郑秉文:养老金三支柱理论嬗变与第三支柱模式选择

选择字号:   本文共阅读 881 次 更新时间:2022-04-14 06:51:17

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郑秉文 (进入专栏)  

   一、引言

  

   众所周知,2018年5月1日启动为期1年的个人税收递延型商业养老保险试点,至今试点仍未宣布结束。在试点之初,保险公司曾做各种准备,到2019年6月时,参保人数达到4.52万人。但在两年半后的2021年底,参保人数仅上升至5万多人,保费收入6亿多元。其中,在现有的参保人数中,有相当部分是保险公司内部职工,有些公司的“自保件”占比高达69%。这样的参保人结构和增长态势足以显示,个人税收递延型商业养老保险(以下简称“税延型商业养老保险”)基本处于停滞状态。正如前述分析,税延型商业养老保险遭遇瓶颈是多重因素的结果,例如,税延比例较低,导致激励性不足;个税抵扣手续繁琐,致使可及性很差;销售费用低于普通商业保险产品,保险公司积极性不高;领取时个税缴纳比例较高,导致参保意愿低下;恰逢个税免征额提高,导致纳税人数量骤减等。

  

   税延型商业养老保险是中国养老保险体系中第三支柱的一个组成部分。如果从“第三支柱”这个角度审视此次试点不及预期的原因,我们就会发现,税延型商业养老保险不仅是一款普通的带有税优支持的保险产品,而且是被纳入中国多层次多支柱养老保险体系中的一个重要支柱,应该从普通保险产品的思维定式中跳出来,对这项制度建设首先要进行功能定位,厘清第三支柱与第一、第二支柱的关系。党的十九届四中全会指出,要把加强普惠性、基础性、兜底性民生制度建设作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段;中央财经委员会第十次会议强调,要把普惠性、基础性、兜底性民生建设纳入人人享有合理分配格局和促进共同富裕的公共政策体系。在过去的一年里,党中央多次指出,要“规范发展第三支柱”。对第三支柱养老金进行功能定位,这是摆在决策者面前一个不可回避的问题。

  

   从推进国家治理体系和治理能力现代化、促进共同富裕的高度来看待第三支柱,其功能定位一目了然:中国养老保险三个支柱覆盖人数如果一个比一个少,第三支柱处于金字塔的塔尖,成为很小一部分人的“富人俱乐部”,这显然既不符合中央关于让改革发展成果更多、更公平惠及全体人民的发展思想,也不符合中国的国情,更不符合第三支柱的属性要求。在养老金三支柱理论和政策的演进与嬗变历史中,我们可以看到第三支柱的起源、发展过程,在这个过程中对第三支柱的功能定位充满争论,其焦点是:第三支柱是为少数人建立的制度,还是为多数人建立的制度?不同的功能定位、不同的理解和理念、不同的文化传统和具体国情,得出不同的结论,最终不同的第三支柱养老金制度走向不同的发展路径。

  

   本文的学术贡献在于,较为深入地对三支柱养老金概念和政策史进行探源,对第三支柱功能定位的不同观点进行辨析,在此基础上对发达国家和转型国家的三支柱养老金体系特征做一鸟瞰,据此将其分为“金字塔型”与“哑铃型”两种类型,进而提出第三支柱的两种模式,即“附加模式”和“可替代模式”:覆盖率低的为“附加模式”,其结果将导致“金字塔型”三支柱结构;相反,第三支柱覆盖率高的为“可替代模式”,所获得的是“哑铃型”三支柱结构。同时,案例国家第三支柱的最佳国际实践说明,中国应选择“哑铃型”三支柱结构和第三支柱“可替代模式”。

  

   本文的主要发现是,与第一、第二支柱相比,第三支柱的属性是去中心化的、独立的、精算中性的和DC型的,因此,中国构建第三支柱可以并只能选择“可替代模式”。这是基于中国三个最大国情的基本判断:一是中国人口老龄化导致养老保险替代率下降,这将是一个长期趋势,只有这个模式才能体现第三支柱的价值,这是必要性;二是中国典型的二元劳动力市场条件下灵活就业群体十分庞大,尤其新就业形态发展迅速,构建“可替代模式”第三支柱具有急迫性;三是国民储蓄率位居世界前列,中等收入群体庞大,这说明第三支柱是有市场的,这是可行性。

  

   总之,应在已有的“试错”基础上认真总结经验教训,先确立第三支柱的功能定位,这是下一步“规范发展第三支柱养老保险”的前提,只有这样,尽力而为和量力而行才有方向感,才能抓住第三支柱个人养老金的改革窗口期,避免再次错过发展机遇。至于“可替代模式”第三支柱的改革路径和制度设计,这是另文的话题,笔者将专门著述。

  

   二、养老金三支柱理论的演进、形成及深远意义

  

   (一)养老金三支柱理论对推动世界养老金改革的深远影响

  

   1994年世界银行出版研究报告《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》,在对战后世界各国养老保险的发展特征进行归纳总结的基础上,提出养老金三支柱理论(doctrine):第一支柱是政府管理的强制性DB型现收现付制公共养老金计划,在提供最低收入的基础上防止老年贫困的发生;第二支柱是由私人管理的强制性DC型职业养老金计划,这是由企业或个人建立的积累型储蓄账户,以减少对第一支柱的依赖;第三支柱由自愿性职业养老金或个人储蓄计划构成。围绕三支柱理论,世界银行提出一系列设计要素、核心目标和模式选项,由此形成一套较为完整的要素体系并向客户国进行推介,供各国政府参考。

  

   后来,世界银行于2005年和2008年在其发布的另外两个研究报告中将养老金三支柱理论扩展至五支柱理论,但对各国政府、国际组织和学术界产生巨大影响的仍是三支柱概念。虽然世界银行在其他重要的研究报告中也曾经使用“层次”(tier)的概念,甚至新西兰等一些国家对本国养老金体系结构的描述依然坚持使用“层次”,认为“层次”的概念更符合本国国情,但总的来说,“支柱”或“三支柱”概念的使用、传播和普及已被国际广为接受并纷纷进入各国和国际组织的官方文件,“三支柱养老金”概念及其制度框架逐渐得到国际社会的广泛认可并流行于各种语言文字的出版物之中。为对1994年前后“三支柱养老金”在互联网上出现频次进行比较,笔者分三个时段即1960—1994年、1995—2005年、2006—2021年对该概念进行检索,其中英文在这三个时段出现的频次依次是71条、1310条、9750条,德文出现的频次分别为77条、517条、2280条,西班牙文是1100条、4220条、15800条,法文是921条、958条、5100条。从四个语种出现的频次来看,1994年以前“三支柱养老金”概念较少有人使用,此后出现暴增,且呈越来越普及流行的趋势;从西文和法文的出现频次可看出,三支柱理念已传播至南美大陆和法语非洲。

  

   世界银行提出的三支柱理论对包括中国在内的各国养老金制度改革产生了深远影响,概括起来可归纳为如下五方面。

  

   第一,三支柱理论将养老金制度改革趋势提升到概念化(conceptualization)的高度。所谓“三支柱”比喻的“概念化”,一是指“支柱”概念的使用比其他比喻更贴切、准确,还可登大雅之堂,最终成为一个重要的养老金术语和主流改革范式;二是养老金改革被“支柱化”(pillarization)以后框定和厘清了不同养老金制度间的边界,使国家、企业和个人的三类养老金边界清晰可见,政府、学界和社会等各阶层均认为其简单易懂;三是在被国际社会普遍接受之后各国间养老保险制度改革具有一定的可比性,相当于在一定程度上有了一个“标准化”的基本参照,有利于促进养老金的国际比较和取长补短,也有利于税收模式、管理模式、改革模式等方面的理论研究不断深化。

  

   第二,三支柱理论成为国际组织和各国政府推动养老金“正统化”(orthodoxization)改革的一部分。虽然三支柱理论由世界银行提出并推介,具有明显的官方色彩,但更为重要的是,养老金改革在被“支柱化”后,其形象的比喻及其改革理念很容易成为改革的官方正统,而三支柱的“概念化”始终受到养老金学术研究领域的追捧,反过来成为国际社会和各国政府养老金改革“正统化”的基础,进而不断推动按“支柱”的“分类法”改革路线图进入各国立法进程。三支柱分类法的“正统化”极大地推动了各国第一支柱可持续性改革的不断深化、第二支柱的持续扩大和第三支柱的建立与推广的历史进程。

  

   第三,三支柱理论提高了各国养老金体系的金融化(financialization)程度。世界银行提出三支柱理论正值经济全球化、人口老龄化的快速发展时期,很多国家的DB型第二支柱养老金正处于向DC型转变过程之中。三支柱理论明确提出第二支柱改革方向应为DC型预筹积累制形式,这在客观上加速了第二支柱从DB向DC、从契约型向信托型的转变进程,催生了DC型第三支柱的发展,第二和第三支柱私人养老金资产规模快速增长,提高了养老金体系的资本化规模。例如,2001年OECD(Oganization of Economic Corporation and Development ,经济合作与发展组织,简称OECD)成员国平均私人养老金规模仅占GDP的24%,到2020年高达100%。养老金体系金融化程度的提高增加了应对人口老龄化养老金财富储备规模。

  

   第四,三支柱理论对推动世界各国建立第三支柱并使之走向普及化(popularization)做出贡献。在世界银行推出三支柱理论之前,利用税收政策支持的第三支柱养老金是个“稀罕物”,即使在发达国家也很少见。例如,在欧洲只有瑞士等极少数几个国家有第三支柱,且覆盖率很低;在G20国家、OECD的38个成员国中,只有美国和加拿大等极少数几个发达国家的第三支柱建立于世界银行提出三支柱理论之前;在欧盟27个成员国中几乎所有国家的第三支柱都是受到世界银行的启发后才建立的,甚至七国集团中的德国、法国、日本、意大利四国的第三支柱都是进入21世纪后建立的。为提高养老金的便携性、减少劳动力跨国流动时的社会保障障碍,经过多年的准备和努力,欧盟层面建立的第三支柱“泛欧养老金”(PEPP)将于2022年3月22日正式生效。毫无疑问,“泛欧”第三支柱的诞生将世界银行提出的三支柱理论的实践推向了新的发展阶段。

  

   第五,三支柱理论对实现第三支柱养老金个人化(individualization)和改善家庭财富净值构成功不可没。第三支柱作为独立的个人养老金提出来并与另外两支柱并列,有利于推动国家、企业和个人三方分责的改革趋势。在此前一百多年里,对养老保险制度发挥主导作用的主要是国家和企业,个人金融资产和财富的积累用于个人养老属于纯粹的“非正规”家庭安排,而第三支柱的建立则不同,它是在税收政策支持下由个人建立的“独立和正规”的养老金制度安排,是国家让渡当期税收收入的多支柱养老金的一个组成部分,是家庭财富净值构成的组成部分。“个人化”的养老金制度可提高个人的社会参与意识、金融理财能力、退休收入水平,有利于促进“积极老龄化”理念的形成。

  

在20世纪90年代初,世界各国政府和理论界主要关注的是第一支柱养老保险制度参数式改革和结构式改革,前者主要指提高退休年龄、下调养老金替代率和上调缴费率等,后者主要指如何在DB型制度中引入DC的因素,如何在现收现付制中植入积累制的因子等。世界银行此时提出三支柱理论,不仅肯定了第一支柱的“内生改革”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华中科技大学学报(社科版)》2022年第二期

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