摘要：随着人口老龄化加速，以及地区发展分化和新就业形态兴起，当前，完善并落实全国统筹制度改革对提升制度的可持续性和宏观韧性、缩小地区发展差异、建设全国统一大市场、理顺中央与地方关系等方面日益重要。自2022年1月城镇企业职工基本养老保险全国统筹正式启动以来，改革在统一参保和领取方案、健全中央调剂机制、明晰央地责任、推动信息系统等方面取得了实质性进展。后续应聚焦于统一各地的待遇计发等政策标准、循序渐进落地“统收统支”、优化财政支撑体系，以及进一步提升信息化管理和监管效能，以推动全国统筹行稳致远。
关键词：养老金；养老保障；全国统筹；地区差异；中央调剂金
我国人口老龄化进程很快，截至2024年末，全国60周岁及以上老年人口达3.10亿人，占总人口的22.0%，全国65周岁及以上老年人口达2.20亿人，占总人口的15.6%（民政部、全国老龄办，2025）。企业职工基本养老保险大多采用现收现付方式，面对养老金领取时间的延长和领取总额的增加，制度面临日益严峻的长寿风险管理压力。加之地区发展分化与新就业形态兴起，我国城镇企业职工基本养老保险制度统筹层次偏低的问题逐步显现。基金由地方分散管理，风险池狭小，削弱了其规模效应和抗风险能力；同时，地区间抚养比差异显著，形成了基金“富余”与“短缺”并存的失衡格局。各地政策参数不一，对劳动力自由流动形成了一定阻力，属地化的经办服务也需要更好适应大规模跨省就业的新常态。
2022年1月，企业职工基本养老保险全国统筹正式启动，标志着改革进入全新阶段（国务院新闻办公室，2025）。2025年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“完善并落实基本养老保险全国统筹制度”。此话题成为近年养老保险领域研究的热点，如杨再贵和秦少鹏（2025）、王增文等（2025）、唐珏等（2025）。在此背景下，本文先阐述全国统筹的重要意义，然后分析2022年1月前后的全国统筹进展情况，接着探讨当前推进全国统筹所面临的主要困难，最后提出完善并落实全国统筹的参考建议。
一、全国统筹的重要意义
城镇企业职工基本养老保险全国统筹，其核心并非简单“调资金、保发放”，而是在全国范围内推动规则统一、责任清晰、风险共济与运行可持续。这既是国家应对人口老龄化、协调区域发展的制度安排，也是推进全国统一大市场建设、提升国家治理能力的重要举措。
第一，提升制度的可持续性和宏观韧性，增强制度对经济波动和就业变化的适应性。职工养老保险高度依赖就业与工资基数，经济下行、用工结构变化、新业态波动等冲击均会直接影响征缴和基金收入。全国统筹通过扩大风险池、提升跨地区调剂和统筹配置能力，将长寿风险在更大范围内分散，从而增强制度抵御经济周期波动和就业结构调整的能力。此外，全国统筹有助于推动更加制度化的精算评估，为基金收支平衡提供科学预判与调控依据，降低隐性风险的累积。
第二，增强制度的公平性，平衡地区间养老金保障能力差异。人口老龄化程度和经济发展水平在地区间差异显著，形成了基金“富余”和“短缺”并存的格局。一些地区老龄抚养比持续走高，基金当期收支压力突出，而另一些地区仍保持一定结余。全国统筹推动征缴基础、费基口径、待遇计发参数等关键制度要素更加统一，减少地域因素对参保人待遇水平的影响，推动同类参保人群在更大范围内享受更为均衡的制度保障待遇。其更深层意义在于：一是强化国家层面对基本保障的兜底能力，以更大范围的互助共济提升制度的可预期性和公信力，稳定参保缴费预期；二是通过建立更统一的制度规则，避免地区层面出现政策洼地和套利空间，减少因制度碎片化所导致的制度性不公。
第三，服务统一大市场，降低劳动力流动的制度摩擦。人口结构变化叠加产业转型，使跨地区就业和灵活就业更为普遍。全国统筹落实后，有利于推动养老保险转移接续更顺畅、权益确认更统一、信息记录更完整，减少参保人因流动就业而产生的制度转换成本。从长期看，这有助于提高参保连续性和缴费合规性，把更多新业态、跨地区就业人员稳定纳入制度轨道，进而增强制度的可持续性。这将提升劳动力跨区域流动的便利性，破除要素流动的制度壁垒，为全国统一大市场建设提供稳定的社会保障基础。
第四，理顺中央与地方关系，促进责任落实与激励约束。全国统筹通过更统一的制度框架和更明确的责任边界，为将财政补助、调剂支持与地方征缴质量、基金运行绩效、管理规范度挂钩创造条件，促使地方将“增收节支、应收尽收、严控风险”作为硬约束。进一步看，其意义在于用制度化规则重塑央地激励结构，推动支出责任、筹资责任与管理责任相匹配，减少责任真空和推诿空间，防止地方把缺口简单地向中央转移。这既能防止部分地区“过度依赖”，也能避免净贡献省份长期缺乏获得感，从而减少“多要少交”的博弈，推动形成央地良性互动。
二、全国统筹的进展情况
（一）2022年之前的情况
在2022年1月全国统筹正式启动之前，城镇企业职工基本养老保险以省级统筹为主，并以中央调剂制度作为过渡性的“跨省互助”工具。
第一，统筹层级总体上处于“省级统筹、分账运行”阶段。基金收入与支出主要在省级层面（部分地区仍在地市层面）分账核算，结余沉淀与缺口暴露并存。从长寿风险管理角度看，省域内人均预期寿命的持续延长会使养老金支出曲线整体右移，延长养老基金支付期限，增加支付总额。而风险池越小，地区间制度抗风险能力的差异越大，区域失衡越严重。这种格局在一定程度上增加了社会对制度长期运行的关注。
第二，中央调剂制度先行实施，属于“救急型”调剂。在全国统筹实施前，养老金发放责任总体上由地方承担。2018年起，中央通过建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，形成了跨省资金流动的制度通道：少数结余省份上缴、缺口省份受益，用于缓解困难地区当期发放压力。2018-2021年，共跨省调剂资金6000多亿元，其中2021年跨省调剂的规模达到2100多亿元，发挥了“托底”和“稳定预期”的作用。但它的边界也很清晰：其调剂对象主要是当期缺口，无法将各省历史结余真正归集形成全国统一的基金池；调剂比例和规模有限，难以从根本上重塑地区间长期失衡格局。
第三，制度规则逐步趋同，关键参数不尽一致。自2019年5月起，企业职工基本养老保险单位缴费比例已统一降至16%，个人缴费比例为8%。制度持续扩面，将更多灵活就业人员、新业态人员纳入职工养老保险范围。但与此同时，待遇计发仍高度依赖省级工资口径与地方参数，如计发基准、缴费基数上下限、过渡性养老金计发系数等，导致“同缴费、不同待遇”现象长期存在。这也会对劳动力市场的资源配置信号产生影响，高待遇地区缴费群体扩大，低待遇地区缴费群体收缩。最终，地区间待遇差异与基金压力差异相互强化。
第四，经办服务与信息化能力在全国统筹实施前仍偏属地化，跨地区协同成本较高。转移接续、待遇核定与资格认证等业务在跨省办理时，有时因数据标准不统一、系统互联互通不足及流程规则不一致，出现材料重复提交、办理周期偏长、责任边界不清等问题。上述情况也会对征缴质量、数据管理、基金监管与风险预警提出更高要求，影响制度整体效能的充分发挥。
（二）2022年以来的情况
自2022年1月全国统筹实施以来，我国城镇企业职工基本养老保险制度取得了一系列积极进展。这为应对人口老龄化挑战，有效管理长寿风险，提升制度公平性和可持续性，筑牢了制度根基。
第一，省级制度逐渐统一。自2019年起，各省将单位缴费比例统一调整为16%，在全国范围内形成相对统一的筹资规则，减轻了地区间费率差异对企业负担和基金收入的扭曲，为全国统筹推进奠定了制度基础。与此同时，参保范围持续扩大，围绕灵活就业人员、新业态从业者等重点群体，各地通过简化参保流程、优化缴费服务、加强政策宣传引导等举措，逐步推动以就业地参保为主的制度安排，强化了参保登记、缴费申报、转移接续等环节。此举推动更多劳动者进入职工基本养老保险体系，使参保覆盖面持续扩大，逐步趋近“应保尽保”的目标。
目前，计发办法与缴费参数等方面尚未统一，“同缴同得”尚未实现。例如，各省仍以本省上年度“社平工资”为待遇计发基准，导致相同缴费记录人员在不同地区的待遇水平差异明显。又如，各省在缴费基数上下限、过渡性养老金计发系数等政策细节上仍存在差异。此外，部分地方在国家统一规定之外仍保留一些地方性待遇项目。例如，审计署检查发现，9省在国家统一的养老保险待遇项目清单外，自行保留“取暖费”等16个待遇项目，导致基本养老保险基金2022年至2024年多支出167.23亿元（国家审计署，2025）。
第二，全国基金调剂机制更加健全，调剂力度显著加大。2022年之前，仅有7个发达省份上解资金，其余多数省份受益，调剂的普惠性与共济效能未能充分发挥。2022年以后，中央调剂机制实现扩围，覆盖范围扩至所有省份，资金上解与下拨均在全国统一规则下运行，使得当期养老金缺口在更大范围内得到及时弥补，制度的兜底能力明显增强。2024年全年跨省调剂养老基金规模达2533亿元（财政部调研小组，2025），有效缓解了地区间收支不平衡，增强了欠发达地区养老金按时足额发放的确定性。2025年1-11月城镇职工基本养老保险基金收入7.07万亿元，支出6.50万亿元，基金运行总体保持平稳，滚存结余保持充裕（中国劳动保障报，2025）。这为后续基金向“统收统支”过渡积累了制度信任和操作经验。
目前，基金尚未实现“统收统支”。各省的基金依然分账管理，仅按比例上解部分资金至中央，再由中央统一拨付。这种模式尚未形成全国统一的基金池，统筹程度仍有待提升，风险共济和资源配置能力尚未充分释放。当前基金结余高度集中于少数沿海发达省份，尚未有效纳入全国统筹使用，其共济效能未能充分释放。
第三，中央与地方责任划分逐步明晰。在中央层面，中央财政对基本养老保险的补助规模维持在高位（2024年约为1.1万亿元），发挥了兜底和均衡功能（财政部调研小组，2025）。与此同时，中央层面已累计划转93家中央企业和金融机构、账面价值达2.1万亿元的国有资本充实基本养老保险基金，累计收取分红1116.06亿元（财政部、国家税务总局，2025），为基金补充了长期稳定的资金来源。截至2025年二季度末，养老保险基金委托投资规模已达2.55万亿元，整体实现了保值增值（上海证券报，2025）。国有资本划转和基金投资收益的稳定增长，缓解了基本养老保险制度对一般公共预算的过度依赖。在地方层面，省级政府对本地区企业离退休人员基本养老金支付承担最终责任，并在预算安排、缺口兜底与征缴管理等方面落实属地管理要求。同时，省级政府推动下级政府逐年增加养老保险的预算投入，并强化地方对基金运行安全的责任约束。
目前，部分欠发达省份养老金发放较多依靠中央财政补助，个别省份每年需数百亿元中央专项补助“保发放”。一旦经济下行或抚养比进一步恶化，地方自身调剂能力的制约将更加凸显，中央财政负担将持续加重。
第四，信息系统、服务、法治等支撑协同推进。一是养老保险全国统筹信息系统已于2022年上线，顺利实现数据集中管理与部省经办联动，推动参保缴费、待遇核定、资金调剂、转移接续等关键业务在统一框架下运行，有效减少了因系统割裂导致的信息不一致和业务衔接成本。二是全国统一社会保险公共服务平台功能日趋完善。截至2025年9月，在养老金资格认证、关系转移、待遇申领等领域，已有161项服务实现跨省通办，显著提高了养老保险异地业务办理的便利性。三是法治基础得到强化，《社会保险基金行政监督办法》（人力资源和社会保障部，2022）明确基金行政监督的职责边界、监督方式和处置要求，对基金收支、调剂拨付、投资运营等重点环节形成制度性约束。
目前，经办管理服务能力与全国统筹要求仍存在差距。一方面，基金安全仍需关注。基层监管力量相对有限，跨地区协调机制有待完善。个别地区仍发生违规参保、骗领养老金等案件，对基金安全和制度运行带来不利影响。例如，审计署的检查发现，16个省份的90家中介在2009—2024年，通过伪造劳动合同、仲裁书等方式，帮助2万多名条件不符人员违规参保，造成基金损失（国家审计署，2025）。另一方面，一些地区经办机构在信息化水平、人员配备、经办技能等方面仍有继续提升空间，参保群众异地办理业务的便利性有待持续改善。
三、全国统筹的现实困难
第一，制度政策统一仍需消化历史差异、完善配套规则。一方面，长期以来，各地在费率执行、缴费基数口径、待遇调整方式等方面形成了一定差异。例如，部分基金结余较充裕地区的缴费基数标准相对较低；而部分基金压力较大的地区，为保障支付能力，将缴费基数设定得偏高，容易加重企业负担。另一方面，《社会保险法》虽明确“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，但在中央与地方权责划分、基金调剂运行、监管规则与责任追究等方面，仍缺少更细化、更具可操作性的配套制度支撑，从而在一定程度上导致各地在理解和执行上存在差异。
第二，基金统筹调剂需要在互助共济与激励约束之间实现更好的平衡。地区间养老金基金长期存在“结余”和“缺口”并存的格局。一些欠发达省份的抚养比下降较快，已跌破2:1，基金自我平衡能力持续弱化。在中央支持力度不断加大的同时，如何通过制度安排持续强化地方“增收节支、规范管理”的内生动力，仍需进一步探索。与此同时，根据财政部社会保障司的数据，广东、江苏、北京、浙江、山东和上海等地上缴养老金合计2665.2亿元，占中央调剂金总规模的55%。基金结余较多的省份上解规模逐年增加，难免对进一步加大统筹力度有各自的考虑和关切。如何在互助共济与地方积极性之间形成更可持续的平衡机制，是做大做优全国统筹基金池需要解决的问题。
第三，央地财政责任边界仍需进一步清晰化、规则化。全国统筹正式启动后，部分地方受自身财力约束和养老刚性支出增长的叠加影响，筹资压力有所加大，对中央补助和调剂的需求相应增加。随着老龄人口增加、养老金支出规模攀升，中央补助的规模和占比将继续上升，财政可持续性面临潜在挑战。如何在制度层面进一步明确央地责任边界、优化补助和调剂规则，使财政支撑更可持续，是今后需要完善的内容。
第四，经办服务和监管能力与全国统筹运行要求相比仍存在一定差距。一是基金监管和风险防控仍有提升空间：跨部门协同机制仍在完善中，职责衔接和信息共享有待进一步深化，在资金跨省调剂、投资运营等环节需要更系统的闭环监管。同时，现有信息系统在资金流实时监测、智能预警、风险溯源等方面的能力仍需提升。二是经办管理仍以属地为主，跨地区业务协同、标准统一和资源统筹能力有待强化，全国统筹政策落地仍需要较多的组织协调工作。
四、全国统筹的推进建议
第一，进一步统一政策规则，缩小地区差异。一是在统一待遇计发标准上，可采用全国或区域平均工资逐步替代各省自行确定的标准，并由国家层面牵头制定相对统一的年度调整方案，供各地执行。地方若需在统一方案之外进行调整且可能增加基金支出，应事先向中央报告，经审核批准后方可实施。二是统一缴费基数的计算口径，明确全国统一的个人缴费基数上下限计算口径，以减少地方执行差异。三是由有关部门的规范性文件进一步细化统筹基金收支管理、上解下拨、调剂顺序及责任处置等规则，提升制度的可操作性与执行一致性。
第二，循序渐进落实“统收统支”，兼顾风险共济和地方激励。一是在现有中央调剂制度基础上，可结合基金运行情况和地方承受能力，分阶段、分步骤提高上解比例（如按年度小幅调整），逐步向更高层级统筹过渡。同时，设立全国统筹基金财政专户，完善收支“两条线”管理机制，确保基金管理规范透明、安全可控。二是健全激励约束机制。将征缴质量、扩面成效、运行安全等指标纳入对省级政府的综合考核。对成效较好的地区给予适当激励支持。对征缴潜力长期未能充分释放、管理基础薄弱的地区，可通过差别化区域支持政策，支持其加强增收节支和规范管理，形成良性循环。
第三，加强中央与地方财政支持，增强基金可持续性。一是优化中央财政保障机制。中央财政可综合考虑各地老龄化程度、经济实力、基金缺口等因素，并考虑将长寿风险指标（如预期寿命变化、领取年限延长、死亡率改善速度）纳入补助测算与统筹运行评估，动态优化补助结构。考虑将养老支出压力纳入均衡性转移支付测算，统筹运用一般性转移支付，更好地缓解地区基金收支压力差异。同时，继续推进划转国有资本充实全国统筹基金，并可研究在政策框架内拓展资金来源渠道。二是压实地方责任。引导省级政府优先保障养老保险支出预算，对预计收不抵支的市县提前统筹调度资金，增强资金调度的计划性，提升财政保障的前瞻性和稳定性。三是逐步提高养老保险基金在权益类资产中的配置比例，特别是在股票市场和长期资本市场中，利用资本市场的长期收益对冲长期支付压力。
第四，提升经办服务和监管效能，服务全国统筹运行。在提升经办服务上，优化跨省经办协作机制。持续拓展跨省通办事项，推动线上“一网通办”和线下“就近可办”深度融合。对转移接续、异地认证等高频事项，进一步明确牵头单位、协作规则与办理时限，降低业务衔接成本。在提升监管效能上，加强有关部门的数据共享与业务协同，推动缴费征收、资金划拨、待遇发放等环节在更加统一的框架下运行。同时，更充分地运用大数据和智能分析技术，提升对收支异常、投资风险、欺诈冒领等情况的识别能力，共同筑牢基金安全底线。将审计监督、经办稽核与司法打击紧密结合起来，共同筑牢基金安全防线。
王向楠，中国社会科学院金融研究所保险与社会保障研究室研究员
原文载于《中国保险》2026年第2期
