刘飞:行政法中信赖保护原则的适用要件——以授益行为的撤销与废止为基点的考察

选择字号:   本文共阅读 141 次 更新时间:2022-09-20 08:56:52

进入专题: 信赖保护原则   授益行为   适用要件   规范构造   审查体系  

刘飞  

   摘要:  行政法中适用信赖保护原则需满足哪些事实要件的问题,不仅取决于信赖保护原则的学理构建,亦受限于成文法中的具体规范构造。基于该原则在德国行政法中适用于违法授益行为的具体方式,可以将其适用要件归纳为信赖基础、信赖表现、信赖基础的偏离、利益权衡四项,统称为“四适用要件审查体系”。相比较而言,我国行政许可法等现行法律中并未建立类似的规范构造。因此,信赖保护原则在我国行政法中所具有的意义还需作出更为深入系统的研究才能得以确定。

   关键词:  信赖保护原则;授益行为;适用要件;规范构造;审查体系

  

   一、问题的提出

  

   论及信赖保护原则在行政法中的适用,德国学界主流论著通常会指出其适用于授益行政行为的撤销与废止。例如,霍夫曼教授将信赖保护原则阐述为:“法律关系中的任一位参与者,如果其使得另一位参与者信赖其将作出特定行为或处于特定状况的话,则在该信赖值得保护的程度上,其必须作出相应程度的行为。”霍夫曼教授显然倾向于从广义上理解信赖保护原则,然而在举例具体说明该原则时,他也只能提及“《行政程序法》第48条第2款第1句至第3句为对信赖保护权衡作出的法定安排”。如果并非在如此广义上阐述信赖保护原则的话,则通常需更为紧密地围绕授益行为的撤销与废止来作出论述。有学者在论及行政法中适用信赖保护原则时,直接指明其主要适用于具体行政行为的废除,似乎并不需要为之附具理由。我国亦有学者形成了相同判断,例如,李洪雷教授认为,信赖保护原则最常适用、发展得也最为成熟的领域是对授益行政处理职权撤销与废止的限制。展鹏贺教授在系统梳理德国公法上信赖保护规范基础变迁过程中,认为“撤销和废止授益性行政行为”系信赖保护需求“针对的对象”以及“最为经常出现”之处。

  

   上述阐述直接引发了两个相互关联的学理问题,不得不引起笔者的研究兴趣:其一,信赖保护原则为何需要如此紧密地与授益行为的撤销与废止相关联?其二,在授益行为撤销与废止之外,该原则是否还可适用于其他领域、具体适用方式如何?本文围绕上述第一个问题展开研究,并将之拆分为两个更为具体的问题:一是信赖保护原则为何与授益行为撤销与废止密切关联?二是需要哪些基础事实要件才可以在行政法中适用信赖保护原则?为寻求答案,本文一方面梳理该原则在德国行政法中的适用要件,另一方面亦致力于澄清我国行政法中围绕该原则适用所形成的争议,诸如行政许可法中是否体现了该原则?现行相关司法裁判对于该原则的适用是否准确?等等。至于信赖保护原则在其他领域的适用问题,则需另行撰文作出分析。实际上,学界亦不乏在授益行为撤销与废止范畴之外研究信赖保护原则的成果,只不过由于不在本文的论述范围之内,在此不予具体述及。

  

   二、研究范围的限定

  

   信赖保护原则中的所谓信赖,常用的表述方式有正当信赖、具有保护价值的信赖、值得保护的信赖等。不同表述方式指向基本相同的内涵,主要区别在于具体语境与表述习惯的不同,难以确定相互之间的优劣之分。为统一表述方式,本文采用的是“值得保护的信赖”。早在德国司法实践中的信赖保护第一案即“寡妇抚恤金案”中,法官就已采用了这一表述。7值得注意的是,上述不同表述方式实际上均致力于对“信赖”作出限定,这一点已经成为阐述信赖保护原则的核心内容之一。基斯克教授曾以正当信赖表述为例,认为此处起决定性作用的所谓“正当”之限定语不过是一个“空洞的表述”而已。与此同时,他认为,法教义学的工作首先应尝试在其中注入实质性内容。之所以对“信赖”概念作出必要限定,是因为并非所有的信赖都值得保护,即便原本值得保护的信赖亦有可能随着情况的变化而不再值得保护。因此,信赖是否值得保护,构成应否适用信赖保护原则的基础与前提。

  

   既然不能保护所有的信赖,国家就必然需要为“值得保护的信赖”划定明确范围。在此,最好的方式就是通过成文规范来划定一条相对清晰的界限。尽管学理意义上不甚清晰的阐述、不同的学术观点可以长期并存,但就成文规范中确定的适用规则而言,却应当是尽可能清晰的。笔者在此借用施密特-阿斯曼教授用以描述普通行政法与特别行政法之间关系所采用的阐述方式:授益行为的撤销与废止构成了信赖保护原则适用的重要“参考领域”,通过对相关规范的适用“表明了其对于所调整的利益格局的规范模式”,而信赖保护原则即是“从对特定领域规范模式的普遍化上归纳而来”。正是因为参考领域的存在,作为基本原则的信赖保护原则“绝不是抽象的和缺乏任务的,如同有时人们批评的那样”。

  

   信赖保护原则在表现形式上的独特性之一,在于其适用于不同领域时所体现出来的运行机制各不相同。施瓦茨教授曾对此作出总结,认为在三种不同的国家职能行为中,信赖保护法律思想呈现出来的特点各不相同。例如,就授益行为撤销与废止而言,其出发点在于对行政机关的撤销权进行限制。对于法不溯及既往而言,则主要涉及如何对立法权进行限制的问题。在信赖保护原则可能适用的所有领域中,通常认为授益行为撤销与废止、法不溯及既往是两个最为典型的领域。二者虽然在学理上似可统一在信赖保护原则的名义之下,但二者之间呈现出来的更多是差异性而非共通性,甚至可以认为二者为两个相互独立的原则。因此,具体分析信赖保护原则的适用方式,应当以紧密结合其特定适用领域为基础,否则无法得出清晰的结论。这也就是本文在探讨信赖保护原则在行政法中的适用方式时,需要以授益行为的撤销与废止为基点的原因所在。相比较而言,法不溯及既往问题虽然亦与行政法相关,却并不局限于行政法领域,而是与一般意义上的法律溯及力这一抽象法律效力问题联系更为紧密,因此学界通常称之为信赖保护原则在抽象法律关系中的适用。正因如此,我国台湾地区学者一般将后者称为“法不溯及既往原则”。陈爱娥教授亦认为,信赖保护原则“在立法权的领域表现为法律不溯既往的要求,在行政处分的领域表现在授益性行政处分的废弃上”。

  

   德国学界论述信赖保护原则在行政法领域的适用,首当其冲的基点就是授益行为的撤销与废止。在信赖保护原则得以适用于授益行为的撤销与废止之前,传统行政法学理通常认为,行政机关对于违法授益行为拥有不受限制的撤销权。当然,亦有学者如乌勒教授认为,该权力并非完全不受限制,因此他称之为“貌似”不受限制的撤销权。我国台湾地区学者一般称之为“自由撤销原则”。行政机关在此拥有不受限制的撤销权,曾经为法律规定与司法裁判所普遍认可。其之所以形成,原因在于传统学理对于依法行政原则的严格遵守,这一点原本亦无可厚非。然而,在违法授益行为作出之后,直至后续被撤销之前,受益人亦有可能会基于对该行为合法存续的信赖,进而形成值得特别保护的信赖利益。如果对此信赖利益完全不予顾及的话,实际上亦构成对受益人主观权利的轻视甚或否定。正是在此意义上,毛雷尔教授才认为:由于信赖保护原则的适用,才使得“公民不再仅仅是作为国家活动的客体,而是成为了其权利必须受到认真对待的主体”。

  

   德国《行政程序法》第48条第1款第1句规定:“违法的行政行为,即便其已经不可被诉,(行政机关)也可以全部或部分予以撤销,撤销的效力或者作用于将来或者作用于过去。”由于第48条第2款等条款对授益行为的撤销条件作出限定,因此第1款第1句中规定的所谓“无限撤销权”仅能适用于干涉行为。由于《行政程序法》第48条第1款第2句、第2—4款均为撤销权的限制性规范,因此有学者称之为“撤销权限制的法典化”。在此套用一下德国学界常用的学说命名方式,笔者认为可以将之命名为“受到限制的无限撤销原则”或“经修正的无限撤销原则”。类似表述,乃至于更为复杂的命名方式,在德国学术论著中往往层出不穷。我国学者通常侧重于采用描述方式叙事,较少在此基础上采用命名方式,因此类似命名似乎并无必要。当然,与此同时也应当看到,如此命名确实能够起到简要描述相关学理构造的效果。

  

   由于《行政程序法》对此已形成了具体的规定,因此信赖保护原则在德国行政法中的适用已经转化为如何适用成文规范的问题。尽管如此,信赖保护原则在其他领域的适用并未实现类似转变。《行政程序法》中的上述规范固然对类似立法产生了直接影响,最为典型的例如联邦法律中的《税法》第130条(§130 AO)与《社会法典》第10编第45条(§45 SGB-X)。然而,在这些法律之外,信赖保护原则似仍可继续适用于其他领域,例如在行政合同领域内。也就是说,在其他成文规范尚未作出明确规定的领域,信赖保护原则的适用方式未见得同于《行政程序法》中的规定。尽管如此,就信赖保护原则的学理意义而言,授益行为的撤销与废止仍处于核心地位。正如平特纳教授所言,其“不仅是行政法上信赖保护原则适用的起始点,而且一如既往是其主要的适用案例”。当然,仍有学者认为在实践中应基于依法行政原则撤销违法授益行为。然而,由于适法者通常不可能违反《行政程序法》中的明确规定,因此这种观点不再可能占据主导地位。本文论述信赖保护原则的适用要件,就是致力于具体分析行政法中该原则适用时所对接的具体事实构成。至于相关的程序问题,诸如撤销权的时间限制、具体撤销程序的构造等,不在本文研究范围之内。

  

   与德国的情况不同,我国学界对于信赖保护原则的关注,基本上形成于《中华人民共和国行政许可法》(以下简称“《行政许可法》”)立法准备工作之际。在《行政许可法》颁布之后,具体承担法律草案起草任务的学者认为,该法第8条“是关于信赖保护原则的规定”。对于学界而言,这一表述基本上已经成为了该条的官方背书,学者们多有援引,质疑之声则较为罕见。然而,从德国法意义上的信赖保护原则来看,其具体适用方式毕竟已经因《行政程序法》而转化为成文规范。因此,具备何种适用要件才可以适用该原则的问题,已经转化为应如何适用相关规范的问题。在此基础上,信赖保护原则可以保护什么、如何保护、为何需要该原则予以特别保护等一系列后续问题,亦值得系统研究。与德国《行政程序法》相比,我国行政许可法中是否为该原则的适用设定类似适用要件、是否已形成类似规范结构的问题,就成为值得研讨的基础性问题。只有在明确该问题的基础上,才可以研判该原则如何承担保护功能及其有何独立存在价值等问题。在我国学界,实际上亦不乏有学者注意到相关学理问题。例如,李洪雷教授早已注意到“抽象的信赖保护与具体的信赖保护”之间的区分问题;杨海坤教授亦曾致力于将信赖保护原则的概念区分为广义与狭义两种,并认为“狭义的信赖保护原则只限于运用在授益行政行为中”。然而,这些学理上的探索与努力并未受到学界的应有重视。应形成何种适用规则才能构成“具体的信赖保护”或“狭义的信赖保护”的问题,并未得到基本解决。因此,探讨行政法中信赖保护原则应具备的适用要件,对于明确该原则的功能与学理意义而言,属具有基础性意义的学理问题。

  

   三、四适用要件审查体系之构成

  

对于信赖保护原则在行政法中的适用,学界通常认为应在三个适用要件上进行审查,但学者们的具体阐述并不完全相同。例如,有学者认为,三要件分别为信赖基础、信赖行为与国家行为偏离信赖基础。我国台湾地区学界亦一般采用信赖基础、信赖表现与信赖值得保护等三要件审查体系。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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