埃及是首个与中国签署债转发展合作谅解备忘录的国家。2025年7月，双方签署2025-2029年发展合作战略及债转发展项目第一阶段谅解备忘录，将卫生健康、互联互通、气候变化与绿色发展、数字经济、教育、工业本地化列为优先合作领域。中埃债转发展合作框架的建立，为两国在创新融资领域的务实合作开辟了新空间。梳理埃及与国际多边机构在债转发展领域的合作实践，分析多边机构的角色与功能，可为中埃债转合作中多边机构的参与路径提供参考。
一、债务重压下埃及以债转发展为重点推进创新融资
埃及债务总量大、偿债负担重，财政空间持续承压。截至2024/25财年，埃及公共债务占GDP比重约86%。2024年7月至12月，埃及外债偿付达213亿美元，利息支付占财政收入的75%。高额偿债支出直接制约了教育、卫生、社会保障等关键领域的公共投入能力。
在此背景下，埃及政府将目光投向创新融资工具，启动了广泛的融资格局分析和战略设计进程，以期拓宽财政空间。得益于联合国可持续发展目标基金的资助和技术支持，其标志性进展是将债转发展纳入“综合国家融资战略”（E-INFS），作为关键创新型融资工具之一。该战略于2025年3月正式启动，旨在动员可持续融资以弥合发展资金缺口、降低未来金融风险和债务负担。埃及规划、经济发展和国际合作部明确指出，埃及作为可持续发展融资的先行者，债转发展能将偿债义务转向优先发展项目。
二、埃及债转发展的多边合作实践
自1994年埃及与法国签署首笔债务互换协议以来，埃及在债转发展领域已积累超过三十年的经验，形成了包括双边合作与多边参与在内的多元格局。其中，多边机构的深度参与成为埃及债转发展的重要特征，也是区别于传统双边债务处理模式的关键所在。
(一)多边机构参与埃及债转发展的总体情况
在埃及债转发展的实践中，多边机构一直扮演着重要角色。迄今已有六个联合国实体在埃及实施了债务互换项目，包括世界粮食计划署（WFP）、联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国教科文组织（UNESCO）、联合国工业发展组织（UNIDO）、国际移民组织（IOM）和联合国开发计划署（UNDP），总额约1.5亿美元（见表1）。
表1：联合国机构支持埃及实施债转发展的情况
数据来源：作者根据联合国相关机构的文件编制。
（二）多边机构参与“埃及—德国债转发展”的案例分析
2024年12月，埃及与德国复兴信贷银行（KfW）签署了总额7730万欧元的一揽子协议，包括一笔2900万欧元的债转发展协议和一笔4830万欧元的赠款。德国同意埃及将2900万欧元偿债资金投向埃及国内特定发展项目。UNICEF和WFP各获得1450万欧元，用于实施加强弱势社区（包括受流离失所和移民影响的群体）的教育、卫生和营养服务质量。
在参与主体与角色分工上，一是德国KfW，在债转发展谈判中发挥了主导作用，体现了债权方驱动的模式。二是埃及规划、经济发展和国际合作部，承担埃方的总体领导职责，与财政部、卫生部、教育部、社会团结部以及埃及中央银行密切协调，全政府参与确保了国家自主权和有效的跨部委协调。三是UNICEF和WFP，凭借其在社会领域的技术专长、管理大规模国家优先项目的扎实业绩以及此前参与债转发展的经验，被选定为执行伙伴。两大机构发挥互补优势，联合制定了与埃及国家优先事项相契合的技术方案，该方案涵盖预期成果、实施安排和预算分配。值得关注的是，该方案还包含了一个起始阶段（inception phase），类似项目前期可研，目的是为细化实施策略和工作计划做准备。方案中，两家机构明确了卫生、教育和营养领域的任务分工。UNICEF总部和区域办事处的法律与运营团队在程序合规和法律方面提供了关键支持。UNICEF埃及办事处通过与当地银行谈判，争取到17%的存款利率以对冲货币贬值风险。
具体运作流程共有四个阶段。第一阶段是项目开发与审批，即，执行机构与政府对口部门共同开发项目，供参与机构审查和批准。埃及案例中，KfW邀请UNICEF和WFP编制联合项目，方案于2024年10月提交，协议于2024年12月签署。第二阶段是架构设计与文件编制，参与方就债务转换安排达成一致，并将项目、财务管理、报告和合规安排形成文件。具体看，埃及与UNICEF和WFP分别签署了三方协议，在整体的项目方案基础上，各协议附有单独的预算附件。第三阶段，融资与实施，即伙伴国政府根据债务转换安排划转商定资源，执行机构交付项目并报告实施情况。具体看，埃及中央银行通过商定的银行安排划转本币资源。UNICEF和WFP各收到相当于1450万欧元的埃及镑，并实施相应的项目内容。第四阶段，监督与报告，即，债权机构监督融资进度表，并接收财务和项目报告。案例中，由KfW监督实施情况，UNICEF和WFP仍负责其项目内容的财务以及具体的项目报告。
该案例的经验启示包括：其一，将债转项目嵌入当地国家发展框架。其二，多边机构的联合实施加速了审批流程，降低了交易成本，增强了项目可信度。其三，前期精细化设计有助于明确实施策略和政府部门角色；其四，外汇风险管理，由于重新分配的资金以埃及镑拨付，埃及办事处与当地银行谈判了特殊条件，以补偿可能的未来贬值，这一经验凸显了将货币风险缓解措施纳入债转协议的重要性。
三、多边机构在债转发展中的核心优势
债转发展涉及金融设计、法律谈判、政策协调、项目管理和成效评估，是一项系统性工程。以联合国机构、世界银行集团、区域多边开发银行为代表的多边机构，凭借自身属性和专业能力，在债转发展中发挥着关键作用。它们不仅是资金的转付渠道，也在方案设计、各方协调、风险管理和项目实施中提供专业的赋能支持，其核心优势可归纳为四个维度：
一是专业知识与方案设计。多边机构长期深耕国别一线，了解伙伴国家的发展瓶颈和优先领域，能够协助选择可开展债转的国别、对接国家优先事项、准备前期技术可研、识别有社会影响力的项目。例如，国币货币基金组织和世界银行通过债务可持续性分析框架（DSA），提供对一国债务风险状况的权威评估，为债转交易的可行性提供判断依据。联合国机构能将伙伴国家的优先事项、债务国和债权国的目标等，转化为有成本核算的项目、实施安排和成果框架，且提供可行性研究、技术规范、采购和供应链等技术支持。同时，其法律和金融专家能够协助设计合规的资金流安排和治理架构，确保交易符合国际金融法规与债务国国内法律。
二是协调平台与信任构建。债转发展涉及众多利益攸关方，协调成本高、信任建立难。联合国在全球层面积极倡导将债转发展作为可持续发展的重要融资工具，其作为中立第三方，能够有效促进债权方与债务国之间、中央部委与职能部委之间的对话与协调，推动各方弥合分歧、形成共识。多边机构建立的严格财务管理和项目监测体系，能够定期向各方披露资金使用情况和项目进展，这种透明度是维持各方信任的基石。
三是信用增强与风险缓释。世界银行、亚洲基础设施投资银行等多边银行拥有AAA级信用评级，能够为债务国的新发行债券或贷款提供担保，显著降低融资成本，所产生的利差节约即可转化为发展资金。多边投资担保机构的政治风险保险产品可为私营投资者提供征用、违约等非商业风险保障。多边机构还擅长设计混合融资方案，通过分层、次级档等结构设计吸收大部分风险，撬动更多商业资本参与。
四是能力建设与体系管理。 债转发展的最终目标是实现可持续的发展影响，这根本上依赖于债务国自身治理与执行能力的提升。与早期债转项目倾向于建立独立、平行的项目不同，当前理念强调将债转资金和项目尽可能纳入债务国既有的国家规划、预算、采购和审计体系。多边机构通过技术援助，帮助相关部委提升项目管理、财务监督和效果评估能力，能推动债转干预的本地化与可持续性。同时，多边机构致力于总结全球经验，开发标准化的分析工具和评估框架，促进不同国家间的知识交流与南南学习，为债转发展的规模化推广提供制度支撑。
四、中埃债转合作中借力多边机构的政策建议
债转发展的创新性和复杂性，决定了中埃债转不宜照搬传统对外援助项目模式。德国KfW案例表明，主动引入多边机构作为执行伙伴，将国家需求对接、项目设计、技术合作等方面相整合，是提升债转项目效率和可信度的有效路径。基于埃及的债转实践以及多边机构的比较优势，中埃债转合作可从以下方面积极引入多边机构的作用。
第一，加强战略对接，确保合作方向与埃及发展规划相契合。中埃债转合作应以埃及的国家发展战略为基本遵循，确保合作方向与埃及的国家自主发展议程相契合。联合国机构曾参与埃及“综合国家融资战略”的设计，对埃及的发展规划体系和融资框架有深入了解。建议发挥其在战略对接与需求评估中的桥梁作用，协助中方理解埃及的制度安排和政策优先顺序，在此基础上梳理可对接的领域，推动债转资金与埃及发展规划相匹配，为后续项目设计奠定政策基础。
第二，引入多边技术支持，提升项目设计质量。在战略方向明确的基础上，需进一步将合作共识落实到具体项目层面。中埃债转合作可在项目启动前邀请相关多边机构参与联合分析，系统了解埃及债转发展相关的制度环境、合作惯例和决策流程，精准识别埃及的优先需求，促进中埃双方的优势匹配。UNICEF等联合国机构熟悉埃及情况，具备在华发展合作与南南合作基金项目的实施经验，建议邀请其参与中埃债转发展项目的识别与设计环节，为项目方案提供专业论证。
第三，建立联合工作机制，强化实施阶段的协调与管理。可考虑在债转项目下设立由中方、埃方和多边机构共同参与的联合指导委员会，负责项目重大事项的决策和协调。在工作层面，可建立联合技术工作组，由多边机构提供项目管理、监测评估、财务管理等方面的技术支持，中方提供设备、技术和产能资源，埃方负责政策衔接和部门协调。在机制建设的基础上，还可进一步引入多边机构的信用增强功能，如项目涉及设备采购或基础设施建设，可探讨由多边开发银行提供付款担保或履约担保，降低中方企业和埃方政府的履约风险，保障项目顺利推进。
第四，发挥多边机构专长，推动重点领域优势互补。中埃债转合作应以两国签署的发展合作战略所确定的优先领域为基本框架，在卫生健康、绿色能源等领域布局三方合作。在卫生领域，中国在医疗设备制造、数字健康技术和医药研发方面具备产业优势，埃及正处于全民健康保险系统扩展期，对初级卫生保健设施升级和医疗物资保障存在持续需求。联合国相关机构在卫生领域的技术标准制定、供应链管理和产业规划等方面各具专长，可在债转项目设计中强化三方在项目设计和实施中的协作联动。在新能源领域，中国在光伏发电、储能系统和绿色能源技术方面拥有完整产业链和成本优势，埃及正推进卫生和民生基础设施的绿色转型，对可再生能源供电存在实际需求。联合国机构在绿色供应链管理和技术标准方面具备丰富经验，可在绿色设施建设中发挥技术衔接作用。建议以债转项目为载体，将中国的产业技术优势、埃及的发展需求与多边机构的专业能力有机结合，在重点领域形成兼顾硬件建设与体系支撑的综合解决方案，打造中埃债转合作的示范项目。
（作者：陈小宁，商务部研究院国际发展合作研究所研究员）
