摘要：耕地保护奖励与耕地保护补偿常被不加区分地混为一谈。耕地保护奖励以土地财产权社会义务为法理基础，在概念上异于耕地保护补偿、生态保护补偿和地力保护补贴。在公法上，耕地保护奖励是兼具裁量性和羁束性的授益行政给付行为；具体行政决定作出后，耕地保护奖励转化为私法上的债权，但不属于民法上的收益权，且不能纳入农村集体经济组织收益分配范畴。在明晰独立地位与法律性质的前提下，构建耕地保护奖励的实体规范、程序规范及监督救济规范，以实现公共利益和私人利益的激励相容。
关键词：耕地保护奖励；耕地保护补偿；土地用途管制；财产权社会义务；行政给付
一、问题的提出
我国的耕地保护制度由土地用途管制等行政审批制度和耕地保护责任追究等公权力主导的法律法规及政策措施构成。从理论上讲，耕地具有公共属性，私主体需要履行合理利用和保护耕地的法律义务。但现实中，若土地承包经营权人选择保护耕地，很可能意味着放弃其他经济收益更高的土地用途，导致经济收益受损。因此，为缓和公私利益冲突，早在2017年，中共中央、国务院就明确要求对履行耕地保护义务的农村集体经济组织和农户主体实施“补偿激励”，鼓励地方统筹安排财政资金“给予奖补”。其后，2022年的《耕地保护法（草案）》提出建立耕地保护补偿制度，沿用了“给予奖补”的表述。而2025年的《耕地保护和质量提升法（草案）》则将此表述调整为“给予奖励或者补偿”，补偿对象则由“国有农场”改为“农业生产经营者”。这样一来，耕地保护制度的“奖励—补偿”二元结构逐渐明晰，但问题也随之而来。
从中央层面的宏观指导意见到地方的具体实施办法，常将奖励、补偿、补贴等语词交替使用，存在以奖代补、耕地保护补贴耕地保护生态补偿多种表述，导致理论和实践上的混淆和混乱。一方面，奖励和补偿虽然都是以公私利益平衡为最终目标，但实际上二者法理迥异、功能互补。耕地保护奖励以相关主体完成耕地保护任务、达到一定的耕地保护绩效为条件，具有明显的绩效导向性；而耕地保护补偿不具有授益性，是对特定损失的填平，且要求此损失与特定行为或事件之间存在因果关系。另一方面奖励和补贴也各有侧重。奖励是行政主体为鼓励和表彰特定行为、产业或群体的突出贡献，依法给予物质利益或精神荣誉的具体行政行为，而耕地保护补贴则以行政相对人作出超出普遍法定义务的积极作为为前提。
耕地保护的奖励、补偿乃至补贴实乃功能差异的制度工具。然而，当前相关研究聚焦于耕地保护补偿的法理基础与计算标准，普遍将耕地保护奖励视为耕地保护补偿的附属制度甚至点缀式政策，忽略了耕地保护奖励制度的独立地位。有鉴于此，本文首先对耕地保护奖励制度的独立地位进行论证，并在遵循“奖励促进保护、补偿保障公平”立体化治理原则基础上，明确其法律性质，进而厘清耕地保护奖励的对象、范围、方式及保障措施，为实现耕地保护奖励的法治化、精细化提供学理支持。
二、耕地保护奖励的概念辨正
（一）耕地保护奖励有别于耕地保护补偿
耕地保护补偿的法理核心是公平负担说中的特别牺牲理论。补偿具有法定性、对价性与请求权基础，权利人符合条件即产生公法上的给付请求权，具体表现为纵向耕地保护补偿、横向耕地保护补偿。但耕地保护奖励与此不同，其以土地财产权社会义务为法理基础，遵循外部性内部化的制度逻辑。耕地作为一种承载粮食安全公共功能的特殊不动产，其使用权天然附有不得违反用途管制的社会义务。耕地保护奖励是政府运用公共财政，购买或激励农村集体经济组织、农业生产经营者在履行法定义务之外主动实施对耕地质量、生态功能有显著提升的积极作为。与补偿相较，奖励具有裁量性、授益性与政策引导性，行政机关在设定条件、评选和发放上拥有自由裁量空间，相对人通常不享有绝对的、可申请司法强制的给付请求权，也不存在横向地方政府间的适用。
当前实践中常混淆二者的适用边界，将本应普遍发放的与绩效挂钩的奖励冠以“耕地保护补偿”之名，侵蚀了补偿的法定性与公平性。较为典型的耕地保护补偿适用情形包括基于保护黑土地、保障种质资源而在特定区域内强制耕地权利人种植粮食作物，以及为保护、修复非因己过造成的环境问题，如为修复历史遗留或周边扩散的土壤污染，权利人承担的是本属公共范畴的治理成本，构成特别牺牲。与之相对，实施超额的质量提升行为、采纳并推广先进生态技术、实现规模化保护成效，如将一般耕地改造为高标准农田等行为则属于典型的耕地保护奖励情形。
理论和实践较难鉴别的情况为土地用途管制是否构成特别牺牲，如土地被依法划定为永久基本农田并被强制要求种植粮食作物。本文认为，土地用途管制不构成特别牺牲，不应适用耕地保护补偿，可根据具体情形给予奖励。具体原因如下：第一，该义务是《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规的明确要求，具有高度的可预见性。权利人取得土地承包经营权或土地经营权时，应预见此项核心限制。国家基于粮食安全这一最高位阶的公共利益，对农用地施加更严格的用途管制，完整保留了其农业耕作与收益的核心权能，未触及财产权的根本，并未创设新的、额外的负担。第二，该义务施加于全体永久基本农田权利人，具有普遍性。所有权利人平等承受相同的用途限制，符合平等原则。其负担是基于一般耕地的自然属性和永久基本农田的法律身份产生，而非针对特定个人，属于普遍性负担，不具备“个别牺牲”的特征。第三，限制的目的是保障国家粮食安全，具有全局性。权利人虽受限制，但同时共享粮食安全带来的普遍利益，符合互惠原则。利益与负担存在社会交换，不属于纯粹的单方牺牲。第四，耕地权利人的行为具有正外部性，可根据具体情形给予奖励。耕地权利人在履行社会义务的同时，投入资本与劳动，产生提升耕地质量、粮食产出或生态功能的成效，带来额外的正外部性。且粮食生产与经济作物相比效益偏低，国家为稳定农业生产者收入、保障其履行社会义务的积极性，激励此积极贡献，引导其他权利人的行为，应给予行政奖励。综上，依法划定永久基本农田并强制种粮，是对土地财产权社会义务边界的具体化，其可预见性、普遍性及与公共利益的强关联性，使其不满足特别牺牲的法定构成要件，国家不负有行政补偿的法定义务，权利人因此获得的财政给付属于奖励。清晰界分此点，是避免“补偿”概念泛化，确保公共财政支出符合法定原则，以及精准构建耕地保护制度体系的关键。实践中，浙江省、广东省等多地对承担保护责任的农村集体经济组织，按面积发放具有普遍性和激励性的“补助资金”或“补偿资金”，实为“给予奖励”，其目的更多是调动积极性，而非弥补已发生的财产损失。
（二）耕地保护奖励独立于生态保护补偿
我国对其他自然资源的保护，如草原、森林、湿地、流域等均采用生态保护补偿，《生态保护补偿条例》第9条也将耕地纳入生态保护补偿的范围。在耕地保护奖励与生态保护补偿的关系上，有观点认为，大多数规范性文件都将耕地保护补偿作为一种类型纳入生态保护补偿的范围，并指出实践中《天津市人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》“将生态保护补偿与耕地保护补偿相结合”的表述即为将耕地保护补偿纳入生态保护补偿的实例。但也有观点认为，耕地保护补偿不同于耕地生态保护补偿，前者更主要指向的是耕地数量层面的保护，而后者属于耕地保护与生态保护补偿的交叉区域，应以补偿支付公法义务及开发保护公法义务为主线形成公法义务逻辑的规范架构。
生态保护补偿是以公法为主导、私法为补充、社会法为衔接的综合性制度，耕地保护补偿与生态保护补偿存在交叉，耕地保护奖励则完全独立于生态保护补偿。《耕地保护和质量提升法（草案）》第45条规定了耕地生态保护修复，强调恢复和提升耕地生态质量和功能，部分补偿已兼具生态保护补偿属性。生态保护补偿强调生态服务价值的补偿，而耕地保护补偿以农业生产功能的维持和提升为重点。根据《生态保护补偿条例》规定，生态保护补偿包括财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，其理论基础是保障平等发展权，既包括政府对私主体平等发展机会丧失的补偿，也包括同级政府间、平等主体间自愿协商发展利益共享的补偿。政府对私主体参与环境治理的生态保护补偿并不是对财产“直接损失”的补偿，而是“对于生态保护者的自然资源财产权益和发展权益实施限制予以的行政补偿”。前已述及，为维护特殊公共利益而施加的超常规特定种植义务、为修复公共环境问题而强加的历史责任与成本都属于可以享受补偿的耕地保护行为，但只有当该补偿直接关联生态功能维护时，才构成生态保护补偿。政府对私主体财产受损的耕地保护补偿不应当纳入生态保护补偿，原因在于这类损失补偿并不具备生态保护补偿的特殊性，只是发生在生态环保领域。生态保护补偿的识别要素是存在可量化的生态服务价值和补偿资金专项用于生态维护，耕地保护补偿中关于黑土地保护的补偿直接关联生态功能，若因单纯保障粮食产能或弥补因管制导致的发展机会受限而发放奖励，则不构成生态保护补偿。
因此，耕地保护补偿与生态保护补偿是不同管理路径下的制度工具，而耕地保护奖励的法理基础相对于补偿具有独立性，自然不能也不应被生态保护补偿所吸收。明确这种独立性，有助于在政策制定和立法中避免耕地保护奖励被稀释到更广泛的生态目标中。
（三）耕地保护奖励不同于耕地地力保护补贴
耕地地力保护补贴同样属于耕地保护领域的政策工具，耕地保护奖励与耕地地力保护补贴共同构成耕地保护制度体系中并行的激励机制，两者都以防止耕地“非农化”“非粮化”为目标，确保耕地数量不减少、布局总体稳定，政策目标相似但各有侧重。一方面，申请条件不同。地力保护补贴的对象是拥有耕地承包经营权的种地农民，其条件相对宽松，审核较为简单，符合条件的主体只要不改变农业种植用途、积极种植，在申报核实公示后即可直接获得相应补贴款项。耕地保护奖励作为地力保护补贴的升级，其针对的是切实的优化耕地质量的行为，包括但不限于耕地“非农化”“非粮化”整治、农田基础设施管护与修缮、地力培育、耕地质量提升、耕地保护管理、新增耕地后续管护、“田长制”建设等与耕地保护直接相关的工作。与耕地种植相较，耕地保护奖励的审核条件和程序更为复杂，侧重于对耕地保护行为和结果的考核，其奖励对象除农业生产经营者外，还包括承担耕地保护责任的农村集体经济组织。另一方面，地力保护补贴与耕地保护奖励并非对同一行为或同一对象的重复激励，而是基于不同的政策目标、奖励不同的行为主体的两种独立制度，不构成双重获利。地力保护补贴侧重于耕地产出的效率，具有明确的资金和发放流程，是具体的、直接到户的财政补贴政策；而耕地保护奖励侧重耕地的质量和可持续性，奖励方式更为多元，既包含经济上的普惠性补贴及激励性奖励，也包括先进集体等荣誉称号的奖励。同一主体在同一块土地上本身就承担着“生产者”和“守护者”的双重角色，两种政策措施分别对这两种角色进行激励，并非重复。因此，耕地地力保护奖励与地力保护补贴是相互独立又相互补充的关系，二者源于不同的政策目标，共同服务于保障国家粮食安全这一战略目标。
三、耕地保护奖励的性质锚定
（一）耕地保护奖励是兼具裁量性与羁束性的授益行政给付行为
在公法上，耕地保护奖励符合行政给付行为的法定构成要件，其法律性质属于兼具裁量性和羁束性的授益行政给付行为。理由在于：第一，在行为主体上，奖励的作出者是具有法定职权的行政机关或授权组织；第二，在行为内容上，奖励的核心是给予特定行政相对人以物质利益，各地实践主要表现为向完成耕地保护任务的农村集体经济组织、乡镇发放定额奖金，是行政给付制度中“给予公民、法人利益和便利”的典型表现；第三，在行为性质上，奖励是一种基于申请而对相对人产生授益效果的具体行政行为，其发放通常遵循“申请—核实—审查—发放”的法定流程，行政机关依据预先公布的耕地保护责任考核标准作出决定，并非抽象的政策宣示，而是能够直接影响相对人权利义务的具体行政决定，符合行政给付作为具体行政行为的法律定位。
耕地保护奖励以裁量性给付为主导，在行政权行使的特定环节，其羁束性显现，可转化为一项具体的、可主张的给付请求权。一方面，虽然行政法上损失补偿制度的对象从土地所有权扩大为一般财产权，侵害的形态包括各种限制，但当财产权存在接受规制的原因时，不需要适用损失补偿制度。奖励与公共利益强关联，为了实现政策弹性、精准引导和绩效竞争，行政机关必须被赋予在“是否设定奖励、奖励谁、奖励多少、以何种标准奖励”等方面的广泛选择空间，这与基于特别牺牲而自动触发的、具有对价性的行政补偿有本质区别。另一方面，虽然耕地保护奖励以裁量为主导，但通过具体规范确定裁量基准后，程序和实体羁束性均显著增强。程序羁束性体现在奖励指南或公告一旦公布，若耕地权利人据此提出奖励申请，即便行政机关在实体上仍保有裁量权，但在程序上即负有公正审核申请并作出决定的羁束性义务，不得任意拒绝审核。实体羁束性体现在当奖励办法规定了明确、客观的量化标准时，若耕地权利人完成符合标准的特定行为并提供证明，行政机关在“是否奖励”及“奖励数额”上的裁量权即告消灭，其作出奖励决定便转化为一种羁束性义务，耕地权利人的期待利益转化为具体确定的给付请求权。
耕地保护奖励塑造了基于绩效的公法授益关系，行政给付的法律性质使其在制度功能上能够与耕地保护补偿形成互补协同的双层耕地保护制度，与耕地用途管制的消极规范构成平行关系。有学者认为，耕地保护奖励和耕地保护补偿属于耕地用途管制的下位概念，是国家通过用途管制限制农村土地用途，而对农民土地利益外部性内部化奖励或者机会损失的补偿。从本质上看，耕地保护奖励、补偿和耕地用途管制是我国耕地保护政策体系的核心工具，通过“经济激励+行政约束”的协同机制，共同保障耕地数量、质量和生态安全。用途管制和奖励、补偿制度深度绑定，奖励和补偿是管制的配套工具，管制为奖励、补偿划定边界。以抛荒一年以上或改变用途的耕地取消获得奖励、补偿资格为例，奖励、补偿的发放与管制要求挂钩。耕地用途管制作为刚性约束划定底线，耕地保护奖励、补偿作为柔性激励措施引导行为，与耕地用途管制属于平行关系，在守住耕地数量红线和保护基本面的同时，确保耕地权利人履行基本保护义务的经济可行性。
（二）行政决定作出后转化为确定的私法债权
《耕地保护和质量提升法（草案）》相较《耕地保护法（草案）》，将农业生产者纳入耕地保护奖励、补偿的对象，实际承担耕地保护任务的农业生产经营者有权获得耕地保护奖励或补偿。从私法角度看，耕地保护奖励不属于民法上的“补偿”，主要理由如下：第一，耕地保护奖励不具有侵权法上“补偿”的法理基础。侵权法中的“补偿”是指对受损方的现实损失予以弥补，适用“填补损失”的基本原则，强调以损失的存在为基本前提。《民法典》第243条在确立土地征收补偿制度的同时，于第244条明确“特殊保护耕地”原则，体现了财产权行使必须服从生态公共利益的法权配置。耕地用途管制符合“管制性征收”标准，即公共利益显著性、投资回报预期保障、管制措施相称性。粮食安全属于最高位阶公共利益，耕地用途管制没有剥夺基本农业收益权，通过占补平衡等制度预留发展空间，不存在财产权损失。第二，耕地保护奖励不符合物权法上“补偿”的法律规范。《民法典》第327条确认了用益物权人的独立求偿权。根据《民法典》第243条规定作类推解释，耕地保护补偿为用益物权受限的对价。根据《农村土地承包法》第27条第4款规定，承包方有权就其在承包地上提高土地生产能力的投入获得相应补偿可推知农户基于用益物权补偿权在公法管制下有权就耕地保护行为受到的损失获得补偿。耕地保护奖励作为因耕地保护行为而获得的利益，同样与土地承包经营权和土地经营权紧密相连，但仅构成其获得奖励的资格和基础。只有拥有合法的土地承包经营权或土地经营权，且按照农村集体经济组织履行耕地保护义务的农户，才有资格获得奖励，农户不直接基于土地承包经营权获得奖励。第三，耕地保护奖励的给付内容超出民事财产权补偿范畴。民事财产权补偿在形式上以金钱补偿为主，但耕地保护奖励除了金钱给付，还包括新增建设用地计划指标、通报表扬等非财产性利益，显然超出民事财产权补偿范畴。
同时，耕地保护奖励也不属于民法上的收益权，仅在行政机关对符合条件的对象作出内容明确且无附加条件的奖励决定后，该奖励才转化为一项确定的金钱债权。一方面，收益权是基于民事法律关系产生的，是土地承包经营权的固有权能，其权利主体可以依法自由支配和处分基于收益权所获得的利益，目的是保障民事主体对其财产的经济利益获取，满足民事主体的私人利益需求。根据《耕地保护和质量提升法（草案）》和各试点地区规范性文件的规定，耕地保护奖励与耕地生产能力呈正相关关系，是国家对耕地权利人保护耕地行为的一种经济激励，是农户基于土地承包经营权而享有的一种额外经济收益。仅从这个角度看，耕地保护奖励具有收益权属性，农户是通过履行耕地保护义务而取得新增经济收益，因而耕地保护奖励是农户土地权益的经济补充。但耕地保护奖励是基于国家政策和公法义务而产生的，奖励的发放、领取等都受到行政机关的管理和监督，以顺利实现耕地保护的公共政策为目标，具有明显的行政性和政策性，与收益权存在根本区别。此外，承担一般耕地和永久基本农田保护任务的农村集体经济组织、其他责任单位对于获得的耕地保护奖励，须用于专项用途。这表明耕地保护奖励资金的性质和用途不具有收益权属性，不属于农村集体所有的经营性财产，不能将其纳入农村集体经济组织收益分配范畴。另一方面，在现代法律体系中，公法行为产生私法效果是普遍现象，行政机关的单方决定也会构成债权发生的法律事实。具体行政决定作出后，耕地保护奖励可被认定为私法上的债权。原因在于：第一，符合债权相对性要求，以货币为给付标的的耕地保护奖励，仅能向作出决定的特定行政机关主张；第二，具有给付请求权属性，耕地权利人有权基于具体行政决定请求义务人给付奖金；第三，具有确定性，奖金决定已明确具体金额、支付对象，给付内容确定，满足债权成立和履行的基本前提；第四，具有可强制执行性，若行政机关不履行，权利人可提起诉讼，请求法院判令其履行金钱给付义务，并可申请强制执行。
四、耕地保护奖励的制度建构
（一）耕地保护奖励的实体规范
1.奖励实施主体的界定
在法律上，耕地保护奖励的实施主体是县级以上地方人民政府，其核心权力来源于《土地管理法》及国家关于粮食安全与耕地保护的总体战略部署。在实践中，具体工作由地方政府统筹领导，县级以上人民政府是此项工作的最终决策与责任主体，并授权其职能部门分工执行，形成自然资源部门牵头、财政部门保障、农业农村等部门协同的运作格局。实施主体的公法属性决定了奖励关系的纵向性、非对等性和公共利益导向性。为了履行这一义务、激励更高标准的保护行为，国家通过立法授权行政机关行使广泛的行政裁量权，包括创设奖励项目、设定评选标准。因此，奖励的设立、标准制定、评选与发放是典型的行政管理行为。
与地力保护补贴由农业农村部门主导不同，耕地保护奖励由自然资源部门作为主导机关，农业农村部门承担协同角色。主要原因有二：一方面，耕地保护奖励与地力保护补贴在政策功能上存在差异。地力保护补贴的政策目标是补贴农户种植农作物的普遍性生产成本，具有广泛性和普惠性，直接服务于农业生产活动本身。因此，农业农村部门发放与具体种植行为挂钩的补贴，行政成本最低、政策指向最直接、管理链条最顺畅。耕地保护奖励的政策目标是激励部分主体作出超越法定义务的耕地保护贡献或绩效，具有选择性和结果导向性，服务于国土空间保护的整体格局和战略安全。自然资源部门作为国土空间规划制定者，是判断耕地保护行为是否超越耕地空间红线和规划底线的权威部门，若由农业农村部门主导，则可能导致奖励偏重于生产绩效而弱化空间保护刚性，模糊了奖励耕地保护行为的制度设立初衷。另一方面，主导和协同角色的具体制度安排源于其不同的核心职责。自然资源部门基于《土地管理法》负责国土空间规划、土地利用总体规划以及永久基本农田的划定、监测、监督和执法，能精准判定耕地是否存在“非农化”“非粮化”等底线问题，因而在奖励评定中，自然资源部门天然地承担着绩效核定的主导角色，确保奖励发给真正实施耕地保护行为的主体。农业农村部门基于《农业法》《乡村振兴促进法》负责耕地的经营利用、地力培育、农业生产技术推广和高标准农田建设的具体项目实施，其掌握耕地质量、种植结构、粮食产量等动态信息，在奖励评定中，可以提供耕地保护成效等方面的关键绩效数据。因此，自然资源部门的主导地位彰显了耕地保护奖励根植于国土空间规划、服务于国家粮食安全的根本属性；而农业农村部门的深度协同则确保了奖励能够有效激励耕地质量提升和可持续利用。
2.奖励适用对象的明确
《耕地保护与质量提升法（草案）》将“承担耕地保护任务的农村集体经济组织、农业生产经营者等”作为耕地保护奖励对象，而农村集体经济组织成为奖励对象源于土地发展权受限。《宪法》第10条规定，土地归属国家和集体所有，这为土地发展权提供了所有权基础。土地发展权理论源于英美法，作为可以与土地所有权分离而单独处分的权利，一般指对土地利用进行再发展的权利，即变更土地用途或改变土地利用强度的权利。在中国，土地发展权属于国家公权，与土地所有权相结合，农户仅拥有土地承包经营权等用益物权。耕地用途管制中被限制的客体是土地的“发展权”或“开发权”。这项权利在法律上天然附着于所有权，故农村集体经济组织是耕地保护奖励的适格对象。
关于农户是否可归人农业生产经营者并作为直接奖励对象，理论与实践并未达成共识。在支持农户成为耕地保护奖励对象的观点中，存在“耕地权利人”“土地承包经营权人和土地经营权人”“增益提供者，集体经济组织、农户、国有农场等”等多种表述。还有学者认为，村集体是一级分配受偿对象，耕地经营权人作为耕地保护奖励的二次分配受偿主体，可以通过承包经营协议获得村集体再分配中的经济激励。实践中，多数地区的规范性文件仅将“农村集体经济组织”作为奖励对象，少数地区将奖励对象界定为“责任单位”，“乡镇（街道）农村集体经济组织、农户或承包经营者”，“农村集体经济组织、其他责任单位（国有农用地使用权单位、国有农场及其他实际承担保护责任的单位）”和“镇街、农村集体经济组织及其他责任单位”。
本文认为，应将农户纳入耕地保护奖励对象。理由在于：第一，农户兼具权利主体和行为主体的双重身份。农户是土地承包经营权的直接权利人，虽然用益物权不直接产生给付请求权，但构成农户与特定地块之间最紧密的法律与经济关联。农户是耕地保护法律义务与政策要求的实际履行者，农户对承包地的长期投入，使其保护行为具有内在的、可持续的动力。根据权责利统一的基本原则，对履行义务且表现优异者给予奖励，是法治的应有之义。第二，将农户作为奖励对象可以实现制度效能提升并保障实质公平。对于农户而言，奖励直接与自身劳动成果挂钩，其产生的边际激励效应远大于对农村集体经济组织的奖励，能更有效地引导农户将劳动、资金、技术等资源持续投入到耕地质量改善中。耕地保护产生的正外部性由全民共享，而保护的成本与行动约束由农户直接承担，将农户纳人奖励对象，是对其额外付出和卓越贡献的社会性认可，符合社会主义分配正义原则。第三，农户作为奖励对象可以实现激励精准传导。仅限农村集体经济组织或乡镇政府的单一层级奖励存在一定弊端，可能导致奖励滞留于集体层面而未能直接激励具体行为人。而将农户作为奖励对象可实现奖励直接关联农户的特定保护行为，实现“谁保护、谁受益”，使责任与利益明确到人。因而，将农户纳入奖励对象具有必要性与正当性，在实现精细化管理的同时，可以将耕地保护这一宏观政策工具转化为驱动亿万微观主体主动改善耕地质量的强大引擎。就土地承包经营权人和土地经营权人而言，若双方对耕地保护奖励的分配有约定，从其约定；在没有约定的情形下，由于直接与用益物权相关联，参考耕地地力保护补贴，可以由双方协商确定，但原则上应以拥有土地承包经营权的种地农户为奖励对象。
3.奖励范围和奖励标准的细化
《耕地保护和质量提升法（草案）》第52条未直接规定耕地保护奖励范围，目前地方规范性文件多将耕地保护奖励范围表述为“现状耕地+例外规定”。但部分地区进一步细化，如佛山市自然资源局规定“耕地保护补贴以永久基本农田和永久基本农田储备区为主，鼓励对一般耕地基于普惠性补贴”。本文认为，耕地保护奖励范围应为现状耕地，即以上一年度国土变更调查数据为基础、实际为耕地的土地，但违反“非粮化”规定的耕地除外。对于“非粮化”，应放宽解释为“非食用性农作物化”。因为若按照文义严格解释为“非粮食作物化”，会与现行法律规范体系产生冲突。一方面，根据《土地管理法》第33条和第37条规定，经国务院农业农村主管部门或县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地或蔬菜生产基地均属于永久基本农田，不能用于发展林果业和挖塘养鱼。可以看出，永久基本农田确定标准并非只能种植粮食作物，且并非所有永久基本农田都适合种植粮食作物。另一方面，《粮食安全保障法》第13条强调耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品，且须落实耕地利用优先序，调整优化种植结构。因此，为了满足农作物生产的需要，可以在禁止“非粮化”的基础上将该限制放宽解释为“非食用性农作物化”，保障永久基本农田用于粮食和食用性农作物的生产，满足居民多样化的食物需求4。
对于奖励标准，应根据永久基本农田和一般耕地的划分而有所差异。《耕地保护和质量提升法（草案）》对奖励对象作出“永久基本农田等耕地保护任务重、高标准农田建设力度大、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务”的限定。从文义解释和目的解释角度看，耕地保护奖励范围和标准不宜仿照地力保护补贴，应与实际种粮农户的种植面积直接挂钩。耕地保护奖励主要针对承担农产品生产特别是粮食生产的耕地，并会优先支持永久基本农田。一方面，永久基本农田是确保国家粮食安全的核心资源，与一般耕地相较，通常具有更优越的自然地理条件、更高的土壤肥力和更完善的农业基础设施，是高质量农产品的主要生产基地。对其给予更高标准的奖励是对其特殊贡献和地位的认可。另一方面，永久基本农田受到极其严格的用途管制，除了法律规定的重点建设项目选址确实无法避让且经过严格批准的情形外，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途，更高的奖励标准能够激励奖励对象更好地履行保护责任。因此，各地区永久基本农田的耕地保护奖励标准应高于一般耕地。
至于具体的奖励标准，应基于地方财政预算和政策激励程度而定。对此，有学者提出不仅要立足于第一、二、三产业的社会收益水平的平衡，而且要统筹考量耕地的综合价值、非市场价值、受偿主体的收益损失和机会丧失成本等。基于耕地生态系统可持续发展的要求，可以以经济利益导向下非生态化使用耕地所获利益为标准，对耕地权利人予以奖励。当务之急是要结合动态变化因素确定奖励系数建立奖励标准的动态调整机制，并恪守奖励标准的必要提高原则。市、县各级政府可以根据自身财力，在上级奖励标准基础上进行配套。奖励政策旨在引导农户的保护行为，除了普惠性奖励外，还可以设置与绩效挂钩的激励性奖励。为调节地区间耕地保护任务和资源禀赋的不平衡，各省、市、地区之间可以建立跨区域调剂机制。总之，耕地保护奖励标准的确定是结合耕地类型、财政实力、政策目标和区域平衡的综合决策过程。国家层面确定方向，地方层面则要根据财力和耕地保护目标来最终确定发放到耕地权利人的具体奖励金额。
（二）耕地保护奖励的程序规范
在程序规范方面，奖励方式涉及发放模式和奖励类型两个方面。结合耕地保护奖励的法理基础与奖励对象，宜采取发放到户模式。奖金应根据地方实际在集体经济组织和耕地保护任务实际执行者之间进行合理分配，原则上耕地保护任务实际执行者获得多数奖金，集体经济组织的奖金由集体经济组织专款用于补充耕地的后期管护。耕地保护任务实际执行者除土地承包经营权人、土地经营权人外，还包括家庭农场等新型农业经营主体。农村集体经济组织与实际执行者的利益分配，应当在制定耕地保护的实施方案时予以明确，根据地区实际情况合理确定收益分配比例。
针对奖励类型，除奖金外应设立多种奖励类型，以确保耕地保护奖励的落地实施。比较法上，美国对主动参加农地生态保护的主体进行税收减免。德国鼓励和支持绿色农业，政府通过某一项目的实施支付项目资金给农场主，政府与农业生产经营者达成行政协议。借鉴比较法经验，可以设置多元化奖励类型，因为不同地区的耕地保护承担的义务内容不同，单一奖励方式无法精确衡量和回报这种差异化的义务履行，而多元化奖励类型更契合耕地权利人的多元动机和行为模式。对注重短期收益的农业经营者，现金奖励直接有效；而对有意愿扩大生产的农业生产经营者，实物或技术服务奖励比奖金更能引导其采用先进技术。奖励是在无过错情形下基于公平正义进行的利益平衡，可以分为资金奖励、社会保障奖励、技术支持、产业扶持和教育支持等。综上，耕地保护奖励方式的多元化绝非简单的政策拼凑，而应当反映主体间不均衡利益的再分配和再调整，政府给予耕地生态增益实现者资金、实物、技术、政策等奖励，是法律回应复杂社会现实、平衡多种价值目标并更有效引导耕地保护行为的精密制度设计，各地区应根据实际情况积极调整奖励类型。
（三）耕地保护奖励的监督救济规范
耕地保护奖励从方案设计、奖励分配到资金使用全过程均需要与之配套的监管措施。一方面，市级政府部门负责奖金预算安排和分配审核，由自然资源主管部门通过空间规划体系监督实施，而具体耕地利用和落实情况由各农村集体经济组织管理，耕地保护奖励的实施应当纳入地方政府的绩效考核。各级政府和农村集体经济组织提留资金需保证专项专用，耕地保护奖励使用方案、使用情况应列入村务公开重大事项，须经过村民（代表）会议讨论通过，及时公开，否则应取消或扣减耕地保护奖励。另一方面，农村集体经济组织成员可以监督耕地保护奖励的分配和使用情况，若存在违规行为，可以根据《农村集体经济组织法》第57条规定请求人民法院撤销相关决定。在实践中，乡（镇）人民政府通常与村民委员会或农村集体经济组织签订耕地保护责任书，耕地保护奖励可以以责任书为基础，明确不履行耕地保护义务的农村集体经济组织无权获得奖励；按照规定履行耕地保护义务的，村民委员会或农村集体经济组织可将部分奖金发放至具体的农业生产经营者，在发放的过程中需要区分农村集体经济组织代为履行行政职能的角色和作为耕地保护奖励对象的土地所有权人代表的角色。
与此同时，应拓宽农户在行政机关不发放耕地保护奖励情况下寻求救济的渠道。农户面对行政机关或集体经济组织不发放耕地保护奖励时，既可以向上级人民政府或农业农村主管部门举报，也可以向人民法院提起诉讼。关于诉讼类型的选择，需明确奖金是否已拨付至农村集体经济组织账户。若财政已拨付，该奖金属于应分配给农户的特定款项，农村集体经济组织不发放奖金或作出侵害农户作为集体经济组织成员所享有的合法财产权益的决定，属于平等民事主体之间的纠纷，农户可以根据《民法典》第122条或第265条规定，提起不当得利或侵害农村集体经济组织成员权益之诉。关于奖励的判定标准，由于请求权基础在理论模式上的争议，耕地保护奖励的判定标准亦存在区别。如在以管制性征收理论建构的耕地保护奖励权利谱系下，奖励与否须以受到财产权限制的对象和限制结果是否构成“实际履行耕地保护义务”为判断基准。若政府部门未向农户或农村集体经济组织拨付奖金，农户或农村集体经济组织可提请行政诉讼，请求法院责令行政机关履行发放职责。此外，农户向乡镇政府请求按时发放或举报村委会截留、挪用奖金后，若负有法定监督职责的行政机关无正当理由不予受理、超过法定期限不予处理或书面拒绝处理，农户即可提起行政诉讼请求相关部门在法定期限内履行监督或发放职责。
五、结语
耕地保护奖励作为耕地保护制度的重要组成部分，绝非简单的财政转移支付，而是蕴含深厚法理旨在协调公私利益关系的精巧法律设计，其有效实施的关键在于实现公权与私权的动态平衡。从耕地保护制度体系角度看，耕地保护奖励独立于现存规定，与耕地保护补偿、生态保护补偿拥有不同的法理基础和适用情形，与地力保护补贴的目标侧重不同，不构成重复激励。在法律性质上，耕地保护奖励在公法层面不属于损失补偿，是兼具裁量性和羁束性的授益行政给付行为，其羁束性仅在行政权行使的特定环节显现；具体行政决定作出后，耕地保护奖励转化为私法上的债权，与土地承包经营权相关联，具有收益权属性，但不属于民法中的收益权，其性质和用途不属于农村集体所有的经营性财产，不能将其纳入农村集体经济组织收益分配范畴。围绕公共利益实现与私人权利保障的平衡，实体规范需明确“谁来奖”“奖给谁”“奖多少”，程序规范需要解决“怎么奖”的问题，监督救济型规范则以“如何防止滥用”“权利受损怎么办”为重点。总之，耕地保护奖励既要通过公权的有效组织，确保公共目标的实现，又要通过对私权的充分尊重，激发耕地权利人的自愿遵从，从而与耕地保护补偿构成功能互补、协同增效的制度体系。
