摘要：美国在2026年对委内瑞拉总统马杜罗采取的“跨境执法”行为违反了国际法。美国及某些其他国家不承认2024年马杜罗当选委内瑞拉总统的事实，并不能改变马杜罗是委内瑞拉总统的法律地位。一国总统不受其他国家的刑事、民事和行政司法程序的管辖，这是一项长期被尊重的国际习惯法规则，也得到美国的一贯遵守。现任特朗普政府“跨境抓捕”马杜罗总统的行为，不但违反了国际法，也背离了美国自己的国际法实践，这对于常常主张对等待遇的美国也是危险的。国际社会并没有关于跨境贩毒行为构成对一国的“攻击”的共识，所以，美国并没有援引自卫权，使用武力来越境打击委内瑞拉的贩毒活动的国际法依据。相反，美国在委内瑞拉境内实施的军事行动违反了委内瑞拉的领土主权。虽然国际社会尚无法对美国的违法行为进行有效的矫正，但对这一行为性质的谴责仍然重要。
关键词：“跨境抓捕”马杜罗；“跨境执法”；非法使用武力；豁免权
2026年1月3日凌晨，美军最高特种任务部队三角洲部队入境委内瑞拉，将总统马杜罗和其夫人强行控制，随即带回美国审判。此事轰动全球，其中的国际法问题尤其值得我们关注。
一、马杜罗的总统身份及其豁免权
（一）美国所谓“抓捕对象”的身份
尼古拉斯·马杜罗1962年11月23日出生在一个工人家庭，曾经做过巴士司机，1998年转入政坛。他曾经是前任委内瑞拉总统查韦斯时期的副总统，2013年，在查韦斯总统病逝后，马杜罗作为副总统代理总统职务，这一点完全符合委内瑞拉宪法。同年，马杜罗通过大选，以50.66%对49.07%的微弱多数当选为委内瑞拉总统，其总统地位的合法性来源于宪法规定的选举，但选举过程的微小票差和反对派的强烈质疑，也为他后来的执政埋下了政治分裂的伏笔。2018年，委内瑞拉再次举行总统选举，马杜罗再次宣布自己获胜，但美国、加拿大和一些拉丁美洲国家拒绝承认此次选举的结果。2024年7月，委内瑞拉又举行总统选举，官方宣布马杜罗获得了51.2%的选票，但反对派指控选举舞弊，并称反对派一方获胜。美国等国家再次拒绝承认马杜罗的当选。
（二）承认的法律效力
美国不承认马杜罗是委内瑞拉总统，是否影响马杜罗成为一名国家元首的资格呢？这涉及承认在国际法上的性质问题。对新当选的马杜罗总统的承认，属于国际法上的对委内瑞拉新政府的承认，即承认马杜罗领导的政府是委内瑞拉的合法政府。国际法的主体是国家，政府一般情况下就是国家的代表。政府的产生是典型的国家内政，所以，马杜罗是否赢得了总统选举，以及对选票的争议，应由其本国依法裁定。在论及未被承认的政府的结果时，前国际法院法官詹姆斯·克劳福德（James Crawford）指出：未被承认的政府可能意味着该政府未被承认为独立和有效的政府，或者不承认的国家不愿意与之进行政府间的往来。所以，美国不承认马杜罗是委内瑞拉总统，并不能从国际法上使马杜罗失去总统资格，只能表明美国不愿意把马杜罗当作委内瑞拉总统进行外交往来。也就是说，美国对一国总统的承认与否，并不具有构成作用。委内瑞拉总统的法律地位的确立，应依据委内瑞拉的本国法，而不依赖于美国的承认。
（三）马杜罗享有国家豁免权
1. 国家元首享有国家豁免权是习惯国际法
一国元首不受其他国家的刑事、民事和行政司法程序的管辖，这是一项长期被尊重的国际习惯法规则。这一习惯国际法规则的确立，既体现了国家之间平等的原则，也是为了保证国家元首的履职。马杜罗作为委内瑞拉的国家元首，当然也享有国家豁免权，免受美国的司法管辖。美国指控马杜罗帮助并领导了委内瑞拉贩毒集团——太阳帮卡特尔（Cartel of the Suns）。不论该指控是否有充足的证据，在实体法上是否成立，马杜罗均享有在美国法院的刑事司法豁免权。即使美国要实现对马杜罗的审判，也要等马杜罗不再担任委内瑞拉总统，并不再享有豁免权时，通过合法的程序来实现，例如通过双边引渡程序。例如，1998年英国警方曾应西班牙政府的请求，将在英国治病的智利前总统奥古斯托·皮诺切特（Augusto Pinochet）逮捕。虽然英国法院最终裁决皮诺切特作为前国家元首，对被指控的其任期内的酷刑等罪行不享有豁免权，但最终仍以其健康状况不佳，不适宜受审为名，允许皮诺切特回国。
对现任国家元首的国家豁免权的剥夺，仅出现在《国际刑事法院罗马规约》中，针对国家元首犯有战争罪、灭绝种族罪、危害人类罪和侵略罪的情况；在审判前南斯拉夫战犯刑事法庭中也有类似的实践，典型的如对米洛舍维奇的审判。但美国不是《国际刑事法院罗马规约》的缔约国，委内瑞拉也已经宣布退出该规约，其本国议会已经批准。在两国之间没有关于何种情况下可以剥夺国家元首的国家豁免权的情况下，两国之间应遵守前述国家元首豁免权的习惯国际法规则。
2. 美国过去一直尊重外国国家元首的豁免权
美国虽然经常傲慢地以世界领导者自居，但过去也一直尊重国家元首的豁免权。这方面唯一近似的反证是1989年对巴拿马的国防军司令曼努埃尔·安东尼奥·诺列加·莫雷纳 (Manuel Antonio Noriega Morena)的抓捕。美国曾指控巴拿马的诺列加将军贩毒，并于1989年12月对诺列加展开了跨境执法活动。但对诺列加的抓捕与马杜罗有很大区别：（1）诺列加只是巴拿马的国防部长，虽然他被视为当时的巴拿马的实际统治者，但其官方身份并不是国家元首，巴拿马在1985年9月至1988年2月期间的总统为埃里克·阿图罗·德尔瓦列（Eric Arturo Delvalle），其后任为代总统曼努埃尔·索利斯·帕尔马（Manuel Solís Palma）；（2）在美国采取跨境执法诺列加的行动之前，巴拿马国民大会已经宣布巴拿马与美国处于战争状态，既然是处于战争状态，美国的军事行动就有了更多的正当性。而在对马杜罗的抓捕事件中，委内瑞拉与美国之间并没有战争状态。所以，特朗普政府对马杜罗总统的所谓“跨境抓捕”，比布什总统对诺列加将军的跨境执法，更不具有合法性。美国对另一国家现任国家元首豁免权的鲁莽侵犯，对于现在常常主张“对等待遇”的美国也是危险的。
二、美国对委内瑞拉采取的军事行动不符合自卫原则
美国公然使用武力突袭委内瑞拉，明显违反了《联合国宪章》关于禁止非法使用武力的规定，宪章第2条第4款规定：联合国会员国在其国际关系中，禁止使用或者威胁使用武力。可以使用武力的情况有两种：一是得到联合国安理会的授权，二是自卫。美国对委内瑞拉使用武力，不属于可以合法使用武力的任何一种情形。美国指控马杜罗帮助和领导的贩毒集团，向美国运送了数吨毒品，导致了数百人死亡。即使这是事实，也并不构成委内瑞拉对美国的武力“攻击”，不能触发美国行使自卫的权利。在1984年的尼加拉瓜诉美国的军事行动案中，国际法院指出，“武力攻击”（armed attack）的构成，不但应考虑行动是由国家的武装组织发起，而且还应考虑行动的规模和严重程度。根据这一解释，委内瑞拉的太阳帮卡特尔的贩毒活动，并不能构成对美国的武力攻击。它首先是贩毒集团的行为，不是委内瑞拉军队的行为；其次，（长期）吸毒导致的死亡与受到武力攻击而死亡是不同的，后者往往是清白无辜的，也无法自主救济的。虽然毒品走私和贩卖在几乎所有的国家都是违法或犯罪行为，但并没有任何国家将毒品出口或者进口视为武力攻击，即各国所公认的武力攻击并不包括毒品贩卖。既然委内瑞拉人向美国走私毒品的行为不构成对美国的武力攻击，美国也就失去了就委内瑞拉的毒品走私主张自卫的权利。当然，美国不能使用武力自卫，并不意味着美国不可以采取其他和平的手段打击委内瑞拉的毒品走私。
三、“跨境执法”侵犯了委内瑞拉的领土主权
美国将其强行控制马杜罗的行为描述为“跨境执法”行为，称其使用军队并非军事入侵委内瑞拉，也无意与委内瑞拉进行军事对抗，而仅仅是军队介入的“执法”活动。
军队的使命是保卫国家的安全，国家主要在抗击外敌的情况下使用军队。而社会的公共安全，一般由公共安全部门负责，通常是警察。军队一般不参加一国的司法或者行政执法活动。美国早在1878年就通过了《地方保安队法》（Posse Comitatus Act）,严格限制美国联邦军队参加国内执法和维持治安的行动，例外的情况是在发生大规模暴动、叛乱或严重危及公共秩序的情况下，经特定程序，总统可动用军队。其他国家也有比较清晰的军民分离的原则，一般军队不参加普通民刑事务的执法活动。
一个国家的执法活动，通常限于其领土，在其他国家领域内的执法活动通常都是不被接受的。冷战时期，美国的卡特政府曾承认各国对国家主权的关切是禁止美国域外执法活动的基石。基于此，美国司法部没有批准联邦调查局越境到巴哈马抓捕金融犯罪逃犯罗伯特·韦斯科（Robert Vesco）的申请。这种情况在布什总统期间有了变化，美国法院的司法解释开始宽容总统为了保护美国的重大利益，偏离习惯国际法，批准域外执法行动的决定。
不论美国国内立法以及司法机构是否支持特朗普总统批准的对马杜罗总统的“跨境抓捕”，该行为都侵犯了委内瑞拉的领土主权。在处理国际法和国内法关系上，一条公认的国际法规则就是，任何国家不得以其行为符合本国国内法为由，为其违反国际法的行为做辩护。如果我们接受对“跨境抓捕”马杜罗的行为符合美国国内法，就具有了合法性，那么国际法的权威和效力将荡然无存。马杜罗总统在第一次出庭时，也指控美国对他采取的行为属于绑架。
四、美国“跨境执法”马杜罗总统的非正义性
美国以打击委内瑞拉的毒品贩卖为由，跨境执法了马杜罗总统。但美国的真实目的，可能远不止于此。
（一）控制委内瑞拉石油
据全球统计数据库Statista统计，委内瑞拉拥有3000多亿桶石油储量，占全球总储量的17%，超过沙特，更是美国储量的数倍。在马杜罗总统被强制带到美国后，美国随即控制了委内瑞拉石油。特朗普总统在记者会上表示：“我们将让美国非常庞大的石油公司——世界上最大的石油公司——进驻委内瑞拉，投入数十亿美元，修复严重受损的石油基础设施，并开始为该国创造收益。”截止到2026年1月14日，美国已经出售了第一笔价值5亿美元的石油，根据特朗普总统的指示，出售石油的收益将在委内瑞拉公司、美国公司和美国政府之间分配，而所有流向委内瑞拉的石油收益，都只能用来购买美国生产的产品。这实际上是对委内瑞拉石油的一种抢劫，是对委内瑞拉人民利益的粗暴侵犯。石油收入是委内瑞拉最重要的经济来源，现在尚不清楚美国将把出售石油收入的多大份额分配给委内瑞拉，如果这个分配不公平，可能实质影响委内瑞拉人民的生活，甚至引发人道主义危机。
在美国“抓捕”了马杜罗总统之后，美国财政部和商务部并没有解除对委内瑞拉的制裁，所有离开或进入委内瑞拉的油轮仍有被美国扣押的风险。美国的深层战略意图，在于掌控全球石油市场的关键杠杆，削弱“欧佩克+”联盟的影响力。一旦委内瑞拉潜在的巨大产能被纳入美国影响的轨道，将成为“欧佩克+”之外一个可调节市场的关键变量，从而分散甚至瓦解该联盟的协同能力。此举也被视为美国强化其石油美元霸权的关键步骤。
（二）展示对南美洲的控制力量
美国现任特朗普政府并不尊重国家平等的国际法原则。美国在2025年12月公布的《国家安全战略》中，明确其战略意图之一是主导西半球，展示出一种类似于门罗主义的唐罗主义。美国把整个南美洲纳入自己的势力范围，希望南美洲国家奉行与美国友好甚至相似的政策，这是对南美洲各国主权的不尊重。历史上，美国多次干涉南美洲国家的内政，包括1903年支持巴拿马从哥伦比亚独立，以便取得巴拿马运河的开凿利益；自20世纪六十年代起对古巴实施全面贸易禁运；1983—1984年针对尼加拉瓜采取多种军事或准军事行动等。美国对南美洲国家内政的干涉，妨碍了这些国家人民对自己的政治制度的选择、领导人的选举、经济政策的实施等，也损害了其他国家在南美洲国家的经济利益。中国在和平共处五项基本原则下，与南美洲国家保持着平等友好的关系，南美洲多个国家在共商、共建和共享的基础上响应了我国的“一带一路”倡议，与我国企业有大量的经贸往来和合作，现在美国把南美洲国家的利益完全置于自己的利益之下，排挤域外国家在南美的经济发展，这是与南美洲国家利益相悖的，也严重干扰了其他国家与南美洲国家的友好往来，必将继续受到南美国家的抵制。
五、美国“跨境执法”马杜罗总统的非正义性
美国“跨境执法”马杜罗总统的行为，不但侵犯了委内瑞拉的领土主权和独立，以及马杜罗总统的豁免权，也是对国际法治的严重破坏。从这一点上讲，不但委内瑞拉严重抗议和反对这一抓捕行为，其他国家也应对美国行为的违法性进行谴责。特朗普总统在马杜罗被逮捕后接受《纽约时报》采访时，表示他并不需要国际法，他只受他自己的道德的约束。这种直白地否认国际法对其领导的美国政府的拘束力的理念，将导致对国际法治的严重破坏，甚至使世界重回弱肉强食的丛林法则之下。加拿大总理卡尼认为，美国对国际法的否认，标志着过去基于规则的国际秩序已经终结。
虽然特朗普总统自言他无须国际法，但毫无国际法的世界，也是美国无法承受的。美国对国际法，只不过是采取了合则用、不合则弃的自私自利的态度。美国推动以色列和哈马斯之间签订停火协议，推动俄乌和谈，与多国达成双边贸易协议，等等，这些都是利用条约法维护美国利益的表现，美国正在把国际法工具化。 对于美国的种种公然否认和破坏国际法的行为，其他国家应该团结起来，以新的伙伴关系和协作来对抗美国的霸凌，并在新的博弈中重塑国际秩序。美国在委内瑞拉的违法作为，对于弱小国家可能产生寒蝉效应，它们可能惧怕违背美国的意志。所以，正如加拿大总理卡尼所提倡的，中等国家追求战略自主和团结尤为重要。
