任问题。魏征上疏太宗： “孔子曰：‘君使臣以礼，臣事君以忠。’……夫君能尽礼，臣能竭忠，必有在乎内外无私，上下相信。”他所引孔子之语显示，君臣间的“委托—代理”是一种对价式的“契约”关系。契约的成立与有效运作，必须以信任为基础。君主“待之不尽诚信，何以责其忠恕哉……上下相疑，则不可以言至理矣”。御史是君主在代理人之外设置的监督者，是君主为解决信任问题而创设的职位与制度。
在君主、官僚集团与国家（共同体的政治组织形式）的根本利益关联中，君主作为共同体的实际主权者与最高直接责任人，其利益从总体上看与共同体的整体利益更为一致。作为主权者代理人的官僚集团，与国家利益的关系则相对疏远，更关心其个人或所属机构与集团的利益——“官僚的主要行为模式是追求自身利益的最大化”。如观念与意识形态的作用弱化，个人或所属小集团的利益势必成为他们关注的重心，在他们身上极易发生道德风险。通过设立监督者以打破信息不对称的壁垒，对代理人群体进行“监察”，这是必要也是必须的。职是之故，从外表看，御史是官僚群体的一员；从实质看，则是皇帝的爪牙与耳目，其核心权力即所谓“监察权”，本质上是皇权的延伸。
王勇华认为，汉武帝时期御史中丞的出现，表明中央政治发生了行政权与监察权的分化。从本文的视角来看，其本质是在代理人之上设立监督者。然而，在大一统的中央集权体制下，御史这类皇帝的“私臣”，又不得不采用官僚制的组织形式，以与既有的国家机构形成对应关系。这既便于他们行使权力，又可解决诸如品秩、俸禄、礼遇、升进等“权益”和“激励”问题。
可如此一来，御史群体不免将自身利益与官僚制度挂钩，其权力行使方式与角色认同也会受到官僚制运行规则和组织文化的影响，进而导致角色认同的混淆乃至职权性质的转化，这又使外界对御史的角色认知发生变化。《册府元龟》卷512《宪官部一·威望》序云：
夫案章纠劾……御史之任也……厉厥锋气，申其搏击。不畏强御，无惮权右。……至或洞达治体，善举官业。罔事苛细，弗为缴察……固亦器识之不群者哉。
“申其搏击”“不畏强御”是御史在皇帝“耳目与爪牙”角色定位下的权力行使方式，而“洞达治体，善举官业”则对应其作为官僚角色时的职权履行。两者同时存在，其侧重点会随着皇权的变动、社会情势与观念环境的变化而有所不同。
两汉时期，随着皇权的扩张，近臣与内朝机构开始攫夺官僚机构的主要权力。在此过程中，御史亦出现了外臣化及官僚机构化的趋势。到了东汉，以御史中丞为中心的监察制度正式形成，成为既有官僚体制的组成部分，御史虽然只是“文属”少府，却权威极重。
由于汉族制度与文化具有强烈的继承性，魏晋以及南朝的一些时期，御史台仍能承袭两汉以来的传统，基本履行其督察百官的职责，因此钱穆言，“梁、陈以下，御史官遂多称职”。不过，随着皇权的衰落，门阀政治作为皇权政治的变体形式应运而生，御史的角色定位逐渐转向国家官僚，其皇帝私臣的色彩也随之消褪。这一转变使得御史的监察权受到极大制约，其权力也随之逐渐削弱。史载，曹魏置御史八人，“直备位，但毦笔耳”。南朝宋、齐以来，持书侍御史不被重视，“自郎官转持书者，谓之‘南奔’”。御史的官僚化使其在相当程度上丧失了作为皇帝爪牙所拥有的权力，越来越难以有效履行监察百官的职能。
在六朝贵族制的现实背景下，由士族担任的御史中丞，不可能像其他历史时期那样成为皇帝的“私人”，完全以皇帝的耳目与爪牙自居。他们主要是作为国家官僚，行使着体制上的权力。只有侍御史还具有直接与皇权连接的倾向。南朝的御史台所掌纠弹百官非违之任，乃是维持包含礼治在内的国家体制（在当时实际就是贵族制）的一环。或正因如此，御史台实行集体履职机制。当时的御史多被称为“司直”，而司直本是丞相的属吏，由此我们亦可窥知御史官僚化的趋向。
二、异族皇权强化下的北朝御史
（一）异族皇权下御史的“私臣化”
北魏通过武力征服造就了异族的强权统治，也催生了较南朝更为强大的皇权。“‘异族皇权’指代表某个少数族统治多数异族人民的皇权，它得到了国人武装和军功贵族的支持”，当“江左皇权进入低谷之时，北方的异族皇权却一举扭转颓势。”强大的异族皇权使北朝的政治格局、制度设计、运作模式及实际效能与南朝产生显著差异，御史制度的演变正是这种差异的具体体现之一。《魏书》卷32《崔逞传》云：
及慕容驎立，逞携妻子亡归太祖。张衮先称美逞，及见，礼遇甚重。拜为尚书，任以政事，录三十六曹，别给吏属，居门下省。寻除御史中丞。
这是北魏御史在现存史料中的最早记载。已有研究揭示，道武帝于皇始元年（396）设立的北魏御史台，并非具有强烈北族色彩、主要由北族出身者组成的帝国核心决策机构——内朝的一部分，而是因袭魏晋制度而来的外朝官衙；不过，随着鲜卑人对整个黄河流域的征服，北魏朝廷于天兴四年（401）九月对御史制度进行改革，将其编入内朝，以应对直接全面治理汉地的新课题。史载：天兴四年“九月，罢外兰台御史，总属内省”。有学者认为：“这里的‘内省’指尚书省……北魏废除了御史台，其监察权收归尚书省。”这里对“内省”的解释不确，但对废御史台原因的分析甚有理据：“首先，这与崔逞本人的政治际遇有密切关系。……反映出魏初拓跋统治者与中原世族之间的猜忌心理和深刻矛盾……其次，御史台的被撤除，还是拓跋部传统旧俗在政治制度上的顽强体现。……道武帝……取消御史台，而用一种带有拓跋部传统特色、并且由皇帝直接操纵的官职取代之。”也就是说，御史台的废除，与当时族群间的界限与矛盾密切相关。史又载：
初，帝欲法古纯质，每于制定官号，多不依周汉旧名……以伺察者为候官，谓之白鹭，取其延颈远望。
候官乃于“天兴四年‘九月，罢外兰台御史’之后所设……体现了鲜卑旧制的复兴”。被编入内朝后，御史的活跃度大幅降低，这是因为北魏存在一套具有强烈北族色彩的内朝监察体系，该体系由候官、内侍长、中散等直接听命于皇帝、独立于一般官僚机构的人员与机构组成。任职者基本上均属于北族，作为“内官”深受皇帝信任与倚重。他们人员众多、职务范围广泛、权力强大，完全覆盖了此前源自汉族制度御史的权力与职能，其主要目的是为鲜卑人统治广大被征服地区提供服务。因此，在天兴四年到太和十七年（493）九十余年间，很少有御史行使监察权的记载。
总之，在异族皇权的形态与现实背景下，魏晋时期已基本完成官僚化的御史，再次向“私臣化”方向转变，成为与元代的怯薛颇为类似的存在。阎步克指出：“骑马部落的酋长和部众间，存在着一种‘主奴’关系，从而与华夏政权中皇帝与士人的关系，颇为不同……‘五胡’在‘汉化’中……用部落传统中的‘主奴’观念，强化了皇帝制度的专制性质。”笔者认为，游牧族群内部的“主奴关系”，亦是推动御史“私臣化”的重要动力，甚至构成其本质特征。
（二）孝文帝改制后“外官”与“私臣”张力关系中的御史
“作为征服王朝的北魏，在孝文帝迁都洛阳以后，其内里发生了种种变化。”孝文帝的官制改革，使以北族为中心的统治体制转型为汉族式的支配体制，由北族出身者构成的内朝亦转型为汉族式的官僚机构，日常国政由外朝运行，在此背景下，御史台亦归属外朝，御史的职权也得以扩大与强化。
这是一场根本性变革，田村实造将其称为“文化革命运动”，并认为这场变革是由从南朝亡命而来、受到孝文帝重用的王肃设计并主导推进的。张金龙则认为，“北魏御史台制度继承南齐制度的可能性更大”。在这场以“南朝化”为导向的改革中，北魏仿照魏晋南朝制度，将御史台推向外朝化与官僚化，国家官僚成为御史的主要角色定位，其权力行使受到大理寺与尚书左丞的制度性制约。
就御史台与大理寺的关系而论，北朝发展出了“寺署台案”制。北齐时，苏琼曾先后在大理寺任司直、廷尉正，当时“毕义云为御史中丞，以猛暴任职……琼推察务在公平，得雪者甚众，寺署台案，始自于琼”。大理寺对御史纠劾的所有案件均有连署、覆审之权，经常推翻御史台的结论。
这些制度是对孝文帝改制后北魏制度的继承与发展。其中，廷尉司直的设置最具特色。御史中尉高道穆曾上奏：“窃见御史出使……亦不无枉滥……请依太和故事，还置司直十人……御史若出纠劾，即移廷尉……廷尉遣司直与御史俱发，所到州郡，分居别馆。御史检了，移付司直覆问，事讫与御史俱还。”复设司直的直接目的是制约御史，廷尉由此对御史形成直接制约。
尚书左丞对御史台也有制约权。《北齐书·宋游道传》载：“乃以吏部郎中崔暹为御史中尉，以游道为尚书左丞。文襄谓暹、游道曰：‘卿一人处南台，一人处北省，当使天下肃然。’”在北省与南台的制约关系下，尚书左丞频繁对御史中丞提出弹劾，制度上更是规定：“（尚书）令则弹纠见事，与御史中丞更相廉察。”这些制度也发端或沿袭自北魏，御史的权力已带有浓厚的国家常规权力色彩。
不过，北魏初年实行了九十余年、带有浓厚北族色彩的内朝制度，仍在御史的角色定位中留下了深刻印记。首先，御史值宿禁中的制度依然存在，“侍御史与殿中侍御史昼则外台受事，夜则番直内台”。御史仍以皇帝“私臣”为其角色定位之一。
其次，皇帝的耳目与爪牙仍是时人对御史角色的普遍认知。元晖在上表中说：“御史之职，鹰鹯是任，必逞爪牙，有所噬搏。”正由于此，御史享有不同于一般官僚的权威与礼仪上的待遇，《御史令》规定，“中尉出行，车辐前驱，除道一里，王公百辟避路”，御史台官员只对皇太子行礼。
再次，御史自身认为，他们对尚书省的监察，乃是代表皇权对官僚群体的监督。御史中尉元子思上奏：“案《御史令》云：‘中尉督司百僚；治书侍御史纠察禁内。’……又寻《职令》云：‘朝会失时，即加弹纠。’则百官簿帐，应送上台，灼然明矣。又皇太子以下违犯宪制，皆得纠察，则令仆朝名宜付御史，又亦彰矣。”但在南朝化与官僚化的大趋势下，时人却将这种监察视为以“私”对“公”的监督，如尚书仆射元顺在上奏中指出，“尚书百揆之本，至于公事，不应送御史”。
这就使御史在角色与职能上始终处于一种充满张力的状态，而这种张力一旦达到临界点，激烈的冲突便随之爆发。这就是著名的李彪与李冲之争，《魏书·李彪传》云：
彪（时为御史中尉）素性刚豪，与冲等意议乖异，遂形于声色，殊无降下之心。自谓身为法官，莫能纠劾己者，遂多专恣。
李彪的乖张其实就是以皇帝私臣自居，以耳目与爪牙自任。但这种作为，又与孝文帝改制后御史作为官僚一员的制度存在矛盾。孝文帝率军南征后，负责政务全局的李冲，“尽收御史，皆泥首面缚，詈辱肆口”。李冲之所以敢拿治李彪，原因之一应当在于当时的御史至少在形式上已外官化，成为官僚机构的一部分。
对这场宰相与御史之争，孝文帝的反应是“览表叹愕”，他对李彪仅“除名”，与有司所断“大辟”有天壤之别。李彪深知皇权对其角色的期待，因此一旦担任御史，便对旧日恩主的态度发生了巨大转变。李彪在京师“跋扈”，乃代皇权行使监督职能，孝文帝对此心明如镜，所以才会从轻处置。李冲虽一时激愤作出过分举动，但事后却在担惊受怕中病卒。御史作为“私臣”，与“外官”的紧张关系可见一斑。
三、唐代御史角色定位的二重性
（一）御史之皇权“爪牙”的基本定位
隋文帝对官制进行了一系列改革，皇权政治进一步走上正轨，御史的角色亦被重新定位，“自开皇后，始自吏部选用，仍依旧入直禁中”。已有研究认为，隋朝对监察制度进行了重大调整：首先，“将南北朝诸多非正式监官革除，恢复御史台作为监司正衙的地位”；其次，“将御史台与三省并立，独立于三省诸寺、监等中央行政部门之外，而直辖于皇帝”。
这类研究忽视了一个事实：隋及唐初对御史的角色定位并非如学者所言乃向官僚定位的“正向转化”，而是向皇帝私臣的“反向转化”。隋文帝革除南北朝时期诸多非正式监察官，实则是要将御史从官僚体制中重新“抽出”，使其成为皇权的耳目与爪牙。因此，尽管御史台在形式上是国家的官僚机构之一，却不由三省管辖，而直辖于皇帝。这种定位在公文运作中体现为：御史在弹劾百官时，无需经过门下省读、省、审的审署程序，可直接由皇帝画“闻”。
为了把御史这一工具牢握于手，皇权还通过衣冠这一直观方式将御史定位为私臣。史载：“开皇中，御史戴却非冠。”却非冠在魏晋南北朝时期，“宫殿门吏仆射冠之”，乃皇帝私臣之冠。隋代同样如此。隋文帝定令：“法冠……法官服之……却非冠，门者及禁防伺非服之。”御史被挤出“法官”之列，纳入私臣范畴。正因如此，隋文帝沿用了北魏以来侍御史和殿中侍御史“昼则外台受事，夜则番直内台”之制。御史台本由皇帝私府少府脱胎而来，这种对旧制的选择性保留，使御史台仍带有皇帝私府的色彩。
大业三年（607），隋炀帝再次推行系统性的官制改革，对御史台制度也作出了相应调整：“御史台增治书侍御史为正五品。省殿内御史员，增监察御史员十六人……御史直宿禁中，至是罢其制。”御史直宿禁中制度被废除，御史开始体现出较为明显的官僚化倾向。这在隋炀帝的官制改革中并非特例。比如门下省，其渊源可追溯至汉代的侍中，侍从官是其基本属性；自魏晋以降，它始终以皇帝近侍机构为主要特征。隋炀帝的改革却使门下省基本从皇帝近侍的框架中摆脱出来，辅助皇帝决策成为其主要职掌。
有学者认为：“御史自身性质的变化至此全部完成。”但在皇权政治的实际需要，以及传统观念与历史惯性的双重影响下，御史角色的转变不可能一帆风顺。随着隋炀帝一系列急政的推行及由此引发的反抗加剧，皇权又有意识地强化了御史作为皇帝私臣的角色定位，使其权力行使带有显著的随意性与不确定性。大业五年，裴蕴因貌阅有功，被擢授御史大夫，“若欲罪者，则曲法顺情，锻成其罪。所欲宥者，则附从轻典，因而释之。是后大小之狱皆以付蕴，宪部大理莫敢与夺，必禀承进止，然后决断……凡是兴师动众，京都留守，及与诸蕃互市，皆令御史监之。”
裴蕴及其任职的御史台之所以权势熏天，固然和裴蕴得幸于隋炀帝有关，但也与御史当时的角色定位及由此而来的权力运行方式有关。作为皇帝的耳目与爪牙，御史直接禀承皇帝旨意行事。“宪部大理莫敢与夺，必禀承进止，然后决断”的情况表明，皇权透过御史大量侵夺官僚机构的常规权力，破坏了权力间的平衡与制约。为了行使这些从官僚机构侵夺而来的权力，御史机构膨胀到了前所未有的程度，“增置御史百余人……宾客附隶，遍于郡国”。
唐初，为通过否定隋炀帝来确立自身合法性，朝廷以继承开皇制度为旗帜，官制大体回归隋文帝时期的状态，御史制度亦是如此。此时，御史的基本角色定位仍是皇帝的耳目与爪牙，而御史们对此也有着清晰的认知。韩琬任监察御史后说：“御史乃耳目官，知而不言，尚何赖？”吉顼任右肃政台中丞时，对武则天说：“臣为陛下耳目。”室永芳三指出：在这一时期，“左御史台，大多登用的是出身低微之人，他们完全依据武后的意志，作为其手足行动。”筑山治三郎也持类似看法。同样，皇帝对御史的这种角色定位亦心知肚明。侍御史杨孚“弹纠不避权贵，权贵毁之”，睿宗曰：“鹰搏狡兔，须急救之，不尔必反为所噬。御史绳奸慝亦然。”
君臣对御史“耳目之官”角色定位的共识，产生了与之相应的期许与责任感，御史们勇于以爪牙自任。韦思谦被擢为监察御史后，对人言：“御史出都，若不动摇山岳，震慑州县，诚旷职耳。”后又任御史大夫，每见王公，未尝行拜礼。有人提醒他，他回答：“雕鹗鹰鹯，岂众禽之偶……且耳目之官，固当独立也。”徐弘毅为弹侍御史，“创一知班官，令自宣政门检朝官之失仪者，到台司举而罚焉”。有公卿大僚令人问之曰：“未到班行之中，何必拾人细事？”弘毅答：“为我谢公卿，所以然者，以恶其无礼于其君。”极为传神地表现了御史作为皇帝爪牙的形象。
由于御史在“委托—代理”关系中是作为委托人代表对代理人群体进行监督的，因此他们最重要的一项权力便是“风闻弹奏”，形成了“大臣有被御史对仗劾弹者，即俯偻趋出，立于朝堂待罪”的“旧制”，御史希旨弹劾之事史不绝书。
在“耳目之官”的角色定位下，御史无权直接受理案件，也不能直接行使审判权，否则便是越俎代庖，从代理人的监督者沦为代理人本身。即使后来获得了审判权，御史台的受案范围与审理方式，仍与作为国家专职司法机构的大理寺存在显著差异。在皇帝爪牙的角色定位下，御史在司法中的基本职能是推按制狱。制狱的本质，是皇权越过各级官僚层级，直接介入司法过程。但皇帝本人既无足够精力，也不具备亲力亲为的条件，因此需要借助“爪牙”代行此职责，而这一过程不受正常司法程序的制约，所谓“凡有制敕付台推者，则按其实状以奏”。御史台审理案件后，直接将结果上奏皇帝，由皇帝作出最终裁断。
（二）唐代御史的官僚化趋势
隋王朝在短时间内的土崩瓦解，给唐初统治集团带来了巨大震动。唐太宗对大臣们说：“人言作天子则得自尊崇，无所畏惧，朕则以为正合自守谦恭，常怀畏惧。”他们深刻认识到皇权的行使应有限度，而对御史角色的重新定位正是这一认知在制度层面的体现。
首先，恢复了御史戴法冠的制度。《旧唐书·舆服志》载：“法冠，一名獬豸冠……左右御史台流内九品以上服之。”这是从制度层面明确了御史的官僚身份。因此，唐初对御史制度的改革，沿用了一些大业前期的旧制。其次，将御史权力的行使基本纳入制度框架，使其能够依据法律履行职权，同时又强化了御史台作为国家机构的定位与职能。史载：
贞观之制……诸司皆于正牙奏事，御史弹百官，服豸冠，对仗读弹文；故大臣不得专君而小臣不得为谗慝。……武后以法制群下，谏官、御史得以风闻言事，自御史大夫至监察得互相弹奏，率以险诐相倾覆。及宋璟为相，欲复贞观之政……
武则天的做法是强化御史作为耳目与爪牙的职能，抑制其“公器”功能。所谓贞观故事正是吸取隋代教训，将御史原本的私臣职能正规化、公权化，使其成为国家权力体系的一部分。
从总体上看，除个别时段外，御史官僚化的趋势始终在断续推进。史载：“（萧）至忠为御史，而李承嘉为大夫，尝让诸御史曰：‘弹事有不咨大夫，可乎？’众不敢对。”《新唐书》卷123《萧至忠传》，第4371页。李承嘉身为御史台长官，要求御史遵循官僚机构科层化的规则行事。从“众不敢对”的反应来看，绝大多数御史对这一要求是认可的，而这正是唐太宗以来制度演进的大趋势。
原本，御史拥有独立弹劾百官的权力。但自中宗朝起，御史弹劾官员需先呈递内状，经皇帝许可后方能实施弹劾。这一制度既体现了御史与皇帝之间“私属”关系的本质，也对御史的权力形成了制约，以免危及“公”的官僚体系。“待大理断招后，录入功过”的制度，更是以公器制约私臣，平衡两者间的权力关系，进一步把御史“耳目之官”的权力拉入官僚机构的轨道。
玄宗时，御史的官僚化又上了一个台阶。开元十四年（726），“乃定授事御史一人，知其日劾状，题告事人姓名。其后，宰相以御史权重，建议弹奏先白中丞、大夫，复通状中书、门下，然后得奏。”史称：“自是御史之任轻矣。”同年，崔隐甫为御史大夫，“故事，大夫与监察竞为官政，略无承禀。及隐甫为大夫，一切督责之。事无小大，悉令谘决。稍有忤意，列上其罪，前后贬黜者过半，群僚侧息。”所有这些与御史相关的制度变革均得到皇权支持，并被纳入《唐六典》，实现了法律化。
皇权推动御史官僚化的一项关键制度设计，是赋予御史一种可在体制内对抗君主的权力——执奏权，即御史可依据律令，拒绝执行皇帝的诏命。垂拱元年（685），“监察御史苏珦，按韩鲁诸王狱。珦奏据状无征，则天召见诘问，珦执奏不回。”执奏权与给事中的封驳权有相似之处，不是皇权的延伸，而是官僚集团对抗皇帝的权力。
唐代后期，御史的官僚角色定位愈发明显。唐文宗谓宰臣曰：“牛僧孺可为大夫。”郑覃答：“僧孺顷为中丞，未尝搏击，恐无风望。”文宗说：“不然。鸾凤与鹰隼事异。”皇权对御史角色的期待，已从代自己搏击群臣的“鹰隼”，转变为作为国家能臣的“鸾凤”。这与唐前期中宗之语有本质区别。
在司法领域，御史最初因“耳目之官”的定位，是代皇帝行使权断权，并不介入普通司法事务。但在贞观以后，皇帝与朝廷有意强调其官僚机构的一面，“天下之平”的国家机构职能逐渐压倒“耳目之司”的皇帝私臣职能，御史台愈来愈深地介入具体司法案件，取得了相当大的司法权。这一变化反过来影响了御史对自身角色的认知，进而改变了他们行使权力的方式。韩皋为御史中丞，凡有陈奏，必于紫宸殿对百僚而请，未尝诣便殿，亲友对他说：“群臣启事皆诣延英方得详尽，公何独于外庭对众官以陈之，得无不慎密乎？”韩皋回答：“御史，天下之平也。摧刚直枉，惟在公，何在不可人知之？奈何求请便殿，避人窃语以私国家之法？”韩皋强调的是执法“在公”的一面，反对和皇权“合谋”“以私国家之法”。
在“天下之平”的职业伦理指引下，御史所行使的权力为天下公器，维护司法正义、保障司法公平是其核心职责。当御史在这一角色定位下履行职责时，其行为便不再以皇帝个人意志为转移，而是以王朝法律为准绳，此即韩皋所谓“摧刚直枉，惟在公”，与大理寺已无本质区别。
从总体上看，有唐一代，御史因历史惯性与皇权政治内在需求所形成的“耳目之官”与国家官僚这两种角色定位，在实践中的界限并不分明，制度的演进也并非线性，权力的行使还会产生溢出或渗透效应。中晚唐时期，御史台“耳目之官”与“天下之平”这两种截然不同的司法职能，更是以一种奇特的方式合二为一：以审理制狱的程序和方法大量介入婚姻、田土等普通司法事务的审理。大中元年（847），御史台奏：
伏以御史台临制百司，纠绳不法。若事简则风宪自肃，事烦则纪纲转轻。至如婚田两竞，息利交关，凡所陈论，皆合先陈府县……伏请应有论理公私债负及婚田两竞，且令于本司及本军本州府论理，不得即诣台论诉。
御史台所办事务从“事简”到“事繁”的演变过程，实质是其身份从皇帝代理人的监督者逐步转变为新的代理人，即从皇帝私臣向国家官僚的过渡。这种角色转变带来的权力与职能变化，使得御史台大量介入具体司法事务，逐渐呈现出与普通司法机关混同的趋势，甚至在一定程度上取代了普通司法机关的部分权力。质言之，御史作为“耳目之官”与“天下之平”的双重角色，在唐代长期以矛盾统一体的两面共存，但后者逐渐呈现出超越前者的趋势。
结 语
在由皇帝与官僚构成的“委托—代理”关系中，御史处于中间位置，角色定位具有双重性：他们首先是皇权为监督官僚集团而指定的监督者，行使监察权，皇帝“私臣”是其角色底色；但为了解决激励问题，皇权又把他们设定为官僚群体的成员，这使得其角色与职能不断趋向官僚化。
在官僚化的过程中，御史之所以还需保有皇帝私臣的一面，是因为国家必须有具体的主权者。在中国古代，这一主权者只能是皇帝，而非官僚集团。表面上，依法行使权力的官僚群体带有强烈的“公共”属性，但这并不意味着他们能够代表国家与族群的整体利益。本质上，他们只是皇帝的代理人，其所能代表的国家利益不会多于皇帝，因为他们无法像皇权那样将自身利益与国家利益紧密绑定在一起。
皇帝是国家的主权者，官僚集团则是皇权选定的代理人，这种关系与事实本身就说明，皇权和国家利益的重合度更高，官僚集团作为一个“中介者”，与国家利益的重合度相对较低。而现代学者却倾向于将官僚集团及其具体运作的体制视为“公共利益”的代表，并对皇权大加挞伐。究其主因，恐怕在于官僚集团依托制度化的规范来行使权力。
然而事实是，由律令规定并保障的规范化体制，其核心目的在于约束代理人规范履职，减少管理成本，降低代理人的道德风险，这恰恰是皇权为维护自身利益而进行的制度安排。相较于皇权，官僚群体更有“行私”的冲动，毕竟他们与国家利益仅存在间接关联。因此，皇帝需要在“委托—代理”关系之外另设监督者。这样一来，作为皇帝私人代表的御史，其存在便成为必然。
正式代理（公权）与“私下”委托（“私权”）需相互配合，御史虽为皇帝私臣，其权力行使的目的却是遏制官僚之“私”，以维护由皇权所代表的国家整体利益这一“公”。唯有明确这一定位，他们才能有效履行监督职能。
［本文为教育部后期资助项目“唐代法制生成与变迁问题研究”（22JHQ075）的阶段性成果。］
原文载《安徽史学》2026年第4期，注释从略。文章转载自“安徽史学”微信公众号。
