作者：边永民，女，内蒙古赤峰人，对外经济贸易大学法学院教授、博导，法学博士，主要研究方向：国际公法。
来源：《太平洋学报》2026年第6期
摘要：2025年4月，特朗普签发了“释放美国离岸关键矿产和资源”行政令，美国政府向着单方面许可国际海底矿产的商业性开采迈出实质性一步。美国作为《联合国海洋法公约》的非缔约国，虽然不受该公约第十一部分关于国际海底条文的约束，但应遵守国际海底资源利用的习惯国际法，包括国际海底属于人类共同继承财产、开采国际海底矿产要防止对海底环境造成破坏，以及海底矿产资源的惠益应国际分享的理念。如果美国的深海采矿实践违反了习惯国际法，国际海洋法法庭海底争端分庭对部分相关争议可能具有管辖权，国际海底管理局大会或理事会也可以就相关法律问题请国际海底争端分庭发表咨询意见，有关国家的国内法院也可以对涉及本国利益或国际社会共同利益的争议行使管辖权。国际社会应积极推动国际海底管理局尽快通过海底采矿的规章，包括相应的环境保护守则和惠益分享机制，也可以为应对美国破坏国际海底资源利用的习惯国际法做应对准备，包括研究和讨论联合的抵制措施。
关键词：国际海底采矿；关键矿产；人类共同继承财产；惠益分享
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2025年4月24日，美国总统特朗普签发了“释放美国离岸关键矿产和资源”行政令，允许美国政府单方面批准在美国的大陆架以及美国管辖范围以外的深海区域进行采矿活动。美国政府这一法令遭到欧盟、中国和其他一些国家的批评，认为美国的这一法令与国际法不符，主要是绕开了《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）下的海底采矿管理制度。美国学者则主张美国的这一法令符合习惯国际法，而《联合国海洋法公约》下的海底采矿制度并不构成习惯国际法。美国国家海洋和大气管理局在2026年1月修改了美国的《深海海底硬矿物资源法》实施条例，将原来的“先勘探许可、后商业开采许可”的两步流程，修改成了可以勘探和开采合并申请/合并审查，从而明显缩短了审批流程。美国海洋能源管理局计划从2026年8月开始拍卖美属萨摩亚海域的海底采矿租约，随后在2026年11月和2027年分别拍卖北马里亚纳群岛和阿拉斯加海域的海底采矿租约。虽然到本文成稿时美国的海底商业开采许可还没有最终发放，但美国向着单边深海采矿的进展一直不曾停歇。
本文论证《公约》下的核心采矿规则构成习惯国际法，而美国在这些规则提出的早期曾表示同意，这些规则在协商和谈判中也充分考虑了美国的意见，虽然美国最终没有批准《公约》，但美国对海底采矿规则的接受，使美国不再具有海底采矿习惯国际法规则的从始至终的反对者身份，所以美国现在不能出尔反尔，采取与其过去所接受的习惯国际法规则不一致的单边措施；不论美国开采其管辖范围内的大陆架上的海底矿产，抑或开采深海海底矿产，均应该采取谨慎措施，遵循不对其管辖范围以外的海洋环境造成重大环境影响的规则，而《公约》下的采矿行为标准，是评估美国所采取的谨慎措施是否适当的重要国际标准。这些规则的澄清，将为我们评判美国深海采矿行为的非法性提供坚实的依据。
一、问题的缘起
关键矿产并无统一定义，各国往往根据矿产在本国经济和军事发展中的重要性及其供应的风险程度，确定一定数量的矿产为“关键矿产”。美国内政部于2022年修订了关键矿产清单，将铝、锑、砷、重晶石、铍、铋、铈、铯、铬、钴等50种矿产列为关键矿产。关键矿产对于能源转型和经济、军事发展都非常重要。根据国际能源署的数据，过去一年里，世界对关键矿产的需求强劲增长，但关键矿产的供应量相对于需求量，仍存在明显的缺口。美国总统特朗普曾在2020年9月颁布第13953号行政令，对数种关键矿产都来自中国表示关切，并试图通过对国内采矿和矿产加工业提供支持的方式来改善本国关键矿产的供应。在陆地关键矿产资源有限和关键矿产供应链不稳定的双重因素的影响下，特朗普政府在2025年4月24日签发了“释放美国离岸关键矿产和资源”行政令，要求美国商务部制订计划确定海底矿产优先开采区、内政部报告在各国管辖范围以外海域进行海底矿产资源开采和开发时建立国际利益共享机制的可行性、美国国际金融开发公司等明确支持国内外海底矿产资源勘探、开采、加工和环境监测的各项工具。显然，美国想在《公约》建立的国际海底管理局的海底采矿制度之外，完全依赖自己的国内法，搞一套单边的授权海底矿产开发的机制。
美国不是《公约》的成员国，这是否意味着美国可以不受《公约》建立的国际海底管理局制定的采矿机制的约束，单方面授权在各国管辖范围以外的国际海底进行采矿呢？如前所述，美国学者主张，《公约》所建立的海底采矿制度不是习惯国际法，对美国没有约束力；即使是习惯国际法，美国也是该习惯国际法规则的从始至终的反对者（persistent objector），因此也不受其约束。本文主张，虽然《公约》对美国没有约束力，但《公约》第十一部分建立的国际海底制度中的部分内容，包括国际海底属于人类共同继承财产，已经形成习惯国际法，美国没有从始反对，从而失去了以“从始至终的反对者”的身份主张不受该习惯国际法规则约束的资格，因此，美国现在不能出尔反尔，完全不顾国际海底采矿的多边规则，或者以违反习惯国际法的方式进行国际海底矿产开采。下面进行详细论证。
二、《联合国海洋法公约》的海底管理制度包含了习惯国际法
2.1 国际条约经常包含习惯国际法规则
国际法包括条约法和习惯法两类规则，但两类规则之间是有密切互动关系的。条约中的规则并不总是条约起草者的原创，很多是对既存习惯国际法的法典化或成文化。既然某一个规则已经存在于习惯国际法中，而习惯国际法又具有普遍拘束力，为什么还要把它写在条约中呢？一方面，这是因为习惯国际法是不成文的，虽然国家都认可某个习惯规则，但可能在解释和适用时仍然有不同的实践。习惯国际法写入条约后，其内容则更加确定。例如习惯国际法承认国家有自卫权，《联合国宪章》则对国家行使自卫权的条件和程序进行了规定。另一方面，即使习惯国际法规则被吸收到某个条约中，习惯国际法规则并不会消失，它仍然与条约法并存，那些没有加入条约的国家，仍然受习惯国际法的约束。《公约》就是非常典型地吸收了很多习惯国际法规则的条约。诸如领海和公海制度，早在《公约》通过前就已经存在和演变了几百年，但《公约》的签订并没有使习惯海洋法统统消失，所以，诸如美国这样的《公约》的非缔约国，也并非不需要遵守任何海洋法，美国仍然受习惯海洋法规则的约束。
2.2 《联合国海洋法公约》第十一部分包含的习惯国际法规则
（1）国际海底属于人类共同继承财产
任何国家均不应将国际海底据为己有，这是《公约》签订前就已经被广泛承认的习惯国际法。1967年11月1日，马耳他代表向联合国大会建议，国家管辖范围以外的国际海底及其资源应该被宣布为“人类共同继承财产”。这一概念的提出早于《公约》的签订，甚至早于联合国海洋法公约召开第一次谈判会议的1973年。
国际海底属于人类共同继承财产的概念，得到了包括美国在内的世界各国的广泛承认和接受。1970年联合国大会通过了《管理大洋海底原则的宣言》，该宣言声明国际海底是人类共同继承财产，仅应为和平的目的而利用。美国在这次联合国大会表决中投了赞同票，而国家在联合国大会涉及法律问题中的投票既构成国家实践，也反映了国家的法律意志。美国代表随后参加了1973—1982年的《公约》的谈判。虽然美国因为反对1982年《公约》中关于海底采矿的一些安排，例如发达国家向发展中国家转移技术等，而没有批准《公约》，但美国并未反对过国际海底属于人类共同继承财产这一概念，以及这一概念所确定的国际海底的法律地位。也就是说，美国反对的是基于人类共同继承财产概念所制定的具体的采矿规则，但并不反对国际海底属于人类共同继承财产这一概念本身，所以，经过半个多世纪的反复确认，国际海底属于人类共同继承财产已经形成习惯国际法。时至今日，美国2025年签发的“释放美国离岸关键矿产和资源”行政令，仍然要求美国内政部研究在进行国际海底矿产开采和开发时建立国际惠益分享机制的可行性，这种拟议的“国际惠益分享机制”当然是建立在国际海底资源不属于美国所有的概念之上，这也是美国不反对国际海底及其资源属于人类共同继承财产的又一佐证。
（2）各国对人类共同继承财产负有对世义务（erga omnes）
各国对于国际海底属于人类共同继承财产的接受，在国际公法上具有十分重要的意义。国际法自古承认国家通过“先占”取得无主地（res nulliu）主权的权利，甚至浩瀚的海洋在近代都曾被葡萄牙和西班牙签约瓜分。后来，随着公海法律制度的建立，有人主张国际海底也如公海一般，任国家自由利用。但公海自由实际上赋予了海洋强国更大的利益，因为它们有能力从海洋中获取更多的资源和优势。所以，马耳他大使帕多在向联合国大会陈述其关于国际海底的法律地位的主张时，明确提出“我们想要贫穷国家的尊严和终止有辱尊严的经济援助……用人类共同继承财产原则，取代海洋自由原则，作为国际海洋法的基石”。这一观点反映了广大发展中国家对于海洋自由原则下海洋利益获取和分配不均的强烈不满。因此，国际海底区域属于人类共同继承财产的概念一经提出，立即获得了广大发展中国家的大力支持，最终被各国普遍接受。
人类共同继承财产概念不同于无主地（res nulliu），后者虽然也属于人类共有，但允许各国将其占有，并最终成为一国的领土。人类共同继承财产（res communis humanitatus）的概念来自国际法上的共有物（res communis），它属于各国共有，并且不允许任何一个国家或个人将其据为己有，类似的共有物还有北极、南极和太空。国际海底及其资源属于“人类”，反映了各国对于公平分配国际海底资源的政治意愿。
既然国际海底区域及其资源具有共有财产属性，那么很显然每个国家都负有不侵犯这种财产的对世义务。即，如果国际海底区域及其财产受到了侵犯，那不仅仅是影响某一个国家，而且应该被看作是对“人类”的共同财产的侵犯，因而每个国家都有权谴责这种行为，有权通过国际法采取措施，要求国际海底区域及其财产秩序得到恢复，或者在发生了财产损失的情况下，要求获得补偿。
（3）对共有财产的利用应该在惠益分享的模式下进行
第一，共有财产不是可以自由利用的无主财产。
国际法上的财产可以分为各国各自所有的财产、共有物和无主物三类。在公海自由的制度下，海洋中的生物资源实际上处于无主物的法律地位，即各国均可以获取和自由利用，各国（包括内陆国）均可以从事公海捕鱼，此活动不需要向任何国际机构申请许可，也不需要缴纳资源费或税，所得渔获完全归捕鱼者所有，不用与其他人分享。但这种公海自由下的资源获取制度很快就暴露了其严重的缺陷，以各国现在的捕鱼能力和技术，如果不对公海捕鱼权加以限制，有限的渔业资源将很快被耗尽。所以最近几十年里国际社会陆续出台了一系列限制捕鱼自由的规则，包括《公约》要求成员方采取措施养护公海生物资源，使其能够恢复和保持可持续的最大捕获量，以及1995年通过的《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》等。公海内的渔业资源已经从最初可以自由捕获的无主物演变为捕获和利用受到多种限制的共有物，但在遵守捕鱼规则的情况下，各捕鱼方的渔获仍然归自己所有。
公海自由貌似公平，实则更加有利于海洋大国，它们更有能力组建船队，驰骋于各大洋，为本国获取利益。最不发达国家一般只在本国近海捕鱼，对海洋资源的利用非常有限。认识到资源获取自由对资源利用所造成的不公平，在海洋技术上处于劣势的广大发展中国家在讨论国际海底区域及其资源的利用时，反对国际海底沿用公海自由的制度，而一致支持国际海底区域及其资源属于人类共同继承财产，这样，国际海底及其资源就不再是各国可以自由开采和利用的无主物。
第二，获取和利用共有物必须惠益分享。
创设人类共同继承财产这一概念的目的之一就是公平地分享这类财产的惠益，所以惠益分享自始是人类共同继承财产的含义的一部分。人类共同继承财产必须通过各国的代表共同管理，对这种共同财产的利用必须使人类全体受益，所以那种排他性的仅有利于某一个国家的利用方式，不符合对人类共同继承财产的利用。
目前对国际海底资源利用进行管理的最权威机构是根据《公约》设立的国际海底管理局，它代表人类管理国际海底及其资源，包括制定惠益分享机制，惠益的受益者是全体“人类”。“惠益”包括海底采矿的财政收益和经济性的利益，后者可以是技术转让、知识和经验分享，或者因海底采矿而带来的消费者福利等。与《生物多样性公约》下的生物遗传资源的惠益分享机制相比，海底采矿的收益比较容易通过模型进行估算。所以海底采矿的惠益分享的核心问题是：（1）直接将惠益分配给各国，抑或建立一个海底采矿基金；（2）如果直接分配给各国，分配的依据是什么？如果建立一个基金，基金的目的和用途是什么？国际海底管理局建立了平行开发制，申请开发者需向国际海底管理局提供两块具有同等商业价值的矿址，国际海底管理局可将其中一块矿址授权给开发者，另一块保留给管理局的企业部或与发展中国家的采矿公司协作开发。根据国际海底管理局现在拟议的惠益分享机制，海底采矿惠益的约70%归采矿公司，2%~6%作为许可费支付给国际海底管理局，其余归采矿公司的担保国（sponsor state）。在可分配的数额内，是直接将惠益分配给各国还是建立一个海底采矿基金？有专家认为，直接分配给各个国家，在计算数额上有很多不容易操作的因素，难以做到绝对公平，可能建立一个基金更容易。但不论哪种形式，海底采矿的惠益必须分享，而不能由采矿者独享。
三、中国角色跃迁的三重动力机制：结构、主体与规范的协同演化
3.1 习惯国际法规则的从始至终的反对者不受规则约束
虽然习惯国际法规则具有普遍拘束力，但这种拘束力也并非没有限制或者例外。习惯国际法拘束力的一个最重要的例外是从始至终的反对者（persistent objector），即从形成习惯国际法的先例一出现的时候就明确表示反对，并在习惯形成的过程中也持续地表示反对，这样的从始至终的反对者不受新形成的习惯国际法规则的约束，这反映了习惯国际法规则的相对性，也符合国际法是各国国家意志的反映。例如在英国诉挪威的渔业权案中，法院在决定海湾的十海里的封口线规则对挪威是否适用时阐明：“十海里规则没有获得一般国际法规则的权威。无论如何，十海里规则似乎对挪威不适用，因为挪威一直反对任何将这一规则适用于挪威海岸的企图”。从始至终地明确表示反对，是一个国家对习惯国际法规则的法律确信（opinio juris）的清晰表达，即不承认该规则。在哥伦比亚诉秘鲁的庇护权案中，哥伦比亚主张南美洲国家之间存在域外庇护的习惯国际法，法院认为其不能“判定哥伦比亚政府已经证明存在这一习惯。但即使可以假定仅在某些拉丁美洲国家之间存在这一习惯，也不能对秘鲁援引该习惯，因为后者非但没有遵守该习惯的态度，反而还通过不批准含有［所涉规则］的1933年和1939年《蒙得维的亚公约》，拒绝接受该规则。”反对的证据必须明确，而且可能有一种可反驳的接受推定。
“从始至终的反对者”必须从一个习惯国际法规则被创立之初就明确表示反对，这一点非常重要。表示反对的方式可以是国家的正式声明，例如通过外交部作出“某某行为创设了一个很糟的先例，本国反对这样的行为”之类的声明等。“自始”表示反对，其意义在于督促一个国家在反对某一新规则时，应基于对该规则是否公正以及是否符合国际社会整体利益进行判断。如果不要求自始反对，那么一个国家原本已接受的习惯国际法规则，就可能被其后任政府否认，这样就不能公正地区分习惯国际法的反对者和习惯国际法的破坏者了。例如一国曾一直承认酷刑行为违反习惯国际法，这种承认已经持续了数十年，但某任政府又提出并不是所有的酷刑行为都违法，某些酷刑行为（例如对恐怖分子的）是可以接受的。这样的行为是对酷刑违反习惯国际法这一规则的违反，而并不是对规则的反对。在习惯国际法形成的过程中，表示反对是一个国家的正当权利，是其国家意志的合法表达；但在规则形成后，与规则不相符的实践，不是表示“反对”某一规则，而是“违反”该规则。
“自始至终的反对者”还必须在自始反对之后，在适当的时机，例如其他国家要求其遵守新的规则，或者在习惯规则被吸收到国际组织决议或条约中时，持续地表示反对。如果对反对者不要求从始至终的一贯立场，那么就给了所谓反对者投机的机会：反对的国家就可以根据该规则嗣后发展的状况，在该规则对自己有利时就支持，在规则对自己不利时就反对。这种典型的合则用、不合则弃的态度把国际法规则完全工具化，成为服务其一己利益的工具，完全罔顾了国际法本来具有的对国际关系的调整作用。
3.2 美国的行为不符合作为国际海底习惯规则的从始至终的反对者
如前所述，国际海底并不是国际法的法外之地，即使美国没有批准《公约》，美国也应该遵守关于国际海底的习惯国际法规则，包括国际海底属于人类共同继承财产，任何国家和个人不得将国际海底据为己有，或对国际海底行使主权，国际海底资源的惠益必须公平分享，因为美国不是这些习惯国际法规则的从始至终的反对者。
（1）美国接受了国际海底属于人类共同继承财产的法律地位
在公海自由被广泛承认和接受时，英国是美国的宗主国，作为英国殖民地的美国接受和承认了公海自由，即公海不属于任何国家。美国获得独立后，并没有挑战这一规则，即任何国家不得对公海行使主权，也包括不得对公海的海床和底土行使主权。各国对这一规则的尊重，体现为早期能够下潜到公海海底的国家，并没有主张对海底的占领或者所有权，或者这种权利主张立即遭到了其他国家的反对，从而没有建立起公海的海底像无主地一样可供各国占领的规则。
1970年，联合国大会讨论适用于海洋洋底的国际法原则，决定大洋洋底是人类共同继承财产，仅为和平的目的而使用，美国在决议表决时投了赞成票。根据国际法委员会《习惯国际法的识别》及其评注，国家与国际组织通过的决议相关的行为是国家实践，所以美国以自己的实践清楚地承认了国际海底属于人类共同继承财产的法律地位，这种承认是不能撤销的。此后，1980年，美国国会通过《深海海底硬矿物资源法》，该法律也承认深海矿产资源属于人类共同继承财产。在1994年7月28日《公约》第十一部分被联大通过之后，美国总统克林顿于1994年10月将该公约正式提交美国参议院，希望得到参议院的批准。美国总统虽然不具有批准条约的权力，但总统将《公约》及执行第十一部分的协议提交参议院表决的行为，至少表明美国对深海矿产资源属于人类共同继承财产的这一基本原则一直是接受的。所以美国没有“从始”反对这一习惯国际法规则，并且在这一规则形成的过程中也没有表示反对，现在不能再反对国际海底属于人类共同继承财产。
美国研究人类共同继承财产原则对国际海底法律制度之影响的学者也认为，人类共同继承财产原则已经成为国际海底资源利用中“唯一的游戏规则”，“深海采矿属于海洋自由的观念”已经“不再可行”。
（2）美国接受了国际海底采矿的惠益应该分享的原则
如前所述，国际海底矿产资源的获取和利用，与公海中生物资源的获取和利用的规则不同。一个重要的差异是，国际海底的矿产资源属于人类，获取这种资源要惠益分享，利益不能由开发者独享，这与海底矿产资源属于人类共同继承财产原则，是一枚硬币的两面。至少有四个证据可以证明美国接受了海底采矿应进行惠益分享这一原则。
第一，美国在1970年联合国大会通过《管理大洋海底原则的宣言》时，投了赞成票，该决议明确包含了惠益分享的原则，这说明美国并没有自始反对该原则。该宣言第9条规定：“根据本宣言原则，应通过普遍同意之国际条约，建立适用于该区域及其资源的国际制度，包括设立适当国际机构以执行本宣言条款。该制度除其他外，应规定区域及其资源的有序安全开发与合理管理，扩大资源使用机会，并确保各国公平分享由此产生之利益，同时特别顾及发展中国家之利益与需求，不论其为内陆国或沿海国。”（斜体为作者所加）
如前所述，美国投下的赞成票表明美国接受了国际海底资源的开发和利用应在各国之间公平地分享利益，而且还同意特别照顾发展中国家的利益与需求。
第二，在《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》通过时，美国也投了赞同票。由于美国等部分发达国家对《公约》第十一部分规定的海底采矿制度不满意，1990—1994年，在联合国秘书长的主持下，各国就修改《公约》第十一部分进行了磋商，并吸收美国等国家的意见，对《公约》第十一部分的采矿制度进行了重要的修改，例如不再要求发达国家向发展中国家转让技术等。修改后的协定在1994年7月28日经联合国大会表决通过，美国投了赞成票，因为修改后的协定“满足了美国对第十一部分的所有反对意见”，所以美国签署了该协定。
第三，美国克林顿总统和布什总统分别于1994年和2007年将《公约》及执行第十一部分的议定书提交到美国参议院，建议参议院批准。两位总统的行为表明他们认为包含国际海底开发制度的《公约》符合美国的利益。
第四，美国特朗普总统2025年签发的“释放美国离岸关键矿产和资源”行政令要求美国内政部研究和报告建立海底矿产开发惠益分享国际机制的可行性。这说明美国从20世纪70年代直至21世纪20年代，一直承认海底采矿应进行惠益分享。
美国最终没有批准《公约》的考量是复杂的，没有批准《公约》并不意味着公约中属于习惯国际法的规则也失去了对美国的约束。海底采矿应惠益分享作为习惯国际法规则，如果美国没有自始至终地反对，就要受该规则的约束。既然美国同意了海底采矿应该遵循惠益国际分享的原则，那么这种分享机制就不应该仅由美国单方面建立。因为这不是一种自上而下的家长式的分享模式，而是平等主体之间的对共有财产的分享。
四、美国开采国际海底矿产必须在国际法框架下进行
综上所述，美国虽然没有批准《公约》，但仍然要受到国际海底习惯国际法规则的约束。国际海底及其资源属于人类共同继承财产的理念，自1967年被提出之后，经过半个多世纪被各国普遍接受，已经形成了习惯国际法，美国并没有自始反对该原则，反而在过去的几十年里，数次以不同形式表示了对该原则的接受。这已经成为美国在开采和利用国际海底资源时必须遵守的国际法规则。具体而言，这意味着美国具有下列义务。
4.1 不将国际海底的任何一部分据为己有、不对国际海底行使国家主权（non-appropriation）
国际海底不属于任何国家，美国不可将国际海底的任何一部分据为己有，也不得对国际海底行使主权。美国在承认了国际海底属于人类共同继承财产的情况下，应该使其任何开采海底矿产资源的活动都遵守利用人类共同继承财产原则的要求。现在已经有一家名为金属公司（The Metals Company）的加拿大企业的美国子公司计划申请美国的深海采矿许可，在太平洋的克拉里昂—克里伯顿区（Clarion-Clipperton Zone）采矿。克拉里昂—克里伯顿区是著名的海底矿产富集区之一，面积约450万平方公里，位于太平洋东北部，据估算约有210亿吨富含镍、钴、铜和锰的多金属结核。在该区域拥有勘探许可的还有比利时的全球海洋矿产资源公司（Global Sea Mineral Resources）、挪威的洛克公司（Loke）、挪威的绿色矿产公司（Green Minerals）、德国的联邦地球科学与研究院（Bundesanstalt Fur Geowissenschaften und Rohstoffe）、法国的海洋开发研究院（Ifremer）、基里巴斯的马拉瓦研究和开发公司（Marawa Research and Exploration Ltd）、韩国海洋和渔业部、英国海底资源公司（The UK Seabed Resources）、中国五矿集团有限公司、中国大洋矿产资源研究开发协会等。克拉里昂—克里伯顿区属于公海的海底，现在持有勘探许可的公司或机构都愿意遵从国际海底管理局的采矿管理。如果美国开始单边许可采矿，美国也不能将该区域，或该区域的一部分以及其他国际海底区域据为己有，或者不正当地阻止其他国家在该区域合法采矿。
4.2 保护海洋环境
海底采矿除了技术方面的障碍外，国际社会最关心的就是海底采矿可能对海洋环境和生态造成的影响。为此，海洋环境保护就成了国际海底管理局制定的采矿规章（Mining Code）的核心内容之一，涉及采矿活动的环境影响评价、所允许的环境损害的水平、区域性的环境管理计划、对采矿者环境影响的监督、环境损害赔偿基金的建立等方面。美国需要承担在习惯国际法下的保护海洋环境的义务，特别是遵守防止跨境损害的习惯国际法。国际海洋法法庭在担保国对国际海底区域活动的责任的咨询意见中明确指出，各国保护国际海洋环境具有对世义务的性质。海底多金属结核本身生长极为缓慢，需数百万年才能形成可开采尺寸，现有的多金属结核构成了深海平原上独特的硬质底质栖息地。美国的采矿公司负有谨慎义务（due diligence），防止其采矿活动对国际海底的生态环境造成重大损害。
（1）防止跨境损害的原则
美国有防止其深海采矿活动对海洋环境造成严重破坏的义务。根据习惯国际法，一国的行为不得对其他国家或国家管辖范围以外的区域造成严重环境损害。国际法院在“使用或威胁使用核武器的合法性咨询意见案”中指出：“各国负有确保在其管辖和控制下的活动不损害其他国家或国家管辖范围外区域环境的一般性义务，这一原则已成为国际环境法体系的组成部分。”国际法院在气候变化咨询意见案中，再次确认，不造成重大损害原则不仅适用于跨界损害，也适用于对全球环境的损害，所以适用于“气候变化和环境的其他部分”。国际海底是国家管辖范围以外的区域，美国所许可的海底采矿活动，属于美国具有管辖权的活动，虽然这些活动并不发生在美国的领土上，但美国仍然应该谨慎管理，并确保这些活动不对国际海底的环境造成重大损害。
防止跨境损害的义务是一项行为义务。根据国际法院在“国家在气候变化上的义务咨询意见案”中指出，国家对这一义务的履行应遵循谨慎原则。如何体现国家的谨慎呢？根据国际法院在阿根廷诉乌拉圭的乌拉圭河上的纸浆厂案中的判决，采取可能影响他国环境活动的国家，应该对其活动的潜在影响进行环境影响评价；如果不进行环境影响评价，就不能认为其行为满足了谨慎原则的要求。法院指出，国家有义务采取其可控制的一切手段，以防止其领土内或者其管辖下的活动对另一国家的环境造成严重损害。也就是说，美国必须要求其许可的采矿者在采矿活动开始前，就其深海采矿活动对海洋环境和生态可能造成的影响进行评价。根据跨界环境影响评价的习惯国际法，信息公开和公众参与是两个重要环节。因为国际海底属于人类共同继承财产，所有利益相关国家都应有资格作为“公众”参与环评，那些进行深海研究和环境保护的组织和机构，可以通过各自的国家提出意见或建议。
现在国际海底管理局的成员国尚未对海底采矿活动造成的哪些环境影响是可接受的达成共识。根据习惯国际法，一般下列情况可以被认定为“严重的”环境损害：所造成的损害是不可逆的，例如造成了物种的灭绝，深海并非生命的禁地，那里生活着一些特殊的物种；或者所造成的损害是长期性的，已有研究发现过去的一些实验性采矿的影响至少会持续数十年，即使在直接受干扰区域出现部分生物重新定殖，群落结构仍将保持改变状态。损害的严重程度是一个事实问题，可以在个案基础上通过证据来证明。
美国1980年的《深海海底硬矿物资源法》也要求美国对海底采矿活动的环境影响进行评估。这说明美国也认同海底采矿不能损害生态环境，因为环境影响评价的目的之一就是要防止有关活动对生态环境造成严重的负面影响。
（2）对采矿活动造成海洋环境损害的管辖
在国际海底采矿咨询意见案中，国际海洋法法庭海底分庭指出，保护国际海底环境的义务具有对世性质（Erga Omnes character），因此是各国均具有的义务。对世义务所保护的是国际社会的共同利益，而不是某一个或者少数国家的利益。国际海底属于人类共同继承财产，对国际海底的损害，就是对人类共同利益的损害。如果美国的采矿活动损害了各国对国际海底享有的共同利益，国际海底管理局可以代表人类向美国所许可的采矿者及美国进行损害求偿，这是一种国际公益诉讼。荷兰的国际法学者认为，对世义务的核心要义并不在于此类义务是对所有国家承担的，而在于一旦该义务遭到违反，相应的保护权利便由每个国家单独享有，即每一个国家均有向破坏国际海底环境的国家求偿的权利。管辖争议的场所可以选择国际海洋法法庭的海底争端分庭，或者国内法院。
①国际海洋法法庭海底争端分庭
国际海洋法法庭的海底争端分庭对有关国际海底资源利用的绝大多数争议均有管辖权，虽然它的管辖权不是排他的。它对涉及深海海底采矿的当事各方具有属人管辖权，这些当事方包括缔约国、国际海底管理局、企业部以及承包者，包括国家、国有企业、私营实体及自然人。虽然美国不是国际海洋法法庭的成员国，但这并不意味着美国所许可的海底采矿活动所引发的纠纷一律不得诉至海底争端分庭，国际司法机构对案件的管辖往往与当事人向法庭提出的问题有关。例如，如果加拿大或者澳大利亚的公司在美国的许可下开采海底矿产，虽然加拿大或者澳大利亚不是美国所许可的采矿活动的担保国，但二者作为《公约》的缔约国和国际海底管理局的成员国，可以分别对各自有属人管辖权的公司启动调查。如果它们认为采矿公司的活动或其母公司的许可违反了《公约》，也可以寻求通过国际海底争端分庭予以解决。虽然这种母国告本国公司的情况极少发生，但如果本国公司的行为可能为母国招致责任或者负担时，投资者母国也有启动程序的动因。
除了上述《公约》明确规定的管辖以外，美国这样的非当事国也可以通过自愿接受海底争端分庭管辖的方式，通过海底争端分庭解决采矿争议。作为《公约》附件的《国际海洋法法庭规约》第21条规定：“法庭的管辖权包括按照本公约向其提交的一切争端和申请，及授予法庭管辖权的任何其他国际协定中具体规定的一切事项。”如果美国或者受美国许可的开发企业与有关争议方在争议发生后达成了争议提交海底争端分庭解决的协议，这种协议即法庭规约第21条规定的“授予法庭管辖权的其他国际协定”，法庭即可据此对争议行使管辖权。国际海洋法法庭已经在“赛加号”案中行使过自愿管辖，对圣文森特和格林纳丁斯与几内亚之间的关于几内亚海事执法权的争议进行了管辖，成为国际海洋法法庭行使自愿管辖权的标志性案例。
②国内法庭
除了国际海洋法法庭对深海采矿给海洋环境造成的损害的管辖权外，各国国内法院也可以对这类损害行使管辖权。国内法院可以依其国内法行使管辖权，具体可能有两种情形。
第一种是对本国因海洋环境破坏而遭受的损害行使管辖权。国际海底采矿可能造成两类损害，一是损害海底矿产资源，二是损害国家管辖范围以外的海洋环境，前者属于人类共同继承财产，而后者并不属于人类共同继承财产。虽然环境破坏行为发生在国家管辖范围以外，但也可能使某一特定国家的利益受损。例如，如果美国的深海采矿企业与甲国的深海环境研究机构同时在太平洋的克拉里昂—克里伯顿矿区的不同区域活动，假设美国企业因采矿作业破坏了海洋环境，因为甲国的机构也在同一矿区的相邻海域作业，美国企业造成的这种破坏可能导致甲国机构的海洋科研活动受到损害，甲国的法院应该有权行使被动的属人管辖权。另外一种甲国法院可以行使管辖权的情况，是美国所许可的采矿活动造成的海洋环境破坏的结果蔓延扩散至甲国有管辖权的海域，这种情况下甲国法院可以作为损害结果发生地行使管辖权。
第二种是法院地国的利益并没有遭受直接的损害，但被告的采矿行为损害了国际海底，即损害了人类共同继承财产。根据《国家对国际不法行为的责任条款草案》第48条，如果被违反的义务是对包括该国在内的一国家集团承担的，并为保护该集团的集体利益而确立的，或被违反的义务是对整个国际社会承担的，那么受害国以外的任何国家都可以援引国家责任。根据第48条第2款，一国若违反一项“对一切的义务”，任何国家均可要求责任国停止国际不法行为，并在必要时提供不重复的承诺和保证，履行该义务，或为受害国或被违反义务的受害人利益作出赔偿。因为保护海底资源和环境具有对世性，而法院地国作为对人类共同继承财产享有权利和权益的国家，也可以单独通过本国的司法程序对损害方提出控诉，类似于行使一种对国际公益诉讼的管辖权。
允许国内法院管辖涉及海底采矿的争议可以有效解决涉及《公约》非缔约国的采矿纠纷，包括允许这些采矿活动的国家的责任和采矿者自身的责任，这些责任的澄清，将为包括保险公司在内的各利益相关方提供确定性。由于各国国内法和司法制度的差异，国内法院可能就国家责任和采矿者的责任作出不同的解释，这又会增加非缔约国采矿活动的不确定性。
4.3 惠益分享（benefit-sharing）
美国从深海海底采矿，必须遵守惠益分享的原则，否则，如果美国作为《公约》非缔约国可以不进行惠益分享，人类共同继承财产的利用就失去了公平。关于海底采矿的惠益分享，《公约》仅仅规定分享应该公平，同时特别考虑发展中国家的利益。国际海底管理局虽然已经在讨论惠益分享方案，但尚未建立一套具体的国际海底资源开发惠益分享制度。从这一点上说，摆在美国面前和国际海底管理局面前的问题是类似的，但解决问题的路径却是极不相同的，国际海底管理局是通过多边协商来确定惠益分享方案，而美国则选择由其自身单边决定。无论哪种方式，惠益分享制度应解决下列问题。
（1）可分享的“惠益”是什么
“惠益”就是好处。海底采矿狭义的“惠益”就是矿产本身，或者矿产产生的经济收益。在《公约》规定的国际海底制度中，原本还有向发展中国家技术转让或经济分享的规定，但嗣后1994年签订的《关于执行公约第十一部分的协定》，应美国等国家的要求，删除了关于技术转让的内容，发展中国家可以在商业条件下获得技术。所以现在可分享的惠益，已经不包括深海采矿技术和知识。
国际海底采矿的平行开发制度实际上已经考虑了发展中国家的利益，体现了一种惠益分享。发展中国家的开发者已经申请对保留区内的矿产进行开发，并已经签署了七份合同。所以，勘探成果也可以作为惠益分享的对象，它能够帮助发展中国家的采矿者节省勘探费用。
美国于1980年的《深海海底硬矿物资源法》对惠益分享原则予以承认，该法要求在美国没有批准《公约》之前设立一个国际收益分享基金，用于与国际社会分享海底采矿的收益。
（2）公平分享
《公约》第140条规定：“海底采矿活动，应为人类作为一个整体（mankind as a whole）的利益而进行”。虽然该条款对于“人类作为一个整体”没有定义，但从条文规定的内容看，人类作为一个整体应该既包括缔约国，也包括非缔约国。国际法院在加布奇科沃—大毛罗什项目案中解释，人类不但包括当代人，还包括子孙后代。所以，国际海底矿产资源惠益的分配，应该同时考虑代内分配和代际分配。
《公约》并没有对何为公平分享进行定义，也没有规定分享的原则或者规则。分享的基础是什么？分配正义强调平均分配，因为海底矿产是各国共同所有，所以分配时应按国家资格，而不计各国对海底采矿的贡献。矫正正义（corrective justice）则强调不能平均分配，应给发展中国家和正在争取独立的民族多分一些。实践中应该将分配正义与矫正正义综合考虑，对于参加了采矿活动的国家，应该根据它们对采矿的贡献程度来分配惠益，而对于那些对采矿活动没有贡献的国家，就应该依据矫正正义，按照一定的计算公式来分配惠益。
惠益分享方案应该符合公平的原则，这个公平至少包括两个方面的含义：一是美国所获利益与其他所有国家的总体利益之间的公平；二是其他各国从美国开采海底矿产所分享的总体惠益的二次公平分配，即在美国之外的各国之间的分享方案的公平。再次，惠益分享还应特别顾及发展中国家的利益与需求，不论其为内陆国还是沿海国，这也是美国投了赞成票的1970年的联大决议的内容。在考虑公平原则时，还应该对海底采矿对个别发展中国家的负面影响给予考虑：海底矿产的开发可能使某些陆地矿产国的出口减少，从而使它们的经济条件恶化。这一“损失”是否应该得到补偿，也应该纳入惠益分享的分配考量之中。
（3）惠益分享原则的透明度
对海底矿产资源的惠益分享，是对人类共同继承财产的分享，分享原则的制定必须遵从透明度原则。即使美国作为《公约》的非缔约国单方面开采海底矿产，也应该通过与利害关系方的协商来制定惠益分享原则，或者给予其他国家评议的机会，而不应该完全单方面暗箱操作，或者以武断的方式完全单方面决定惠益分享的模式或份额。
既然是平等主体之间的分享，就应该通过平等主体的共同参与来决定，最方便的形式，就是通过国际海底管理局代表人类确定的分享方式来分享，国际海底管理局已经在2021年发布了一份关于惠益分享的技术报告，详细阐释了惠益分享的原则，分析了可供选择的财政利益和其他经济利益的分享方式。如果美国以自己不是国际海底管理局的成员为由，不愿意遵守国际海底管理局制定的分享机制，也应该通过其他国家可以共同参与的机制来确定分享方案。特朗普总统2025年签发的“释放美国离岸关键矿产和资源”行政令，要求“商务部长应协同国务卿、内政部长及能源部长，就建立国际利益共享机制的可行性问题，向总统经济政策助理、国家能源主导委员会主席及副主席提交联合报告。该机制旨在规范任何国家管辖范围以外区域的海底矿产资源开采和开发活动。”根据美国特朗普政府奉行的“美国优先”的行事风格，美国对国际利益共享机制的制定也很可能是单边的，协商仅在美国政府内部的不同部门之间进行，可能并不会与其他国家协商。如果美国自拟的利益分享机制不公平、不合理，那几乎等同于美国侵蚀或者掠夺国际公共财产，国际社会应该共同谴责、抵制甚至联合制裁这种强盗行径。
4.4 国际合作
国际法院在加布奇科沃—大毛罗什项目案的判决中指出，共享水资源的利用应建立在共同权利和合作义务之上，任何国家不能单方面控制或独占资源。即对共享资源拥有权利的有关国家，必须在利用资源上进行合作。1991年，美国、英国、比利时、加拿大、德国、意大利和荷兰七国与中国签订了《关于避免有关深海海底区域重叠和冲突的谅解备忘录》，规定相互尊重彼此已经公布的申请区域，避免将来发生冲突。这种通过签订条约约定彼此行为边界的方式，就是国际合作的典型模式。即使美国将来退出该条约，也仍然受国际合作习惯国际法的约束，国际法院在气候变化咨询意见案中，论证了国家之间合作是一项习惯国际法。
特朗普2025年签发的“释放美国离岸关键矿产和资源”行政令要求美国政府“与关键合作伙伴及盟友开展合作，在其国家管辖范围内海域，为海底矿产资源的勘探、开采、加工及环境监测提供支持。具体措施包括：为美国企业寻求科研合作与商业开发机遇，并制定一份优先合作国家名单。”这个行政令说得很清晰，美国寻求的合作，是为了给美国企业的勘探、开采、加工及环境监测提供机遇和支持。美国这种试图以自身利益为出发点主导深海采矿合作，并制定“一份优先合作国家名单”的方式，对国际海底管理局主导的深海采矿合作将是严重的破坏，这也与中国倡导的平等互利基础上的共商、共建、共享的国际合作很不同。截至2026年1月16日，《公约》共有171个缔约国，这171个国家都承诺支持国际海底管理局对国际海底的管理，所以它们中的任何一个国家如果与美国合作，其合作约定也不应违反《公约》。因此，美国意图完全按照自己的意愿来实现“合作”的空间是有限的。如果美国最后采纳的开采规则与国际海底管理局的采矿规章并无实质冲突，则合作仍然是可行的，这样就实际进一步促成国际海底采矿双轨制的形成，而那些不愿意形成双轨制的国家，应该谨慎与美国合作。
4.5 多边深海采矿规则的维护
（1）如果美国的单边深海采矿行为违反国际法
现在美国的国际海底采矿的具体规则尚未发布，既然国际海底资源属于人类共同继承财产，美国作为人类的一部分，也有开采的权利，但如上文所论述，美国的开采要符合国际海底采矿已有的习惯国际法规则，包括不将国际海底资源据为己有、保护海底的生态环境、惠益分享和国际合作。
如果美国的国际海底采矿实践违反国际法，那么其他国家有什么可以维护多边深海采矿规则的措施呢？如果美国这个世界第一强国违反国际法，国际法多边机制的维护就有赖于其他国家之间的合作。与美国谈判和协商依然是首先应采取的途径。其次，强制的方式可以是各国之间的协同行动，包括制裁。例如，在美国特朗普总统发布了“释放美国离岸关键矿产和资源”行政令后，苹果、谷歌、微软和宝马等公司承诺不在其供应链中采购深海矿产。那些坚定地要维护深海采矿多边机制的国家，至少可以采取不与美国的采矿公司合作的措施，包括不与美国所许可的深海采矿公司分享技术、探矿和科研数据，不购买美国深海采矿公司出售的深海矿产品以及这些矿产品的加工品。《联合国海洋法公约》的缔约国应就集体行动进行协商，尽量避免一些国家采取不与美国合作的措施，而另一些国家与美国公司合作的情况出现。完全一致的行动可能是很难达成的，但如果主要的利害关系方都积极响应，就能够产生非常不错的效果。
维护多边深海采矿规则的前提是国际海底管理局制定了完备的采矿规则。现在国际海底管理局的采矿规章虽然已经谈判了十余年，但仍未获通过，仍存在利益分享机制不明确、环保规则不完善、承包者权益不足、担保国责任过重等问题，商业开采仍然难以开展。在具有操作性的多边采矿规则缺位的情况下，各国在竞争中已经使国际海底治理从“一轨主导”转向“双轨并行”，即在国际海底管理局对国际海底进行管理的同时，很多国家，包括美国、欧盟国家、日本、印度和中国都制定了本国的深海采矿法或政策。如果《公约》的缔约方在国际海底管理局的采矿规章通过前都不开展采矿活动，而唯独美国这样的非缔约方可以不受拘束地开展采矿活动，这无疑是非常不公平的。中国是国际海底管理的多边采矿机制的坚决拥护者，中国担保的承包者已经与国际海底管理局签订了五份承包合同，是世界上在国际海底区域拥有矿区数量最多、矿种最全的国家。中国在深潜设备、采矿机械和精炼方面也有着非常先进的技术，如果美国实施单边深海采矿，中国可以在遵守国际海底管理局现有有关规则的基础上，开展深海采矿实践，同时保持与国际海底管理局的合作。虽然在这种情况下，中国的开采也具有单边性，但这是在遵守现有的多边规则的情况下开展的采矿，是与多边采矿规则不冲突的，与美国无视国际海底管理局的规则和规章、完全自起炉灶的单方面开发是完全不同的。其核心差别有两点：一是中国将遵守国际海底矿产属于人类共同继承财产的原则，通过在国际海底管理局讨论时得到大多数国家赞同的方式进行惠益分享，例如可以通过主动向国际海底管理局支付一定的项目收益以维持国际海底管理局的工作，冲抵国际海底管理局会员国应缴纳的部分会费，或者采用国际海底管理局讨论认可的其他惠益分享方式，诸如分享海底采矿的知识和技术、为国际海底管理局的潜在开发者提供技术培训等；二是中国公司进行深海采矿将同时保护海底生态环境，虽然国际海底管理局尚未通过深海采矿的环境保护细则，但《中华人民共和国国际海底区域资源勘探开发法》第十三条已经明确要求开发者按照“国务院海洋主管部门规定，调查研究勘探、开发区域的海洋状况，确定环境基线，评估勘探、开发活动可能对海洋环境的影响；制定和执行环境监测方案，监测勘探、开发活动对勘探、开发区域海洋环境的影响，并保证监测设备正常运行，保存原始监测记录。”同时，该法第十四条还进一步要求开发者“从事勘探、开发活动应当采取必要措施，保护和保全稀有或者脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或者有灭绝危险的物种和其他海洋生物的生存环境，保护海洋生物多样性，维护海洋资源的可持续利用。”在国际海底采矿的生态环保细则缺失的情况下，我国国内法的这些规定对国际海底生态环境的维护是一种宝贵的保障。在我国准备采矿或开始采矿后，如果国际海底管理局能够通过采矿规章，中国将转而遵守采矿规章中的核心采矿规则。
（2）寻求国际海洋法法庭的咨询意见
《公约》第191条规定：国际海洋法法庭的“海底争端分庭经大会或理事会请求，应对它们活动范围内发生的法律问题提出咨询意见。”根据该条规定，国际海底管理局的大会或理事会可以就大会或者理事会管理范围内的法律问题向海底分庭寻求咨询意见。大会具有比较广泛的职权，例如公约第160条第2款第（2）（k）项规定，大会可以“审议关于‘区域’内活动的一般性问题，特别是对发展中国家产生的问题，以及关于‘区域’内活动对某些国家，特别是内陆国和地理位置不利国，因其地理位置而造成的那些问题。”在美国单边开采海底矿产可能影响其他国家利益时，国际海底管理局大会可以请求海底分庭就相关的法律问题发表咨询意见。海底分庭的咨询意见对于美国虽然没有拘束力，但可以为《公约》其他缔约国采取有关的反制措施提供法律依据，也为与美国公司合作开采海底矿产或者使用海底矿产品的公司提供规则指引。
五、结论
在国际社会能源转型的大背景下，各国未来对关键矿产的需求将一直保持增长。受地缘政治的影响，关键矿产供应链的稳定性遭到干扰，面临难以预测的风险。在这种情况下，开采国际海底矿产资源被一些国家看作是解决关键矿产供应问题的一个途径。美国特朗普总统于2025年签发的“释放美国离岸关键矿产和资源”行政令向着单方面许可国际海底矿产的商业性开采迈出了实质性的一步。该行政令认可了国际海底属于人类共同继承财产、环境保护和惠益分享的理念，但这些国际海底资源利用的习惯国际法是否将被美国遵守，还需要看美国未来采纳的更具体和有操作性的实施法案以及美国公司的采矿实践。在美国现任政府奉行“美国优先”的国策之下，美国的深海采矿实践能够完全符合习惯国际法、顾及海底生态环境的保护，并公平分享其采矿惠益的概率是很低的。为此，国际社会一方面应该未雨绸缪，积极推动国际海底管理局尽快通过海底采矿的规章，包括相应的环境保护守则和惠益分享机制；另一方面也应该为应对美国破坏国际海底资源利用的习惯国际法做准备，包括研究和讨论联合的抵制措施，以及有关国家可以自力进行的管辖和救济。国际海底的矿产资源属于人类共同继承财产，美国无权仅为美国的利益侵害国际社会的共同利益。
