摘要：生态保护补偿制度是美丽中国建设的重要保障，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的重要制度抓手。我国生态保护补偿制度建设虽已取得一定成就，但仍面临政策体系不健全、市场机制建设滞后、技术标准不完善、法律支撑不足等深层次问题。深化补偿制度建设需要跳出单一要素分治的惯性，通过健全横向补偿机制，推进生态综合补偿落地实施，构建市场驱动的生态补偿制度，并以标准体系和法治建设作为关键支撑，构筑起一个纵向保底线、横向促公平、市场提能效的协同制度平台，最终形成政府有力主导、社会有序参与、市场有效调节的生态补偿格局。
作者：董战峰，生态环境部环境规划院生态环境管理与政策研究所研究员；赵政坤，中国环境科学研究院硕士生；璩爱玉，生态环境部环境规划院副研究员
摘自：《区域经济评论》2026年第1期
本文载《社会科学文摘》2026年第8期
生态保护补偿制度建设是深化生态文明体制改革的重点任务。2024年6月1日，《生态保护补偿条例》正式实施，标志着生态保护补偿在立法上取得重大突破。同年，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出“推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿”。2025年，党的二十届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，要求“完善多元化生态补偿机制”。总体来看，我国已初步建立有效市场和有为政府相结合、要素补偿与综合补偿协调推进的生态保护补偿制度体系，但与生态文明和美丽中国建设的需求相比仍有较大差距，需要进一步深化制度建设。
生态保护补偿研究现状
我国生态保护补偿在横向补偿、综合补偿、市场化补偿、标准体系和法治建设等方面取得了较为丰富的成果，同时也逐步显现出由单一要素研究向制度协同研究转型的必要性。
第一，横向生态保护补偿方面。流域横向生态保护补偿实践较为丰富。新安江流域形成了上游优先保护、下游资金补偿的“上下游共谋共赢”模式，并逐步由单一水质考核向资金、产业、人才相结合的补偿体系演进；四川等地通过“一河一策”和“奖优罚劣”推动省级统筹与多地联动。但相关研究也指出，上下游利益协调和协议执行成本较高，补偿考核偏重水质指标，对水资源、水生态等因素考虑不足，大气、森林等领域的横向补偿实践和效益评估机制仍较薄弱。
第二，生态保护综合补偿方面。重点生态功能区转移支付是生态保护综合补偿的重要形式。随着覆盖范围扩大，资金分配逐步与县域生态环境质量考核结果挂钩，强化了地方政府的保护责任。部分地区还探索除财政资金之外的合作方式，形成“纵向转移、横向协议、社会参与”的综合补偿格局。但不同政策之间存在交叉重叠，部分区域可能因政策叠加获得过度补偿；制度设计仍以财政投入为主，市场和社会参与不足，范围覆盖、资金渠道及政策衔接仍需优化。
第三，市场化生态保护补偿方面。市场化补偿被视为缓解财政压力、拓宽资金来源和增强制度可持续性的重要路径。现有研究重点关注碳汇、水权、排污权交易以及生态产品价值实现，主张通过自然资源产权确权和资源有偿使用，将生态系统服务的外部性转化为内部激励。不过，产权界定不清、价值核算方法不健全、交易规模有限等问题普遍存在，市场化补偿尚未形成可规模化推广的成熟机制。
第四，标准体系建设方面。科学合理的补偿标准是增强制度公平性和可操作性的基础。现行标准较多依赖区域协商，缺乏统一规范的核算与评估体系，难以体现不同生态系统服务的差异性价值。流域补偿又较多依据单一或综合水质指标，对水资源利用效率和水生态系统功能考虑不足。由于缺少分类分级和动态调整机制，统一标准难以适应区域生态条件、保护成本和经济发展水平的差异。
第五，法治建设方面。早期生态保护补偿规定散见于《中华人民共和国森林法》等多部单行法中，导致制度供给不足、法律效力受限。《生态保护补偿条例》首次在国家法律层面对补偿的内涵、目标、方式和权责关系作出系统规定，推动制度进入法治化新阶段；《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）设置生态保护补偿专章，但补偿标准核算、资金来源、跨区域协商程序等操作规定仍较原则化，地方性法规和实施细则不足，尚不能充分满足实践需要。
总体而言，既有研究在跨区域合作、一体化保护、财政以外资金渠道以及标准和法治保障等方面形成了重要认识，但研究范式仍较多围绕水流、森林等单一生态要素展开。随着生态文明建设深入，单要素研究已难以满足系统治理要求。制度碎片化、资金来源单一、标准不科学、市场工具不成熟和法律配套不足等问题，需要放在协同治理框架下统筹研究，推动生态保护补偿由单要素分治转向形成制度合力。
生态保护补偿进入制度化建设新阶段
我国生态保护补偿制度探索始于20世纪90年代末的退耕还林工程，补偿对象随后由森林向草原、水流、湿地、荒漠和海洋等重要生态环境要素扩展，并逐步形成政府补偿与市场补偿相结合、跨区域生态综合保护补偿同步发展的格局。《生态保护补偿条例》的实施，推动生态保护补偿由政策驱动转向法治引领。
一是补偿范围不断拓展。纵向补偿由单一要素延伸至各类自然保护地和生态保护红线区域，横向补偿由流域向森林、大气和固体废物跨区域处置等领域拓展。截至2025年，全国已有24个省级行政区参与建立30个跨省流域横向生态保护补偿机制，20多个省级行政区实现辖区内重点流域机制全覆盖。二是资金来源更加丰富。排污权、用水权、碳排放权等资源环境权益交易稳步发展，绿色信贷、绿色债券、权益质押融资和生态环境导向的开发模式得到应用。三是支撑体系不断完善。相关立法加快推进，生态服务功能量化、保护成本和损失评估等技术指南陆续出台。截至2023年底，全国已完成2583个县级行政区生态质量评估，县域评估与天空地海一体化监测网络建设为标准核定和绩效评价提供了基础。
深化生态保护补偿制度建设的制约因素
经过多年发展，生态保护补偿虽然取得了一定成效，但传统的要素分治模式与生态文明建设背景下的系统治理需求之间仍存在冲突。
一是横向生态保护补偿机制薄弱。流域横向补偿实践较为丰富，但跨区域利益博弈下的治理责任仍难以界定。“谁受益、谁补偿”在非水流要素补偿中难以落地，森林、草原、大气等领域仅有少数地区开展探索。流域补偿通常以化学需氧量、氨氮等常规水质指标为依据，对水量、水生态、流域功能定位和供水安全考虑不足；补偿形式仍以资金为主，产业协作、技术援助和人才共享等方式尚未充分发展。二是综合补偿机制深入探索不足。国家公园等自然保护地的综合补偿制度仍不完善，保护要求与民生发展之间的矛盾较为突出。生态保护红线覆盖比例较高的地区主要依靠财政奖补，生态产业发展和生态资源转化能力较弱，难以形成区域发展的内生动力。耕地轮作休耕、水生生物资源养护以及野生动物重要栖息地修复与保护等方面的补偿支持也有待加强。三是市场化补偿力度有限。生态保护补偿仍主要依赖财政资金，市场化、多元化参与机制尚未普遍建立。2019年中央和地方投入的补偿资金接近2000亿元，社会资金占比却不足1%；此后财政投入继续增加，社会资金占比未见明显提升。一方面，生态产品具有公共物品属性，其外部性通过市场机制内部化存在困难；另一方面，社会资本缺乏稳定的参与通道、回报预期和风险分担机制。生态资产权属模糊、交易规则和价格机制不完善，也降低了社会资本参与的积极性，绿色信贷、绿色保险和绿色债券等金融产品尚未形成有力支撑。四是标准体系尚未健全。生态系统服务和环境治理成本难以精准估算，以生态系统生产总值为代表的核算体系在口径、适用范围和数据获取等方面仍不成熟。横向补偿标准多由区域协商确定，容易出现弹性过大和公平性不足等问题；纵向补偿中，生态绩效与补偿额度的联动机制尚未形成；市场化补偿又因核算方法不统一造成同类生态产品价格差异过大。五是法律制度细化缺位。地方实践中的责任划分、实施程序、绩效评估和纠纷解决仍主要依赖行政性政策文件。政府间协商易受辖区短期财政和发展利益影响，增加制度运行的不确定性与协调成本。补偿协议发生违约时，由于强制执行、仲裁和司法救济规则不明确，往往只能依赖行政调解，削弱了制度的规范性、权威性和稳定性。
深化生态保护补偿制度建设的总体思路
深化生态保护补偿制度建设，需要跳出单一要素分治的治理惯性，统筹生态环境要素、空间功能区、关键区域和流域治理以及新兴生态环境问题，构筑由标准体系与法治保障支撑、多元资金支持、各类补偿机制协同嵌合的制度平台。
在资金方面，应建立中央财政、地方财政、银行资本和社会资本共同参与的多元化机制。其中，中央财政保障国家生态安全底线，地方财政统筹区域生态环境改善与发展公平，银行资本和社会资本通过绿色金融、权益交易等方式增强项目可持续性。
在补偿机制方面，应统筹推进森林、草原、湿地、水体、耕地等生态环境要素补偿，完善生态保护红线、自然保护地、重点生态功能区等生态空间补偿，探索空气质量改善、危险废物跨区域转移处置等新领域补偿，深化覆盖流域上下游、干支流和左右岸的协同补偿。
在制度支撑方面，应推动生态贡献识别、补偿力度核算和成效评估形成闭环，以国家立法统筹引领、地方配套细化提高执行力，最终形成政府有力主导、社会有序参与、市场有效调节的生态补偿格局。
深化生态保护补偿制度建设的进路
（一）持续完善横向生态保护补偿机制
完善流域生态保护补偿机制。发挥中央财政资金导向作用，围绕水资源管理、水环境治理和水生态修复等目标，制定补偿协议、考核指标清单和年度评估办法，形成目标清晰、责任明确、动态调整的协议体系。探索水资源、水环境、水生态“三水统筹”的跨省流域横向补偿机制，推动跨区域联防联治、共建共享，并由跨省市向跨区县、跨乡镇延伸，完善小流域补偿机制。
健全各类生态环境要素的横向补偿机制。探索责任共担、效益共享的实现路径，补偿方式应由单一财政资金拓展至产业对接、技术支持、人才共享和生态产品交易，促进受益地区与保护地区良性互动。
开展新兴领域补偿试点。依托京津冀、长三角等重点区域，围绕大气污染、海洋污染溯源、危险废物跨区域转移处置开展试点，加强责任识别、成本测算、生态价值评估和绩效反馈。
（二）强化生态综合保护补偿制度建设
强化重点区域综合补偿。发挥重点生态功能区差异化补偿政策作用，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度。立足区域资源禀赋发展生态产品品牌，推进自然保护地分区分类保护利用，因地制宜发展生态旅游，增强生态资源转化能力。
强化重要生态环境要素综合补偿。建立对生态保护主体的针对性帮扶机制，推广以工代赈，为生态保护主体提供就业和增收途径。完善轮作休耕的组织方式和技术路径，加强水生生物资源养护及重要栖息地修复与保护。
完善综合补偿支撑能力。健全生态产业利益分享和联农带农机制，通过保底分红、入股等方式，使财政补偿、产业发展、就业增收与生态保护相互促进。
（三）激发生态保护补偿的市场活力
加快生态资源权益制度建设。推进水权水市场改革，完善排污权初始分配、有偿使用、储备收储和回购机制，探索区域和流域排污权交易。健全全国统一的温室气体自愿减排交易市场，完善计量监测、核证备案和交易结算等技术支撑，提高生态产品交易的科学性和可操作性。
深入推进生态产品价值实现。依托区域资源禀赋，以“生态+”形式发展生态旅游、生态农业和生态工业，引导社会资本发展生态产业。通过入股分红、政策保障和适当让利构建绿色利益分享机制，探索绿色采购、绿色标识等实现方式，促进生态优势转化为经济优势。
强化金融创新赋能。鼓励金融机构发展绿色信贷、绿色债券和绿色保险，探索设立市场化运作的生态保护补偿基金，通过风险共担、收益分级吸引社会资本。通过延长信贷期限、提供优惠利率和发挥政府性融资担保作用增加中长期融资供给，探索资产证券化等路径，盘活生态资产未来收益。
（四）健全生态保护补偿标准体系
健全差异化补偿标准。以生态系统服务价值核算为基础，分类制定森林、草原、湿地、水流等要素的补偿标准技术指南，完善自然资源数据库和不同类型生态系统服务价值核算规范。标准制定应统筹保护成本、生态效益外溢性、生态功能重要性和区域发展差异，对生态环境敏感脆弱及生态保护红线覆盖比例较高的地区适当提高标准。
建立补偿标准动态调整机制。根据生态环境质量、区域经济社会发展水平和监测评估技术进步，定期评估并调整标准，将生态保护成效与补偿额度挂钩，形成奖优罚劣的激励机制。
加强监测能力建设。健全天空地海一体化监测网络，综合运用卫星遥感、无人机和地面监测站等手段，对水质、水源涵养量、固碳量等进行量化监测，并建立统一的数据管理与共享机制，为标准核定、绩效评估和动态调整提供依据。
（五）加强生态保护补偿法治建设
鼓励地方开展生态保护补偿立法实践。依据《生态保护补偿条例》《生态环境法典》等制度框架，支持各地制定地方性法规、规范性文件和实施细则，细化责任主体、补偿标准、实施程序和争议解决规则，并为生态价值变化和新型环境权益诉求预留弹性。
完善统筹协作机制。明确发展改革、财政、生态环境、自然资源等部门职责，加强行政执法与司法协同，推动生态环境损害赔偿、环境公益诉讼与生态保护补偿衔接，综合运用行政调解、仲裁和司法诉讼解决争议。
加强制度实施和监管体系建设。建立绩效评估体系，将评估结果与资金分配挂钩；把补偿目标完成情况、资金流向和生态绩效纳入环境信息披露体系，完善市场化补偿交易平台信息披露制度，依法公开交易对象、金额和方式，接受社会监督。持续开展生态环境保护督察和自然资源资产离任审计，加强进展跟踪和行为规范，推动制度稳定、规范、有效运行。
