一、问题的提出
信赖保护原则的适用要件，是该原则在个案中得以适用的“准入”条件，直接关系到信赖利益的保护范围、行政机关保护义务的具体内容，以及该原则与依法行政原则的关系。无论是追溯学说源头，还是梳理理论在大陆法系国家、地区中的传播与移植经过，“虽然学者们作出的具体阐述有所不同，但（关于信赖保护原则适用要件的）基本模式已为学界所公认”。根据我国行政法学通说，“三要件”（信赖基础、信赖表现与信赖正当）是判断个案能否适用信赖保护原则的具体标准。
然而，司法实践并未严格遵循上述理论图景。经研读典型案例可见，人民法院对信赖保护原则存在差异化适用：（1）完整适用三个要件，如“吴××等诉山西省吕梁市工伤保险管理服务中心履行法定职责案”。（2）截取适用部分要件，如“施××诉江山市人口和计划生育局行政许可纠纷案”。（3）脱离要件体系，对是否存在值得保护的信赖利益进行抽象判断，如“钱××诉河南省睢县房地产管理局房屋权属登记纠纷案”。
由此可见，在信赖保护原则的适用要件议题上，理论上的“三要件”构造与实务中的差异化适用明显割裂。如不弥合这一分歧，司法将面临“同案不同判”的质疑，而学理亦难逃解释力与规范力不足的批评。为此，以下问题亟须厘清：（1）司法实践中为何会出现适用要件的差异化？是源于法院的随意裁量，还是有意为之？（2）若属有意为之，其动因何在？是出于裁判后果的现实考量，抑或源于“三要件”理论的固有缺陷，迫使实务不得不对信赖保护原则作出有别于学理的诠释？（3）如何构建契合本土实践的信赖保护原则适用要件改良方案？
为系统回答上述问题，本文的结构安排如下：第二部分通过群案研究方法，揭示司法实践中信赖保护原则适用要件的差异化现象。第三、四部分分别从司法政策与法解释学两个维度，解释差异化适用的形成机制。第三部分将归纳法院在信赖保护原则适用要件议题上的裁判规律，揭示其基于后果主义逻辑扩大信赖保护范围、丰富司法审查强度的动机，第四部分则探讨经典“三要件”理论在自洽性上的不足，阐明司法变通适用的学理合理性。第五部分整合前述分析，力求在重塑“信赖利益”概念规范性的同时，保留其在实践中的操作弹性，推动理论与实务的融合。
二、司法实践中信赖保护原则适用要件的差异化
为系统揭示信赖保护原则适用要件在司法实践中的真实样态，本文采用群案研究方法。相较个案研读，群案研究更具优势：其一，群案能够囊括“不优秀”的案例，有助于矫正“幸存者偏差”，真实呈现实务中的难点；其二，群案既可做定性分析，亦可开展定量研究，精准刻画适用要件的差异化程度。以下将以案例检索、变量设计、统计分析等步骤开展群案研究。
（一）样本来源与数据整理
本文最终选取91份最高人民法院适用信赖利益保护的裁判文书。筛选过程如下：第一步，以“案由：行政”“法院：最高人民法院”及“全文检索—说理：信赖利益 或 信赖保护”为关键词，在中国裁判文书网检索获得309份裁判。第二步，剔除未实质审查信赖利益及案情、说理与结论基本相同的裁判，保留91份裁判。
样本特征如下：均源自最高人民法院2005年至2023年的二审或再审案件，能够代表我国最高审判机关的真实立场；34.06%的案件涉及第三人；被诉行政行为以撤销授益行政行为和不履行行政协议为主；69.23%的案件系人民法院主动适用信赖利益保护原则。
研究主要提取两项变量：一是信赖利益判断标准（完整适用三要件、截取部分要件或对要件做模糊化处理后抽象判断信赖利益）；二是信赖利益保护结果（予以保护、不予保护）。
（二）案例样态与观察结论
群案研究显示，司法实践中至少存在如下三种要件适用类型：
全部适用型共计9个，占比9.89%，该类型严格遵循三要件的审查逻辑。以“池×诉江苏省人力资源和社会保障厅劳动保障行政审批案”为例，最高人民法院的审查如下：（1）存在信赖基础，响水县委组织部于1990年11月审核确定池×的参加工作时间，该认定“具有一定授益性质”，且池×基于该认定“构筑较为复杂的行政法律关系并享有一定信赖利益”。（2）作出信赖表现，“已实际享受各项工资福利待遇长达24年”。（3）信赖正当，“江苏省人社厅的变更行为并非基于新的事实证据，亦无证据证明池×存在明显、重大过错且严重损及国家或社会公共利益情形”。最终判定池×存在值得保护的信赖利益，江苏省人社厅的变更行为“既不利于维护法的安定性，亦有悖于信赖利益保护”。
部分适用型共计52个，占比57.14%。该类型仅截取部分要件作为审查标准，并可进一步细分为三个亚种。亚种Ⅰ：信赖基础+信赖表现（27个，占比29.67%）。以“张××诉河南省社旗县人民政府林权登记案”为例，最高人民法院基于张××已经取得林权证（信赖基础）并据此“向涉案林地投入大量资产，并最终形成现有资产规模”（信赖表现），即认定其“有权依照信赖利益保护原则获得相应补偿”。亚种Ⅱ：信赖基础+正当信赖（7个，占比7.69%）。以“向××等诉湖南省溆浦县人民政府等行政允诺案”为例，湖南省高级人民法院在确认《房屋拆迁协议书》已履行及行政机关真实出具《承诺书》（信赖基础），且相对人并无过错（正当信赖）等事实后，即判定行政机关应对允诺内容违法导致履行不能之后果采取补救措施。最高人民法院亦于再审裁定中维持该认定。亚种Ⅲ：信赖基础（18个，占比19.78%）。以“舟山市红星石料有限公司诉浙江舟山群岛新区金塘管理委员会不履行行政补偿法定职责案”（以下简称“红星公司案”）为例，最高人民法院仅以存在逐年签订出让合同、取得采矿许可证之行政惯例作为信赖基础，即认定行政机关在审批延续时，“应当兼顾行政相对人的信赖利益保障问题”。
模糊适用型共计30个，占比32.97%。该类型脱离要件体系，通过简化说理直接判断是否存在值得保护的信赖利益。在“德惠市悯农养殖专业合作社诉德惠市人民政府不履行法定职责案”中，最高人民法院便径直认定相对人存在“对政府的信赖利益”。另在“李××诉海南省万宁市人民政府行政强制案”中，最高人民法院则直接认定相对人“在涉案土地上种植莲雾不存在信赖利益”。
综上可得：（1）我国行政审判中对信赖保护原则要件的适用呈现明显差异化。（2）全部适用型的出现频率最低，模糊适用型占据相当部分比例，表明经典的三要件论并非司法实践的主要选择。（3）部分适用型的出现频率最高，说明三要件论的内在逻辑与可操作性在一定程度上得到司法接纳，但司法机关倾向于根据个案情境作灵活变通。
三、差异化适用的司法政策考量
证成信赖保护原则要件的差异化司法适用后，需进一步探究其成因。本部分延续群案研究视角，通过分析要件适用类型与信赖保护结果的关联，揭示背后的司法裁判规律与政策考量。
（一）作为后果主义产物的信赖保护原则
依法审判原则下，“法条主义”是行政审判的常规预设，但本文预设了两个研究前提：其一，信赖保护原则本身蕴含后果主义逻辑；其二，行政诉讼具有后果主义审判特征。
行政审判的后果主义特征可通过“法院规制”现象佐证——法院通过司法解释、指导性案例等工具主动创制规则，调控社会经济生活。除司法解释与会议纪要外，指导案例已成为重要的规则创制载体。据统计，收录于《中国行政审判指导案例》的160个案例中，“有45件左右，占到了总体数量的近三分之一”的案例是“纯属对现有法律体系的完善与发展的案件。”这些案例无疑具备创制功能。而且，经由司法规制形成的规则亦不在少数。如人民法院在发展诉权规则的过程中，形成了狭义诉的利益审查标准；在发展裁量审查标准的过程中，引入了比例原则；在发展行政协议单方解除变更权的过程中，形成了行政优益权审查标准。更有学者坦言：“翻开行政诉讼法教材，几乎每一个程序性问题都有司法创造的影子”。诚然，单纯依靠“法条主义”已难以解释上述现象。尤其是在“实质性解决行政争议”理念渐成共识的当下，我国行政审判实践中的后果主义色彩愈发鲜明。
相较其他行政法理论或制度，信赖保护原则的后果主义属性更为突出。主要体现在三个方面：其一，该原则本身即法院基于后果考量创制的产物。德国行政法院在“寡妇抚恤金案”中开创该原则，正是为了修正机械依法行政原则的弊端。这表面上是行政法理论的发展，实则蕴含从法条主义向后果主义审判方法的转向。其二，该原则在内容上包含了“后果考量”。个案中是否涉及信赖利益，如果涉及当如何保护，此皆个案的“后果”问题。正因这些“后果”过于重要，才催生了信赖保护原则的构成要件理论与利益衡量理论，分别处理信赖利益的认定与保护方式选择。其三，该原则在方法上依赖“逆推思维”。合法性审查中的“法”通常由法条构成，所以，三段论式的“顺推”作业既符合依法行政原则，也符合“法条主义”要求。但涉及信赖保护时，“法”的内容要素将不再受限于封闭的行政管理规范（合法性要件：主体要件、权限要件、内容要件、程序要件等），而是还要增加开放的行政权利规范（信赖利益的构成要件）。当“不侵权”（不侵害信赖利益）成为合法性审查的内容，“后果”便成为行政机关依法需要考虑的因素，“逆推”亦成为与“顺推”并重的司法裁判方法。
在行政诉讼中，法院适用信赖保护原则时的后果主义倾向更为鲜明。除变更行政行为所涉法律依据外，法院还会将其他重要原则和政策纳入综合考量。一是依法行政原则、法的安定性原则等基本原则。例如在“王××诉贵州省安顺市西秀区人民政府房屋征收决定案”中，最高人民法院强调“对案件作出最终处理时，还需考虑平衡依法行政原则和行政相对人信赖利益及国家利益、社会公共利益的保护”；在“株洲市超宇实业有限责任公司诉株洲市人民政府等房屋征收补偿决定及行政复议案”（以下简称“超宇公司案”）中又进一步指出“不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，行政机关可以依法补偿财产损失”。二是诚信政府建设、优化营商环境等政府政策。在“潍坊讯驰置业发展有限公司诉安丘市人民政府行政协议案”中，最高人民法院援引《全面推进依法行政实施纲要》，强调“‘政贵有恒，治须有常’。政府在地方建设开发和招商引资领域的优惠政策应有持续性和连贯性，以便为民营企业营造优良的营商环境，切实保护行政协议相对人的信赖利益及其他合法权益”。三是实质化解行政争议、矛盾纠纷源头预防等司法政策。在“祁阳市某某广场投资有限公司诉湖南省祁阳市人民政府行政协议案”中，最高人民法院直接援引相关司法指导意见，要求行政机关在自我纠错时兼顾信赖利益保护与减少行政争议。可见，为实现法律效果与社会效果的统一，司法机关需要根据个案情况，变通信赖保护原则的适用标准。这种变通适用主要表现为要件适用的类型化，以及利益衡量标准的多元化，而不同的适用标准又对应不同的司法审查强度。鉴于本文聚焦信赖保护原则的适用要件，下文将重点分析要件适用类型与司法审查强度的关系。
（二）要件适用类型关联司法审查强度
群案研究表明，要件适用类型的司法选择与信赖利益保护的判定结果呈高度相关性。具体的观察结果如下：
以平均保护率67.03%为参照，不同要件适用类型的信赖利益保护率差异显著，折射出法院通过调节适用要件的“武器化程度”，进而控制个案信赖保护结果的司法策略。具体而言，“信赖基础+信赖表现”意味着严格审查，形成对信赖利益的强保护模式；“信赖基础+正当信赖”型意味着宽松审查，形成弱保护模式；模糊适用型则介于两者之间，代表中等保护模式。
表1 信赖保护原则的适用要件类型与信赖保护结果
值得注意的是，全部适用型的畸高保护率与“部分适用—信赖基础”型的畸低保护率值得进一步分析。后者实则包含两种情形：一是真正的部分适用，即仅截取“信赖基础”要件作为判断依据。例如，在18个“部分适用—信赖基础”型案例中，判定信赖利益应予保护的有3个。这3个案例即为真正的“部分适用—信赖基础”型。二是简化的全部适用，即法院虽遵循三要件体系，但对要件间的逻辑关系作出阶层化的处理。换言之，信赖保护诉求需按照“信赖基础→信赖表现→正当信赖”的次序接受审查，前要件审查不通过，则后要件审查不进行。正是考虑到裁判说理的“简当”与“检点”，在“信赖基础”环节便不通过的情形，法院倾向于直接终止说理并给出结论。后一种情形实为全部适用型的“简易程序”。例如，在采用“部分适用—信赖基础”型且判定信赖利益不予保护的15个案例中，可能存在真正的“部分适用—信赖基础”型，也可能存在经由全部适用型简化而来的“部分适用—信赖基础”型。由于“部分适用—信赖基础”型样本的混合性，导致全部适用型样本保护率的畸高与“部分适用—信赖基础”型样本保护率的畸低。因此，不能简单将全部适用型等同于严格审查，亦不能将“部分适用—信赖基础”型笼统归为宽松审查。
（三）要件适用类型源于解构要件体系
群案研究还发现，通过解构三要件体系，可以从整体上降低信赖保护原则的适用门槛。
一方面，横向解构：削弱诸项要件的必要性。首先，模糊适用型的存在本身即构成对三个要件的同时削弱;其次，部分适用型则会削弱未被适用的要件;最后，对正当信赖要件的削弱还体现为：法院将部分混合过错情形纳入正当信赖范畴。根据通说，正当信赖要件以相对人为审查对象，以主观善意与内容合理为审查标准。但在司法实践中，人民法院常将行政机关的主观过错纳入考量，进而提高正当信赖要件的“达标率”。
另一方面，纵向解构：形成要件重要性的层级差异。首先，信赖基础要件的弱化程度最低，因而被定位为主要适用要件。相较而言，其不仅适用率最高（67.03%），且往往被视作判定信赖利益不成立的主要理由。在26个判定不予保护的案件中，16个以不存在信赖基础为由驳回，而适用信赖表现和正当信赖否定信赖利益的分别仅有1件和5件。此外，司法实践还围绕信赖基础发展出两项审查标准：（1）信赖基础与被诉行政行为属同一法律关系。在“衢州市衢江区前程客运有限公司诉衢州市衢江区人民政府等交通行政许可案”中，最高人民法院认为，“班线经营权与本案被诉校车使用许可并非同一法律关系”。因此，相对人基于“《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》而主张的信赖利益，并非衢江区政府为奔达公司作出校车服务行政许可时需要考虑的法定因素”。（2）信赖基础非重大明显违法的无效行政行为。在“超宇公司案”中，最高人民法院认为，“不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则地以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守”，因此，案涉行政协议因对超出征收红线范围的房屋及土地作出征收缺乏法律依据而不具有法律效力。其次，信赖表现要件的弱化程度最高。实务极少因缺乏信赖表现而否定信赖利益，其定位已从必要要件转化为支持信赖利益成立的辅助要件。最后，正当信赖要件因过错衡量的植入而被重构。该要件从对相对人作单向主观善意审查，转变为对双方作双向过错程度衡量。其必要性呈浮动状态：行政机关无过错时，相对人的善意仍为必要条件；行政机关有过错时，法院则会弱化该要件的必要性。
综上，可以获得一条相对清晰的司法耕耘脉络：为满足灵活审查强度的需求，扩大信赖保护范围以助推诚信政府建设，最高人民法院能动地对经典“三要件”体系作出解构，由此发展出差异化的要件适用类型。
四、差异化适用的解释论分析
为揭示要件适用差异化的内在成因，还需采用法释义学方法审视经典的三要件体系，审视各要件的必要性与普遍性。在此之前，需先梳理关于适用要件的既有学说。
（一）适用要件体系的观点回顾
首先是作为通说的三要件论。该说主张信赖利益保护须具备信赖基础、信赖表现和正当信赖三个要件。（1）信赖基础要求信赖的对象须是一个国家行为（行政法语境下，即一个行政行为或一项行政活动），并且信赖与信赖基础之间存在因果关系，即信赖是由该国家行为所引起。（2）信赖表现要求相对人出于信赖作出客观行为。（3）正当信赖则要求请求人主观善意且无过错。
其次是二要件论。该说主张仅需信赖存在、信赖值得保护二要件即可主张信赖利益保护。二要件论并不排斥信赖基础之存在，只是不刻意强调。二要件论与三要件论核心差异在于信赖存在与信赖表现。前者系一项主观要件，要求相对人在“心理状态”上“已明确地考虑到行政行为之存续，其在形成个人之生活关系上已依此而建立并赋予信赖”。
最后是四要件论。传统四要件论主张在经典三要件之外增加“公益衡量”要件，主要理由有二：其一，涉及“信赖利益的合法性问题”。根据信赖基础是否合法，可以区分出两种情形。一是信赖基础合法，信赖利益本就具有合法性，衡量问题便不再重要；二是信赖基础不合法，信赖利益也就不具有形式合法性，其与具备形式合法性的变更行政行为之间便产生了由谁让步的问题。该问题恰恰需要利益衡量予以解决。其二，“信赖保护实质上是司法机关依法对相对人信赖的一种保护”，而公益衡量有助于约束司法裁量。但此说未获普遍认同，反对意见认为应将利益衡量置于保护方式选择环节，以保持审查步骤的层次感，避免遗漏值得保护的信赖利益。新四要件论则主张还应增加“信赖基础的偏离”要件，并淡化正当信赖。在新四要件论者看来，“信赖保护的产生实质是以国家偏离行为的作出为轴的”。其核心逻辑在于：若法律状态未变动，依法行政原则足以保护相对人；唯有行政行为发生偏离（如撤销、废止），方产生信赖保护需求。
鉴于利益衡量与信赖基础偏离的定位已有充分讨论，下文将聚焦于信赖表现与正当信赖两个要件展开检视。
（二）“信赖表现”不具有必要性
德国法上支持信赖表现必要性的理由主要有三：其一，《德国联邦行政程序法》第48条第2款第2句明确规定，受益人已经对违法行政给付作出“耗用”或“处置”且难以回转，其信赖通常应予保护。其二，在行政程序立法前，德国联邦行政法院便已总结出有关信赖表现的裁判观点。其三，信赖保护原则旨在保护基于信赖所产生的“处置”，而非抽象的主观信赖。因为在无信赖表现情形，即便不予保护，相对人也不会因信赖而遭受损失。我国台湾地区实务与理论亦普遍认可此要件。我国台湾地区“司法院”作出的“释字第525号释文”明确，“纯属愿望、期待而未有表现其已生信赖之事实者，则欠缺信赖要件，不在保护范围”。据此，信赖表现被视为划分“单纯的期待”与“可资保护的信赖利益”的界限，判断“期待权”是否值得保护的标准。
然而，不乏反对声音质疑信赖表现要件的必要性。主要理由包括：其一，信赖表现要件无法从信赖保护原则的理论基础（法治国原则、法的安定性原则、基本权利或是诚实信用原则）中推导而出。这些基础原理在个案适用时均无“对外表现”的限制条件。因而，信赖保护原则不应背离其理论基础，额外增加信赖保护的门槛。其二，信赖表现要件容易导致明显不合理的差别对待。假设行政机关为两位相对人错误多发退休金，A因生活所需立即使用，B则储蓄备用，若以信赖表现为必要，则仅A受保护，显失公平。基于上述质疑，学界尝试对信赖表现要件作出改造：（1）彻底反对说主张将其从构成要件中排除，但同时接纳其作为协助“判断相对人信赖是否存在”的要件。（2）区分说主张区别对待不同信赖基础：信赖基础为具体行政行为时仍适用信赖表现；为抽象行政行为时，民众对法秩序的信赖可拟制存在，不再要求外在表现。（3）修正说则主张通过对信赖表现作宽泛解释以弱化其要件地位。
本文主张信赖表现应定位为辅助性而非必要性要件。除前述反对理由外，其非必要性可由以下两点证立：第一，从概念内涵看，信赖表现仅属信赖保护案件中的证明方法，而非信赖利益概念的逻辑构成。具体而言，“信赖”本身无法推导出外在表现的内容要求，因而信赖表现本质上是经验而非逻辑的产物，应发挥指导性而非规范性作用。信赖通常指主观上的信任、信赖、期待或者信念，通过外在表现来判断信赖利益，实为生活经验或审判经验的产物。这既解释了《布莱克法律词典》将“信赖”界定为“依赖或信任”时，特别提及“尤其指与出于这种依赖或信任而作出的行为相结合的时候”的表述，也佐证了我国司法实践中“频繁以信赖表现支持诉求，却极少以无信赖表现否定信赖利益”的裁判逻辑。
第二，从实体法式思考与救济法式思考相区分的立场出发，排除“单纯的期待”并非信赖保护原则的任务。在支持信赖表现必要性的学说中，一个被认为是有说服力的观点是要发挥构成要件体系的筛选功能，区分“单纯的期待”与“值得保护的信赖利益”。但这在一定程度上混淆了实体法与救济法的功能界限。“为何种行为提供救济，由谁提出救济，救济的必要性”等问题，实则应由救济法处理。以行政诉讼为例，自有管辖制度、原告资格制度、诉的利益理论负责处理。因此，“单纯的期待”本就无法通过诉的合法性审查（原告资格审查、狭义诉的利益判断）。所以，仅仅为了避开“单纯的期待”而增设信赖表现，实无必要。实体法制度理应专司行政行为的合法性，也正因如此，学理上从未在依法行政原则、比例原则、正当程序原则等制度或理论中，增加“相对人权利需受到切实侵害”作为适用条件。信赖保护原则的构建亦当如此。
（三）“正当信赖”不具有普遍性
与信赖表现不同，正当信赖的争议相对较小。但本文认为正当信赖虽具有必要性，但在重要性和普遍性上显著低于信赖基础，所以应当将其作为阻却要件用于判定信赖不值得保护。具体理由如下：
一方面，“正当信赖”的实体标准过于抽象且不便操作。该要件通常表述为“主观善意且无过错”。因主观善意难以具体展开，且无法课予相对人自证善意的义务（违背“不得自证清白”之法理），故只能反向列举不正当情形，其余则推定符合“正当信赖”。这种“列举+推定”的操作安排决定了该要件的特殊性：其一，信赖基础与信赖表现需具体证明，而正当信赖多由推定导出，在相对人主观方面无争议时往往无需出场。其二，正当信赖本质上是行政机关对信赖保护诉求的抗辩事由，因此，关于正当信赖的审查应由行政机关提出，证明责任也应当由行政机关承担。
另一方面，“正当信赖”的概念与其内容并不相符。基于操作考量，该要件常被细化为“行为+后果”的内容结构：行为层面主要包括方法不当（如欺诈、贿赂）、陈述不当（如虚假或不完全陈述）、信赖自始不存在（如明知行政行为违法）、信赖预先排除（如行政行为附变更条件）；后果层面则是排除信赖保护。由此可见，无论行为还是后果，其内容实难与正当信赖相契合，信赖瑕疵或不应保护的情形反而是更贴切的概念指代。一旦认识到信赖瑕疵才是真实面貌，不仅需要重新检视该要件的重要性，还应调整其内容构造——从全有或全无的判断转向信赖瑕疵程度的衡量。
综上，信赖表现的非必要性与正当信赖的非普遍性，构成适用经典“三要件论”的根本障碍。司法实践中对信赖保护原则要件的差异化适用，恰是对此作出的变通与改造。
五、适用要件的改造方案
经典“三要件论”将信赖基础信赖表现正当信赖并列等量齐观，但这一构造存在内在缺陷：对内难以实现逻辑自洽，对外难以回应实践需求。当然，这并不意味着应全盘接纳实务中的差异化适用，否则易导致司法裁量的随意化，影响“同案同判”目标的实现。结合前文分析，本文提出如下改造方案。
（一）适用要件体系的横向改造
在横向维度上，本文主张保留“三要件”的形式框架，但需优化要件间的逻辑关系。具体而言：信赖基础作为核心要件，具有必要性且占据主导地位；信赖表现不具有构成要件意义上的必要性，仅作为辅助性要件，用于强化信赖利益存在的证明；正当信赖同样不具有必要性，而是作为阻却性要件，用于排除因欠缺正当性而不应保护的信赖利益。
关于信赖表现与正当信赖的非必要性，本文第四部分已作论证，此处仅就此二要件的功能定位做进一步分析。关于信赖表现，其本质上是信赖利益的一种证明方法。尽管其在救济法层面具有一定价值，但并非信赖利益本身的构成性要件。证明信赖利益存在的路径应当具有开放性，而非局限于信赖表现单一渠道。“信赖基础→信赖利益”与“信赖基础+信赖表现→信赖利益”之间，可类比一般法与特别法的关系：前者是基础性条件，后者仅为强化证明的补充路径。在司法实践中，信赖表现亦处于辅助性而非决定性的要件定位（样本案例显示：在35个适用信赖表现要件的样本中，仅1例判定信赖利益不值得保护，存续保护率高达97.14%）。关于正当信赖，其功能是排除不具备正当性的信赖利益，其本质是信赖瑕疵判断。与信赖表现不同，该要件涉及实体评价标准，具有实质要件地位。鉴于其内容上与信赖基础存在内在关联，宜将其置于信赖基础审查之后，作为后续阶层的审查环节，形成“信赖基础审查→信赖瑕疵审查”的阶层化结构。
相较于传统“三要件论”的并列结构，阶层化观念更契合实践需求：既能澄清要件间的逻辑关联，提升体系性；又可有效整合司法实践中的“全要件适用”“截取适用”模式，同时对“模糊适用”模式形成规范约束，增强信赖保护原则适用的可预期性。
（二）适用要件体系的纵向改造
既有学说通常主张对信赖基础要件作宽泛解释以降低适用门槛，横向改造后的要件体系的甄别能力恐将大幅削弱。因此，需对各要件进行内涵上的纵向深化，以维持其筛选功能。
首先，纵向深化的核心任务是改造信赖基础要件。对此，存在客观化与主观化两条并行不悖的深化路径。所谓客观化路径，即延续信赖保护原则的传统定位，从行政活动的视角出发完善信赖基础要件的内容要素。结合既有研究与实务经验，可将信赖基础要件细化为三个逐级递进的子要件：第一，（狭义的）信赖基础存在。即要求存在一项具有法律拘束力的行政行为或行政机关的意思表示。需注意的是，既往学说常单独设置“适用范围”议题。考察比较法与我国法治实践，信赖保护原则的适用范围一般呈持续扩张趋势——从抽象行政行为、授益行政行为延伸至行政协议、行政规划等新型行政活动。因此，信赖基础的认定标准不宜绝对固化，而应随“适用范围”同步调整。第二，信赖基础偏移。该子要件的重要性已获四要件论者充分论证，本文不再赘述。值得关注的是，我国司法实践中已出现与之契合的审查标准。行政机关履行法定职责时，对特定法律事实或相对人权利义务的认定须保持“前后一致”，禁止“双重标准”。此种“行为反复性审查”思路与学理上的“信赖基础偏移”要件高度匹配。因此，将“信赖基础偏移”作为信赖基础要件的子要件在实践层面并无障碍。第三，因果关系成立。即行政行为的变更与当事人信赖利益所受损害之间，须存在法律上可归责的因果关系。现代社会中，随着金融工具不断创新，民商事活动日益频繁，信赖利益呈现出“扩散性”与“牵连性”的特征：一项行政行为（如撤销土地使用权证）所动摇的，不仅包括相对人的信赖，更可能波及第三人（如担保物权人、承租人乃至相邻权人），这会导致信赖保护义务边界的模糊。将因果关系作为独立子要件，旨在运用释义学技术合理限定保护范围，避免行政机关在纠正违法或调整政策时承担过重压力。其具体标准的择取，需在衡量行政机关保护义务与民众信赖利益的基础上，由司法机关审慎决断。
主观化改造是另一条可行的深化路径。该路径主张转换视角，以私主体的权利保护为出发点，围绕信赖利益建构适用要件的体系。其合理性体现于如下：第一，尽管尚未形成共识，但越来越多的观点将基本权利视作信赖保护原则的理论基础。第二，适用要件议题上，信赖表现要件与正当信赖要件均以私主体为检视对象（如信赖利益人的客观投入、主观状态）。第三，信赖利益与公共利益的衡量是“信赖保护原则适用的核心规则”，也是信赖保护原则最具权利论特征的面向。将信赖基础要件主观化，能够有效实现适用要件与利益衡量在话语体系上的协调统一。具体而言，信赖基础要件的主观化改造可通过以下步骤实现：一是将纯粹客观的信赖基础存在要件，转化为信赖基础存在与信赖利益取得复合要件——既要求行政活动客观存在，更强调相对人因之实际取得具体信赖利益（如授益性法律地位）；二是将信赖基础偏移要件，转化为信赖基础偏移与信赖利益减损复合要件——既关注行政活动变化，更要求评估相对人权利义务所受到的不利影响（如权利的减损、资格的丧失）；三是将因果关系要件拆分后，将其核心要素分别吸收至前两项复合要件之中。至于该路径的可行性，当前学界对行政法上权利学说的重视，为这一改造提供了充分的释义学工具储备。
其次，关于信赖表现要件，本文主张将其定位为辅助证成信赖利益存在的补充性要件，并沿用其经典内涵，即要求具备外在、客观且可观察的行为表现。为与各种过度扩张的“宽泛解释论”相区别，需为其明确两项核心边界：其一，客观具体标准。信赖表现须为客观上能为外界感知的实际行为或处置，排除单纯的主观期待或内心计划（如未实施任何外化行动的“默示信赖”）；其二，合理关联标准。信赖表现必须适当、合宜，且与信赖基础存在实质关联，排除超出合理限度或与信赖基础无逻辑联系的行为（如无合理依据的过度投入）。
最后，关于正当信赖要件，需将其更名为“信赖瑕疵”，并将其内容明确为具体信赖排除情形的类型化清单，以明确信赖利益保护的消极边界。具体可分为两类：第一类是绝对排除事由，即存在明显瑕疵而不予保护的情形。具体包括：（1）因恶意欺诈、胁迫、贿赂或其他不正当方法导致行政机关作出行为；（2）因虚假陈述、不完全陈述或其他不正当陈述导致行政机关作出行政行为；（3）信赖自始不存在；（4）信赖预先排除。第二类是相对排除事由，需结合个案因素综合判断是否给予信赖保护。参照既有研究对我国司法实践的总结，衡量因素可包括：私主体与行政机关的过错程度、信赖的客观性、行政活动的形式和内容等。
（三）改造方案在救济法上的意义
改造方案在救济法上的启示是：信赖保护案件的诉请、审理与裁判，均应围绕“信赖利益”这一核心展开。通过引入法律关系之诉，可弥补行为之诉在审查信赖保护争议时的功能局限，实现对信赖保护诉求的全面回应。
首先，引导信赖利益人明确具体的保护诉求。我国行政诉讼从“受案范围、诉讼参加人、起诉、审理到判决，基本上都是围绕‘行政行为’展开的”，在此“行政行为中心主义”之下，诉讼请求长期不受重视。由此，信赖保护案件中原告的诉求常简化为针对撤销、变更行政行为的“不服”。信赖利益人提起行政诉讼想要实现的具体利益主张为何，往往不甚清楚。改造方案现将“信赖利益的取得”与“信赖利益的减损”增设为信赖基础要件的子要件，要求当事人在援引信赖保护原则时，须明确其主张保护的具体信赖利益内容，既有利于原告清晰表达权利诉求，也有助于被告进行针对性答辩，并使法院能够准确锁定争议焦点。
其次，支持人民法院依不告不理原则划定审查范围。司法实践中，全面审查的观点一直存在，主张“人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制”。在此原则下，信赖保护原则通常被归入明显不当要件之中，以便人民法院主动援引审查（样本案例显示：人民法院主动援引信赖保护原则的比例达69.23%）。然而，这种主动审查模式需要面对信赖利益膨胀效应与审判资源有限的张力，致使全面审查在客观上无法实现。为此，本文提出的改造方案致力于将信赖保护原则建构为“信赖利益审查+信赖利益衡量”的二阶体系，进而可将其视作一项行政法上的权利，从形式合法性要件中剥离，归入实体合法性要件范畴，并适用法律关系之诉审查。这样一来，便可依据处分原则等诉讼法原理，适用不告不理原则来划定人民法院在信赖保护案件中的审判权限。具体而言：第一，审查范围与诉讼请求一致。审查重心应从撤销、变更行政行为的合法性，转向原告是否享有值得保护的信赖利益、其内容构成及与公共利益的权衡。对于原告未主张的信赖利益，法院可排除审查，但第三人信赖利益除外。第二，职权主义的有限介入。信赖基础要件因关联诉讼要件需法院依职权审查，而信赖表现须由原告主张，信赖瑕疵须由被告主张（多方法律关系中由主张信赖不值得保护的一方主张），人民法院不可依职权审查。第三，证明责任与诉辩主张匹配。信赖基础与信赖表现要件由原告承担证明责任，信赖瑕疵要件由被告承担证明责任（多方法律关系中由主张信赖不值得保护的一方承担）。
最后，助力实现诉判一致，完善信赖利益的救济体系。以行为之诉处理信赖保护争议，难以实现诉判一致，导致救济效果落空：其一，撤销判决无法实现全面救济。针对撤销、变更行政行为的撤销判决，其意义仅限于为信赖利益提供存续保护，若遇到适用财产保护的情形，该判决类型便无法回应信赖保护诉求。其二，确认违法并责令采取补救措施的组合判决无法实现及时救济。为弥补撤销判决的不足，实践中采用“确认违法+责令采取补救措施”的组合判决为信赖利益提供财产保护。然而，此类判决虽能实现救济的完整性，却可能因补救措施或补偿决定引发新的行政争议，最终导致“案结事未了”。其三，法定的判决类型无法提供事前救济。在给付行政与福利行政背景下，授益行政行为所创设的权益内容日趋丰富与重要，信赖利益的事前保护需求日益凸显。然而，除政府信息公开领域的禁止判决（《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第11条）之外，我国行政诉讼尚缺少一般性的禁止判决或预防性确认判决类型，难以对重要信赖利益提供事前保护。而通过适用要件的主观化改造并适用法律关系之诉审查，可助力构建与信赖利益诉求相匹配的判决体系：（1）信赖利益减损且值得存续保护的，可适用撤销判决；（2）信赖利益减损但应优先保护公益的，可依损失内容直接适用给付判决提供财产保护；（3）重要或不可逆信赖利益面临迫切危险时（如拟撤销养老金、吊销特许经营执照），权利人可主张确认信赖利益值得保护及课予不作为义务，法院可突破法定判决类型的限制，适用预防性确认判决或一般性禁止判决，间接约束行政机关的后续行为，实现事前风险防控。唯有于实体法上确立以信赖利益为核心的要件体系，于救济法上构建与信赖保护诉求相匹配的判决类型，方可实质性化解信赖保护争议，有效遏制程序空转现象。
六、结语
信赖保护原则的具体化存在“法律原则模式”与“程序立法模式”两种路径，我国目前处于典型的法律原则模式阶段，原则发展主要依托司法判例推进。据此，本文以最高人民法院91份裁判为样本，提炼出“全部适用”“部分适用”“模糊适用”三种信赖保护原则的要件适用类型，从法政策论与法解释学维度分别剖析差异化适用的成因，揭示经典“三要件说”的缺陷。在建构自主知识体系的背景下，完善该原则适用要件需兼顾司法经验与实践需求：实体层面确立“信赖基础”的主导地位，将其从形式门槛升级为涵盖“信赖基础存在与信赖利益取得”“信赖基础偏移与信赖利益减损”的复合要件，将“信赖表现”定为辅助要件，将“正当信赖”重构为“信赖瑕疵”并作为阻却要件置于“信赖基础”之后审查；在救济法层面推动诉讼类型从“行为之诉”向“法律关系之诉”转型，让信赖保护案件的诉请、审理与裁判均围绕“信赖利益”有序展开。
本次要件改造不仅是技术调整，更是对信赖保护原则理论定位的回归——其首先是保障私主体合理信赖的主观权利，其次才是服务于合法性审查的内容要素。由此延伸，学理体系中，该原则可逐步脱离行政行为撤销与废止理论的附属地位，在行政法总论的主观行政法或行政权利章节独立阐释；在诉讼制度上，可探索行为之诉与法律关系之诉并行的双轨体制，为信赖利益提供有效救济。尽管上述构想与当前法治实践尚存差距，但随着行政法法典化推进，立法者可在整合司法智慧与学理建构后，作出最契合诚信政府建设需要的制度选择。
