来源：《法治研究》2026年第4期
摘要：反跨境腐败法是我国反腐败国家立法的重要组成部分。从立法定位来看，它兼具反腐败特别法、涉外反腐败法、跨境腐败治理基本法等三重属性。反跨境腐败法的制定必须立足于中国国情，充分考虑其与我国现行反腐败国家立法的兼容性，同时兼顾与国际接轨的需要。因此，对“跨境腐败”的界定必须以“公权力的滥用”为核心判断标准，将公职人员的跨境腐败行为作为法律规制的重点。同时，为了履行国际义务和开展国际合作，也有必要将我国企业和个人向境外公职人员行贿纳入规制范围。在制度构建上，应当从以下三个方面入手：一是完善党对反跨境腐败工作的领导体制，并确立监察机关作为主管机关的地位；二是完善跨境腐败的风险防控机制和境外企业廉洁合规制度，从源头上预防跨境腐败；三是完善反跨境腐败的程序法和实体法规范，加大对跨境腐败的惩治力度。
随着全球化进程的加速推进，跨境腐败不断滋生蔓延，成为我国反腐败斗争需要着力关注的新动向。在这一背景下，党的二十届三中全会明确提出，“推进反腐败国家立法，修改监察法，出台反跨境腐败法。”二十届中央纪委五次全会也明确提出，“加大跨境腐败案件查办力度，配合全国人大常委会制定反跨境腐败法。”作为我国未来反腐败国家立法的重要组成部分，这部法律的制定备受各界瞩目。然而，目前国内学界在反跨境腐败立法方面的理论研究相对薄弱，而西方国家的立法经验并不完全适用于我国，因而有必要围绕反跨境腐败法的立法定位和制度建构展开专门探讨。
一、反跨境腐败法的立法定位
对于反跨境腐败法而言，明确其立法定位是科学构建相关制度的前提。这是因为，任何一部法律的内容都取决于其立法目的。正如德国法学家鲁道夫·冯·耶林在一部重要著作的序言中所指出的，“本书的基本观点是，目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，也就是源于一种实际的动机。”我国制定反跨境腐败法的目的究竟是更好地实现监察全覆盖以推动反腐败斗争的深入，还是惩治跨境商业贿赂以维护国际市场的正常竞争秩序，抑或是规范反腐败追逃追赃工作以深化反腐败国际合作呢？这是必须首先要厘清的问题。笔者认为，我们可以从以下三个方面来明确反跨境腐败法的立法定位。
(一)反跨境腐败法是反腐败特别法
反跨境腐败法是我国反腐败国家立法体系的重要组成部分。在监察法被确立为反腐败基本法的框架下，反跨境腐败法应被定位为反腐败特别法。
1.反跨境腐败法是反腐败国家立法的组成部分
习近平总书记指出，“腐败的本质是权力滥用。”跨境腐败自然也与公权力的滥用密切相关。随着反腐败斗争的深入，境内腐败已经得到有效遏制，然而，对跨境腐败的治理力度仍有待加强。这一方面是因为跨境腐败存在较大的治理难度，另一方面是因为我国在跨境腐败的制度设计和体制机制方面尚存在着明显的“短板”。近年来，面对境内腐败和境外腐败相交织的局面，以习近平同志为核心的党中央要求加大跨境腐败治理力度，把跨境腐败治理纳入反腐败工作大局和对外工作全局统筹部署推进。“从反腐败斗争全局看，跨境腐败治理是全面从严治党和反腐败斗争的重要组成部分。”据此，反跨境腐败法是我国反腐败国家立法体系的重要组成部分。
2.反跨境腐败法与监察法是特别法与一般法的关系
自国家监察体制改革以来，我国初步确立了以监察法为核心的反腐败法律法规体系。反腐败立法得以体系化的关键在于，监察法是一部对反腐败工作起统领性、基础性作用的法律，尽管未被冠以“反腐败法”之名，但其本质上就是我国的反腐败基本法。而反跨境腐败法作为专门规范反跨境腐败工作的单行法，其与监察法之间是特别法与一般法的关系。鉴于监察法已经对反腐败工作的原则、体制、措施、程序等作出了全面规定，反跨境腐败法应当被置于监察法的统摄之下，针对反跨境腐败工作的自身特点和独特规律，在组织领导体制、腐败风险防范、案件查办程序等方面作出特别规定。
基于上述分析，监察法应当成为反跨境腐败法的重要立法依据。反跨境腐败法的规制重点仍然是行使公权力的公职人员实施的跨境腐败行为，并且该法应当在立法目的、基本原则、价值取向等方面与监察法保持一致。当然，根据“特别法优于一般法”的法律适用规则，反跨境腐败法可以对跨境腐败治理中的某些事项作出特别规定，且具有优先适用的效力。
(二)反跨境腐败法是涉外反腐败法
1.反跨境腐败法是专门规范涉外反腐败工作的法律
跨境腐败与境内腐败的主要区别在于，跨境腐败通常在主体、行为、工具或者标的等方面具有涉外因素，从而形成了腐败治理的国际性、案件管辖的交叉性、办案程序的复杂性、证据调取的困难性等独特属性。因此，反跨境腐败法作为反腐败单行法，在规范内容和制度功能等方面均有别于其他反腐败单行法。目前我国涉外反腐败法律法规存在零散化、碎片化等问题，这显然不利于涉外反腐败工作的深入推进。为此，习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上明确指出：“要加快形成系统完备的反腐败涉外法律法规体系，加大跨境腐败治理力度。”反跨境腐败法的制定有助于完善我国反腐败涉外法律法规体系，推动涉外反腐败工作的高质量发展。值得注意的是，我们不应当把反跨境腐败法与涉外反腐败立法划等号。除了反跨境腐败法以外，涉外反腐败立法还包括反腐败国际合作、境外追逃追赃等方面的法律法规。
2.反跨境腐败法是涉外法治体系的组成部分
党的十八大以来，党中央高度重视涉外法治工作，对加强涉外法治建设进行系统谋划和部署。习近平总书记强调：“涉外法治工作是一项涉及面广、联动性强的系统工程，必须统筹国内和国际，统筹发展和安全，坚持前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，加强顶层设计，一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务，形成涉外法治工作大协同格局。”涉外立法是涉外法治的基础，涉外法治建设对涉外立法提出了更高的要求。随着《国际刑事司法协助法》《外商投资法》《出口管制法》《反外国制裁法》《对外关系法》等一系列重要涉外立法相继出台，我国初步构建起以维护国家主权、安全、发展利益为宗旨的涉外法律制度框架。在这一背景下，反跨境腐败法的出台将构成对我国涉外法治体系的重要补充。
基于上述分析，反跨境腐败法作为专门规范涉外反腐败工作的法律，在指导思想和制度设计上应当体现党中央对涉外法治工作的要求。习近平总书记指出：“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，进一步完善反制裁、反干涉、反制‘长臂管辖’法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设。”因此，反跨境腐败法不仅要与其他反腐败立法协调配套、相辅相成，同时，还要实现对西方国家滥用“长臂管辖”的反制，更好地维护我国的主权、安全、发展利益。
(三)反跨境腐败法是跨境腐败治理的基本法
1.反跨境腐败法是我国反跨境腐败治理的基础性法律
目前我国在跨境腐败治理领域尚存在立法空白，反跨境腐败法将成为我国第一部专门针对跨境腐败治理工作进行全面规范的法律，有助于从根本上扭转当前跨境腐败治理相关规范零散化、碎片化的弊端。我国反跨境腐败立法应当坚持一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的方针方略，对跨境腐败预防、跨境腐败惩治、境外廉洁合规等重要内容作出全面规范，从而实现对跨境腐败的“全周期管理”。有学者指出，“惩治跨境腐败专门法律，应从顶层设计上定位为反腐败涉外法律体系基本法。”笔者基本赞同这一观点，但目前来看，反腐败涉外法律体系涵盖了反腐败国际合作相关立法、境外追逃追赃相关立法、跨境腐败治理相关立法等多个领域，反跨境腐败法只是其中一个部分。因此，将反跨境腐败法界定为跨境腐败治理的基本法更为妥当。在我国未来跨境腐败治理法律法规体系中，反跨境腐败法将居于基本法的统领地位，兼具组织法、实体法与程序法的规范属性。
2.反跨境腐败法为反腐败全球治理提供中国方案
腐败是全人类共同面临的难题。伴随全球范围内人员、资金、信息的跨境流动日益便捷，跨国经济往来中的商业贿赂日益增多，需要国际社会携手应对。正是在这一背景下，美国于1977年制定了《反海外腐败法》，使之成为全球第一部专门规制跨境贿赂行为的法律。1997年，经合组织在美国政府的施压下制定了《打击国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》，并要求成员国制定相应的国内法律制度。为履行该公约的义务，经合组织成员国纷纷出台各自的反跨境腐败立法。2003年通过的《联合国反腐败公约》是反腐败全球治理的重要里程碑，对跨境腐败治理作出了全面规范。为了履行公约义务，我国于2011年通过的《刑法修正案(八)》将“对外国公职人员、国际公共组织官员行贿”规定为刑事犯罪。当前，制定反跨境腐败法有助于全面规范跨境腐败治理工作，与国际社会携手应对跨境腐败治理难题。“从全球治理格局看，跨境腐败治理是为反腐败全球治理贡献的中国智慧和中国方案。”
基于上述分析，反跨境腐败法应当从组织法、程序法、实体法等角度对跨境腐败的预防和惩治进行全面规范。这一法律的制定还需要充分考虑我国履行国际条约义务的内在要求，推动我国法律制度与国际规则的有效对接，进而提升我国在国际反腐败规则制定和合作机制中的话语权。
二、“跨境腐败”界定的两难困境及其破解
反跨境腐败法的立法定位为该部法律的制度设计指明了方向。而反跨境腐败的具体制度构建还需要以对“跨境腐败”概念的准确界定为前提。从国际范围来看，目前大多数国家并未制定专门的反跨境腐败法，只有美国、加拿大、韩国等少数国家采取了专门立法的模式，并将对外国公职人员行贿作为主要规制对象。这导致国内学者通常将“跨境腐败”与“贿赂外国公职人员”等量齐观。然而，这一界定与我国通行的“腐败”概念之间存在冲突。
（一）“跨境腐败”内涵界定的两难困境
近年来，国内学者围绕反跨境腐败立法开展了可贵的探索，甚至有学者提出了我国《反海外腐败法》的专家建议稿。但不少国内学者都将“跨境腐败”界定为“向外国公职人员行贿”的行为，甚至将“跨境腐败”与“跨境商业贿赂”混为一谈。究其原因，西方国家的反跨境腐败立法以及相关国际公约重点规制的就是商业组织向外国公职人员行贿的行为。这种对“跨境腐败”的狭隘界定与我国对“腐败”的定义存在显而易见的分歧。究竟应该迎合西方国家的定义，还是坚持我国的通行理解，是我们当前面临的两难选择。
1. 西方国家将“跨境腐败”定义为跨国行贿行为
美国是世界上最早制定《反海外腐败法》的国家。这部法律的出台与“水门事件”的调查有关，特别检察官和国会调查委员会在发现“政治献金”的同时，还发现许多公司存在用于向外国政府官员行贿，以获取商业优势的“行贿基金”。最终调查结果显示，超过400家美国知名企业承认存在可疑的海外支付行为，总额高达数亿美元。这一丑闻被认为严重损害了美国企业在国际上的形象，玷污了美国的价值观，导致美国公众强烈不满。由此，美国国会开始形成共识，即海外贿赂是应受谴责的行为，必须采取措施予以禁止。注1977年，美国国会通过了《反海外腐败法》，主要包括两类条款：一是反贿赂条款，即明确禁止美国企业和个人向外国官员行贿以获取或保留业务；二是会计条款，即要求公司必须建立并保持准确的账簿和记录，以及充分的内部会计控制。
其后，由于这种针对本土企业海外行贿行为的严厉惩治可能导致本土企业在国际竞争中的劣势，美国一方面通过修法将惩治对象扩大到在美国发行证券的任何外国发行人，及其高管、董事、雇员或代理人，甚至包括利用美国邮件或州际商业工具进行腐败支付的企业和个人；另一方面积极推动制定相关的国际条约，将惩治对外国公职人员行贿明确为各国普遍承担的国际义务。1997年，OECD成员国正式签署了《打击国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》。为了履行公约义务，加拿大于1998年出台《外国公职人员腐败法》，专门规制向外国公职人员行贿的行为；韩国也于1998年出台《国际商业交易中贿赂外国公职人员防止法》，专门规制国际商业交易中向外国公职人员行贿的行为。其他OECD成员国虽然没有制定专门法律，但也将相关要求纳入了本国的综合性反腐败立法或者刑法典。比如，2010年，英国出台了《反贿赂法》，其所确立的对贿赂外国公职人员案件的管辖权范围比美国更广，惩治手段更严厉。2003年，第58届联合国大会通过《联合国反腐败公约》，其中第16条明确要求缔约国将贿赂外国公职人员规定为犯罪。
由此，对贿赂外国公职人员的惩治经历了从美国单边规制到发达国家多边协同，再到全球统一规则确立的过程，最终达成国际共识。但是，我们不难看出，这一发展过程存在明显的“路径依赖”，即仍未摆脱美国“水门事件”调查结果及其连锁反应的影响。提到“跨境腐败”，人们便很自然地将其理解为贿赂外国公职人员的行为。
2.“跨境腐败”的西方定义与我国反腐败理论存在冲突
在美国的主导和推动下形成的“跨境腐败”定义显然与我国反腐败的理论与制度存在明显的冲突。在我国，尽管日常生活中偶见对“腐败”概念的泛化使用，如“学术腐败”“商业腐败”“医疗腐败”等，但是，学术界通行的“腐败”定义是与公权力行使密切相关的。“腐败是指滥用公共权力谋取私利的行为，是党内各种不良因素长期积累、持续发酵的体现，本质是权力滥用。”从《监察法》相关条文的表述来看，腐败主体是行使公权力的公职人员；腐败行为包括贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等多种方式。据此，公职人员的受贿行为只是众多腐败行为中的一种表现形式，而针对公职人员的行贿行为通常被视为腐败的关联行为而由监察机关合并处理。
西方国家的反跨境腐败立法聚焦于向外国公职人员行贿的行为，并且通常要求行贿是基于商业目的。这显然有助于遏制本土企业借助向外国公职人员行贿的手段来谋求竞争优势，进而有助于维护公平竞争的国际市场环境。但我们在梳理这一立法的来龙去脉之后就会发现，以美国《反海外腐败法》为代表的西方反跨境腐败立法，其立法目的并非预防和惩治公权力滥用的腐败行为。这是因为，这种对跨境腐败的惩治将以下两种情形排除在外：一是本土企业和境外企业向本国公职人员行贿的行为。当然，这种行为并非不受法律制裁，而是应当依据其他相关反腐败立法来进行惩治，不纳入跨境腐败治理的范围。二是外国公职人员受贿的行为。西方国家普遍认为，外国公职人员的受贿行为应该由其所在国依法予以惩治。直到最近，美国出台的《防止外国勒索法》才将外国公职人员索贿或受贿的行为规定为刑事犯罪，并且，这显然已超出美国《反海外腐败法》的规制范围。
可见，西方国家的反跨境腐败立法本质上就是“反贿赂外国公职人员法”。其立法旨趣与我国正在制定的反跨境腐败法迥然不同。因此，我们不宜简单照搬西方国家关于“跨境腐败”的定义。
（二）我国“跨境腐败”内涵界定的现实选择
在我国反跨境腐败立法过程中，必须首先处理好上述制度和文化上的差异，既要充分考虑我国反腐败斗争的现实国情，又要充分考虑开展反腐败国际合作的需要。
1. 当前国内学者对“跨境腐败”的定义
近年来，不少学者开始关注反跨境腐败立法问题，并且，围绕“跨境腐败”的定义展开了有益的探索。
从目前国内学界的界定来看，很多学者倾向于照搬西方的定义。比如，有学者认为，“反海外腐败是一种全球化腐败治理的新理念，其本质在于反海外贿赂，将贿赂外国官员或国际公共组织官员的行为规定为犯罪。”有学者在其所提出的《反海外腐败法》建议稿中指出，“本法所指的海外腐败是指向外国公职人员及其关系密切人行贿，以谋取不正当商业利益的行为。”有的学者主张，“反跨境腐败立法的特点在于它调整的行为是针对外国个人和组织的贿赂行为。”注还有的学者提出，“跨境腐败”主要是指行贿人和受贿人分属不同国家的腐败行为，包括境外的本国公民或企业、境内的外国公民或企业的行为。
值得注意的是，近年来，部分学者开始注意到反跨境腐败立法与监察法的衔接问题，对“跨境腐败”的界定兼顾了我国通行的“腐败”定义。比如，有学者认为，应依据《中华人民共和国刑法》和《联合国反腐败公约》规定，明确跨境腐败是指跨境组织和人员实施的贪污贿赂、利益输送、失职渎职和自洗钱等违法犯罪行为；跨境组织和人员包括国家机关、企事业组织及其人员，外国在华机构及其人员，境外涉华机构及其人员。有学者主张，跨境腐败犯罪是指发生在跨越国境的场景中，涉及本国公职人员、外国公职人员及国际公共组织官员以及私营部门相关主体，以贿赂、贪污、渎职等非法手段阻碍国家职能正常运行、破坏市场公平公正秩序、严重损害公共利益与公民信赖利益的一系列犯罪活动。还有的学者通过列举的方式来明确“跨境腐败”的内涵：“跨境腐败”主要指以下行为：（1）外国人、无国籍人和外国企业、其他组织及其分支机构、子公司向中华人民共和国公职人员或者国家机关、国有企业、事业单位、人民团体行贿的行为。（2）中华人民共和国公民和企业、其他组织及其分支机构、子公司向外国公职人员、国际公共组织官员行贿的行为。（3）中华人民共和国公民和企业、其他组织及其分支机构、子公司在境外实施的除前两项规定的其他贪污、受贿、渎职等腐败行为。（4）在中华人民共和国境外实施的，损害中华人民共和国公民、企业、其他组织合法权益的其他腐败行为。
从现有研究来看，一部分学者所持的全盘照搬西方定义的主张显然是不可取的，无异于“削足适履”。而另一部分学者虽然充分考虑了我国的现实国情，但其对“跨境腐败”的界定存在含糊不清的问题。比如，对于何谓“跨境组织和人员”以及“跨越国境的场景”，论者语焉不详；将私营部门相关主体的受贿、贪污、渎职等行为纳入“跨境腐败”范围，与我国通行的“腐败”定义存在抵牾；笼统地将“中华人民共和国公民和企业、其他组织及其分支机构、子公司在境外实施的除前两项规定的其他贪污、受贿、渎职等腐败行为”纳入“跨境腐败”范畴，同样混淆了公职人员的贪污等行为和私营部门内部的职务侵占等行为。
2.“跨境腐败”内涵界定的基本思路
笔者认为，我国对“跨境腐败”的界定必须兼顾我国国情和国际惯例。一方面，应当从我国反腐败国家立法体系的内在逻辑出发，与通行理论和现行制度保持概念上的统一。另一方面，为了履行《联合国反腐败公约》的义务，便于开展国际合作和推动国际反腐败规则的建构，应当将国际上普遍认可的“向外国公职人员行贿”等行为纳入惩治范围。有鉴于此，“跨境腐败”的内涵界定应当遵循以下基本思路：一是坚持“公权力滥用”的核心判断标准；二是将国际普遍认可的情形纳入“跨境腐败”定义。
第一，将我国公职人员实施的跨境腐败行为作为规制重点。顾名思义，“跨境腐败”可以被理解为具有跨境因素的腐败行为。在我国，腐败被认为是公职人员滥用公权力的行为，那么，一旦涉及跨境因素，便需要由反跨境腐败法来进行调整。我国之所以要制定反跨境腐败法，原本就是为了统筹反腐败斗争国际国内两个战场。正如学者所言，“从查办的案件看，反腐败涉外因素越来越多，境内腐败与境外腐败交织，职务犯罪案件不少都涉及境外取证、追逃追赃事项，有的境内办事、境外收钱，有的跨境转移赃款等。这就告诉我们，国内反腐战场与国际反腐战场是一个统一整体，如果只重视国内战场而忽视国际战场，反腐败斗争成果就不可能巩固，一体推进‘三不腐’的战略目标就难以实现。”
那么，哪些腐败行为可以被认定为具有“跨境因素”呢？笔者认为，至少应当包括以下情形：一是行为主体在境外，即我国党政机关、国有企事业单位等设立的驻外机构的公职人员实施的贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等行为。二是行为对象在境外，即公职人员收受境外组织或者个人贿赂的行为。三是行为地点在境外，即公职人员在境外实施的贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等行为，只要行为地或者结果地在境外即可。四是行为手段在境外，即行为人借助境外的金融工具等手段收受贿赂，如境外账户收款、境外股份代持、虚拟货币交易、利用离岸公司和地下钱庄收款等，或者标的物在境外，如收受的动产或者不动产位于其他国家和地区。五是其他具有跨境因素的腐败行为。
公职人员实施上述具有跨境因素的腐败行为，在调查取证、办案程序、涉案财物处置等方面较之普通腐败案件更为复杂，有必要通过反跨境腐败法专门加以规范。西方国家通常将“跨境腐败”片面地理解为对外国公职人员行贿，而对于本国公职人员收受境外组织和个人贿赂的行为交由其他法律调整而被排除在反跨境腐败法的调整对象之外。这一做法人为地割裂了行贿与受贿之间的联系，不利于对跨境贿赂的系统治理。从推进反腐败全球治理的角度来看，我国将公职人员实施的跨境腐败行为作为规制重点，有助于实现对跨境腐败的全方位治理，尤其是能够间接预防境外组织和个人的行贿行为，产生“釜底抽薪”的效果。
第二，将对外国公职人员行贿的行为纳入规制范围。西方国家普遍将预防和惩治对外国公职人员行贿作为反跨境腐败法的主要内容，很多国际公约也作出了明确的规定。我国将此类行为明确为反跨境腐败法的治理对象，不仅是履行公约义务的需要，也是增强国际理解、深化国际互信、践行人类命运共同体理念的需要。具体而言，其重要意义体现在以下几个方面：
首先，是履行《联合国反腐败公约》国际义务的需要。《联合国反腐败公约》第16条明确规定，“各缔约国均应当采取必要的立法和其他措施，将下述故意实施的行为规定为犯罪：直接或间接向外国公职人员或者国际公共组织官员许诺给予、提议给予或者实际给予该公职人员本人或者其他人员或实体不正当好处，以使该公职人员或者该官员在执行公务时作为或者不作为，以便获得或者保留与进行国际商务有关的商业或者其他不正当好处。”我国作为《联合国反腐败公约》的缔约国，为了履行公约义务，在2011年通过的《刑法修正案（八）》中首次将对外国公职人员、国际公共组织官员行贿纳入我国刑法规定的犯罪范畴。不过，刑法所规范的只是末端的惩治，而反跨境腐败法则涉及从预防到惩治的全周期管理。相比之下，反跨境腐败法是履行上述公约义务最为直接、最为系统的制度载体。因此，在我国反跨境腐败法中，同样应当将此类行贿行为作为重要内容加以规范。
其次，是推进反腐败国际合作、深化国际共识的需要。跨境腐败治理工作具有天然的涉外属性，国家往往难以通过单边执法来实现对跨境腐败行为的全链条规制，反腐败国际合作是治理跨境腐败不可或缺的条件。而国际合作的顺利开展有赖于各方在核心理念与制度内容上保持协调一致。当前，禁止对外国公职人员行贿已在国际社会形成广泛共识，倘若我国反跨境腐败法不顾及国际主流观念，将在一定程度上动摇我国开展国际司法协助、联合执法、跨境追逃、资产追缴等双边与多边合作的法律基础，不利于国际反腐败合作的开展。
再次，是参与国际规则制定、提升国际话语权的需要。习近平总书记指出：“全球治理体系正处于调整变革的关键时期，我们要积极参与国际规则制定，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者。”注可见，我国不仅要成为国际反腐败规则的执行者和遵守者，更要成为反腐败全球治理规则的积极参与者与重要塑造者。将对外国公职人员行贿行为纳入反跨境腐败法的规制范围，一方面，可以向国际社会传递出我国积极参与反腐败全球治理、坚决打击一切形式的跨境腐败的明确信号；另一方面，也为我国在国际反腐败规则制定中发挥更大作用、提出中国方案、贡献中国智慧提供坚实的制度基础。在这个意义上说，将上述贿赂外国公职人员的行为界定为“跨境腐败”并纳入反跨境腐败法，不是被动的规则对接，而是主动参与反腐败全球治理、提升我国国际话语权的战略布局。
需要注意的是，从域外立法实践来看，各国反跨境腐败法对贿赂外国公职人员的禁止性规定所指向的对象是本国企业和个人，旨在防范本国企业和个人为谋求自身商业利益而损害国际市场的竞争秩序。
3.“跨境腐败”的二元结构及其边界
基于以上分析，笔者认为，跨境腐败是指公职人员在行使公权力的过程中实施的具有跨境因素的贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪行为，以及商业组织和个人为谋取不正当商业利益，给予外国公职人员或国际公共组织官员财物的行为。从这一定义来看，“跨境腐败”概念具有显著的复合性特征，包括上述两类性质不同的跨境腐败行为。前者是监察法上的公职人员腐败行为向境外延伸的结果；后者是《联合国反腐败公约》所确立的禁止贿赂外国公职人员、国际公共组织官员条款的国内法转化。因此，《监察法》和《联合国反腐败公约》共同构成了我国反跨境腐败立法的法律依据。
值得注意的是，之所以将后者纳入“跨境腐败”的概念，并不是因为跨境贿赂行为与外国公权力、国际公权力的行使相关，毕竟维护外国公权力和国际公权力的廉洁性并非我国立法机关的职责所在，也超越了我国法律制度的应然边界。从本质上来说，后者所规范的是特定商业贿赂行为，而非我国传统意义上的腐败行为，其规范目的在于维护国际市场商业竞争的正常秩序，而非维护公权力行使的廉洁性。
在笔者看来，要想明确“跨境腐败”概念的边界，还有以下三个方面的问题需要澄清：
第一，不能将“跨境腐败”等同于“跨境商业贿赂”。有论者指出，“跨国商业贿赂与上述法律文件中的海外腐败、跨国贿赂、对外国公职人员行贿罪本质特征是相同的，一般情况下可以相互通用。”实际上，“跨境腐败”与“跨境商业贿赂”之间是交叉关系。并非所有的“跨境腐败”都表现为“跨境商业贿赂”，同时，也并非所有的“跨境商业贿赂”都属于“跨境腐败”。
从受贿主体来看，反跨境腐败法所涉及的商业贿赂局限于向外国公职人员实施的行贿行为，并不包括向外国私营部门高管、雇员以及代理人等实施的行贿行为。换言之，“跨境腐败”语境下的特定商业贿赂不包括私营部门之间的商业贿赂行为。有学者认为，“跨境腐败应包括公权力和私营部门私权力腐败行为，犯罪主体包括本国或外国公职人员、国际公共组织官员、跨境经营单位和非公职人员。”这一观点将“公权力”和“私权力”混为一谈，是不可取的。贿赂外国私营部门工作人员的行为应由其他法律予以调整。
从行贿主体来看，这里的行贿人局限于本土企业和个人以及与本土有关联的企业和个人，而不包括一般意义上的境外企业和个人。反跨境腐败法对特定商业贿赂的禁止是在特殊历史背景下，随着国际合作的不断深化而由各国承担的国际义务。这一国际义务的本质是“刀刃向内”，约束和制裁本土企业和个人的投机行为，以谋求国际社会的合作共赢。因此，从应然的角度来说，各国对跨境贿赂行为的惩治在本质上是“利他”的。正如学者所言，无论是美国的“长臂管辖”、英国的“无限管辖”，还是法国的“控制权管辖”，三国均不约而同地将其法律效力延伸至境外，旨在堵塞管辖漏洞，防止本国企业或与本国有关联的企业通过境外实体进行腐败，构建了一张全球性的反腐败法网。然而，从实然的角度来看，个别西方国家却意图利用自行扩张的管辖权，将反跨境腐败立法作为打压别国、维护自身利益的工具。这是值得我们高度警惕的。
第二，不能将“反跨境腐败”等同于“反腐败国际合作”或者“跨境追逃追赃”。跨境腐败治理与反腐败国际合作、反腐败追逃追赃是紧密关联的问题，但并非同一个问题，不应当将三者混淆。首先，在办理跨境腐败案件中，往往需要寻求相关国家和地区的协助，但这种国际合作的开展并非跨境腐败案件专属，在境内腐败案件中同样可能涉及反腐败国际合作。有学者认为，“反跨境腐败法，就是一部推进反腐败执法司法国际合作的专门立法。”这是值得商榷的。我国未来的反跨境腐败法中不可避免地要涉及反腐败国际合作条款，但必须明确的是，反跨境腐败法并非专门规范反腐败国际合作的法律。其次，在办理跨境腐败案件的过程中，往往涉及对行为人的引渡、遣返以及对腐败资产的追回，但反腐败追逃追赃也不是跨境腐败案件专属的，在境内腐败案件中同样可能涉及。尤其值得注意的是，不能仅因为境内腐败案件行为人外逃或者将腐败资产转移到境外，就将其作为跨境腐败案件看待。当然，我们可以在反跨境腐败法中对反腐败国际合作程序以及反腐败追逃追赃程序作出详细规范。实务部门办理境内腐败案件，必要时也可以参照适用此类条款。
第三，“跨境腐败”应当包括发生在内地与港澳台地区之间的跨区域腐败。上文提到，有学者在给“跨境腐败”下定义时强调其“发生在跨越国境的场景中”。这一界定忽视了内地与港澳台地区之间分属不同法域的事实，从而混淆了“跨境”与“跨国”的区别。由于历史原因，我国港澳台地区与大陆地区分属不同的法域，因而，港澳台地区被作为“境外”看待。我国《出境入境管理法》第89条明确规定：“出境，是指由中国内地前往其他国家或者地区，由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区，由中国大陆前往台湾地区。”从实践的角度来看，我国大陆与港澳台地区可以通过区际司法协助来办理案件。因此，我国公职人员在行使公权力的过程中实施的具有跨越内地与港澳台地区因素的腐败行为，以及我国企业和个人向港澳台地区的公职人员行贿的，均应当认定为“跨境腐败”行为，依据反跨境腐败法来进行处理。当然，港澳台地区公职人员既非“外国公职人员”，也非“非国家工作人员”，因而未来需要在刑法中增设“对港澳台公职人员行贿罪”。
三、反跨境腐败组织性制度的构建
跨境腐败治理是一项政治性、政策性、专业性很强的工作，同时事关国家主权、安全、发展利益。建立健全组织领导体制，完善相应的工作机制，是保障反跨境腐败工作权威高效开展的前提。因此，反跨境腐败的组织性立法是整部立法的基础。
（一）坚持党对反跨境腐败工作的集中统一领导
党的二十大报告提出，要坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节。有学者指出，“党中央的集中统一领导，既是我国涉外法治建设的鲜明特征，也是我国涉外法治工作的最大优势。”反跨境腐败工作具有涉外性、特殊性、复杂性，必须在党的集中统一领导下进行，充分发挥党的领导对推进反跨境腐败工作的独特优势。
1. 明确“坚持党的全面领导”的立法原则
笔者认为，应当在反跨境腐败法中明确写入“坚持党的全面领导”，将其作为该法贯穿始终的基本原则。实际上，反腐败工作原本就是政治性很强的工作，现行反腐败法律法规已经充分体现了党的领导原则。比如，我国《监察法》第2条规定，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。《监察法实施条例》第2条进一步规定，“坚持中国共产党对监察工作的全面领导”，“把党的领导贯彻到监察工作各方面和全过程”。笔者认为，突出强调党对反跨境腐败工作领导的全面性也是十分必要的。习近平总书记指出：“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。”注因此，建议在反跨境腐败法中明确规定，“坚持中国共产党对反跨境腐败工作的全面领导”。
明确“坚持党的全面领导”的立法原则有助于确保反跨境腐败工作的政治方向，同时，强化党委在反跨境腐败工作中的主体责任。此外，还有助于促进反跨境腐败工作的规范化、法治化、正规化。习近平总书记指出，“我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治与西方资本主义法治最大的区别。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。”
2. 完善党委领导下的跨境腐败治理协调机制
为了确保“坚持党的全面领导”这一立法原则得到落实，必须建立和完善党委领导下的跨境腐败治理工作协调机制。从我国开展反腐败斗争的实践来看，中央和地方反腐败协调小组是实现党委领导的组织形式。早在1996年，我国就成立了中央和地方层面的党委反腐败协调小组，作为开展反腐败工作的专门议事协调机构。2013年，党的十八届三中全会对加强反腐败体制机制创新和制度保障作出专门部署，要求改革和完善各级反腐败协调小组职能。2014年，经党中央批准，中央反腐败协调小组建立追逃追赃工作协调机制，并以此为基础成立了中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室。近年来，我国反腐败追逃追赃工作取得了丰硕成果，这充分证明了党委领导下的追逃追赃工作协调机制的有效性。
近年来，我国进一步探索建立党委领导下的跨境腐败治理工作协调机制，并取得了初步成效。2020年1月，为了加强对跨境腐败治理工作的统一领导，经党中央批准，中央反腐败协调小组建立跨境腐败治理工作协调机制，由中央纪委国家监委牵头，在原有追逃追赃工作协调机制成员单位基础上，根据国务院部门分工，增加了财政部、商务部、审计署、国务院国资委、国家国际发展合作署等五家成员单位。跨境腐败治理工作协调机制建立后，中央追逃办也进一步调整扩充为国际追逃追赃和跨境腐败治理工作办公室。目前，31个省（区、市）和新疆生产建设兵团以及有境外经营单位的中央企业全部设立了跨境腐败治理工作领导小组。由此，初步形成了上下联动、分工协作、齐抓共管的工作格局。
鉴于上述跨境腐败治理工作协调机制属于党委实现对反跨境腐败工作全面领导的具体工作机制，除了在反跨境腐败法中作出原则性规定之外，还应当通过党内规范性文件对此予以细化。目前已有党内法规对党委统筹协调反腐败追逃追赃工作的相关机制作出了明确规定。2021年，中共中央发布的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》规定，要“发挥党委反腐败协调机构的统筹协调作用，开展反腐败国际追逃追赃等工作，加强相关部门协作配合，增强反腐败整体合力”。不过，该文件暂未涉及跨境腐败治理工作协调机制。
（二）明确监察机关为反跨境腐败工作的主管机关
跨境腐败治理是一项复杂的系统工程。根据现行立法的规定，跨境腐败的案件办理可能涉及监察机关、公安机关、检察机关、审判机关等多个办案机关，同时，在办案过程中可能还需要外交、金融、审计、海关、边防、司法行政等更多部门给予协助。此外，境外企业合规等预防性措施则可能涉及商务部、国资委等更多部门。由此，不可避免地会导致“多头负责”的局面，从而难以保障反跨境腐败工作的权威高效开展。
1. 现有跨境腐败“碎片化”治理格局的弊端
针对反跨境腐败工作面临的“多头负责”的局面，我国实践中主要由党委领导下的反腐败协调小组通过建立跨境腐败治理工作协调机制来加以解决。该机制由中央纪委国家监委牵头，最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、国家安全部、司法部、中国人民银行、财政部、商务部、审计署、国务院国资委、国家国际发展合作署等为成员单位。这一机制显然有助于加强党对反跨境腐败工作的领导，统筹协调各相关部门共同致力于跨境腐败治理工作。然而，这种由十几个部门共同参与的协调机制仍然存在自身的弊端，难以从根本上扭转“碎片化”的治理格局，不利于跨境腐败治理工作的常态化开展。
归结起来，这种“碎片化”治理格局的弊端主要体现在以下几个方面：第一，主体众多导致责任分散且协调成本较高。在多部门齐抓共管的格局下，一旦工作出现疏漏，容易互相推诿，难以明确责任。同时，各职能部门分别承担部分职责，在开展反跨境腐败工作的过程中往往需要进行多边协调，从而导致较高的办案成本，影响腐败治理的质效。第二，信息壁垒导致综合研判能力不足。跨境腐败案件所涉及的行为人境内外活动轨迹、资金流转路径及关联人员信息，往往由不同部门掌握，从而可能导致信息交流不畅或者信息共享不及时，以致数据综合研判能力受到制约。第三，对外合作请求缺乏统一协调，可能会损害国际公信力。办理跨境腐败案件往往需要向外国主管机关发出司法协助、资产追缴等合作请求，若由多个部门分别对外联络，请求内容可能出现重合甚至相互矛盾，进而容易给其他国家和地区提供拒绝合作的借口，同时也会损害我国在国际反腐败合作中的公信力。
2. 监察机关应成为反跨境腐败的主管机关
从国际范围来看，明确反跨境腐败的主管机关是各国的普遍实践。有学者指出，从国际经验上看，较为通行的惯例是设立专门的机构对反海外腐败进行集中而统一的惩治，且该机构一般具有国际合作、跨部门执行的能力，如，美国指定司法部刑事司和SEC（美国证券交易委员会）、英国指定SFO（严重欺诈办公室）等。实际上，我国当前已经建立起集中统一、权威高效的国家监察体制，监察机关是反腐败的专责机关。尽管反跨境腐败工作具有特殊性，但其同样属于我国反腐败工作的重要组成部分，理应由监察机关作为反跨境腐败的主管机关，对跨境腐败治理工作进行通盘谋划、统一实施。
将监察机关明确为反跨境腐败的主管机关具有充分的法理依据。首先，我国反跨境腐败法的规制重点是公职人员实施的跨境腐败行为。此类腐败行为的监督、调查和处置原本就属于监察机关的职责范围，只是由于其具有跨境因素而被纳入反跨境腐败法来加以规制。因此，由监察机关主管反跨境腐败工作，有助于实现“境内腐败与境外腐败一起查”，从而更好地统筹反腐败斗争国内和国际两个战场。其次，我国反跨境腐败法的另一个重要内容是预防和惩治贿赂外国公职人员的行为。上文提到，之所以要将贿赂外国公职人员纳入反跨境腐败法的规制范围，是基于我国作为《联合国反腐败公约》缔约国所应当履行的国际义务。而根据我国《监察法》和《监察法实施条例》的规定，国家监察委员会负责《联合国反腐败公约》等反腐败国际条约的组织实施以及履约审议等工作。并且，2004年，我国曾根据中央要求成立了由15家单位共同参与的研究实施《联合国反腐败公约》工作协调小组，负责对我国签署《联合国反腐败公约》后的重要事项进行统筹部署和指导协调，研究解决重大问题。而该协调小组在2023年已被撤销，相关工作已经由中央纪委国家监委负责统筹开展。因此，尽管对外国公职人员行贿的案件可能基于主体身份的不同而分别由监察机关调查或者由公安机关侦查，但由于对此类腐败行为的治理属于《联合国反腐败公约》所规定的义务，仍然应当由监察机关作为主管机关。当然，监察机关作为主管机关并不影响公安机关作为办案机关承担非国家工作人员实施的对外国公职人员行贿案件的侦查职责。再次，对跨境腐败行为的治理包括预防和惩治两个方面的内容。从预防跨境腐败的角度来看，在我国签署《联合国反腐败公约》之初，由国家预防腐败局作为专门机构负责履行公约规定的预防腐败职责。而国家预防腐败局在监察体制机制改革之后并入了国家监察委员会。因而，由监察机关来承担跨境腐败的预防职责也是顺理成章的。
这里需要特别指出的是，明确监察机关为反跨境腐败的主管机关并不意味着弱化党委领导下的跨境腐败治理协调机制的功能，更不意味着由监察机关包揽反跨境腐败的全部工作，而不再需要其他部门的参与和协助。恰恰相反，随着反跨境腐败主管机关的明确，跨境腐败治理协调机制所作出的重大决策和重要举措将得到更为有力的落实。同时，监察机关作为反跨境腐败的主管机关，将被赋予更多权限来统筹协调相关部门在腐败预防、线索移送、案件查办等方面通力合作，更好地促进部门之间的信息传递和信息共享，从而构建起更为有效的互相配合、互相制约的工作机制。
四、跨境腐败预防性制度的构建
我国2024年修改后的《监察法》将“廉政建设”确立为首要立法目的之一，这对于贯彻落实《联合国反腐败公约》规定的预防腐败义务具有重要意义，同时也对跨境腐败的预防性制度建设提出了更高的要求。从国际范围来看，世界各国在跨境腐败治理中都注重采取预防性措施。比如，美国《反海外腐败法》中的会计条款旨在通过对财务账簿的强制监管和健全企业内控机制来预防海外贿赂行为的发生，同时，在查办案件过程中注重通过相应的激励机制来促进企业建立合规体系；英国《反贿赂法》明确了企业预防贿赂行为的严格责任，首创了“商业组织预防贿赂失职罪”，同时，完善内部举报人保护机制；法国《萨宾第二法案》要求达到一定规模的企业必须建立完整的反腐败预防计划，同时规定符合要求的企业必须设立独立反腐败合规专员；等等。因此，预防性制度建设是我国反跨境腐败立法不可或缺的内容。
（一）完善跨境腐败风险防控机制
在跨境腐败治理中，应当将关口前移，把预防放在特别重要的位置。这是因为跨境腐败案件的取证难度和查处成本通常较高，还可能涉及境外追逃追赃等难题，需要寻求其他国家和地区的协助，从而容易受到政治、外交等因素的干扰。与西方国家不同的是，我国反跨境腐败法规制的重点是公职人员的跨境腐败行为。因而，在预防性制度建设中，我们不能简单照搬西方的会计条款和合规制度，而应当从本国实际出发，系统性地构建跨境腐败风险防控制度。
1. 加强对涉及境外业务的公职人员的监管
公职人员的跨境腐败行为较之境内腐败行为往往具有更强的隐蔽性，由于其本人或者行贿人在境外、腐败行为在境外、资金流转在境外或者腐败资产在境外，其腐败行为通常难以被及时发现。因此，必须在日常监督中加强对涉及境外业务的公职人员的监管。
首先，要着重加强对外派公职人员的监督工作。根据工作需要，有些党政机关和事业单位在国外设有分支机构，有些国有企业在国外设有分公司，这些外派公职人员是跨境腐败治理的重要对象，要着力防范其在境外实施贪污受贿、滥用职权、玩忽职守等腐败行为。由于“天高皇帝远”和信息不对称等原因，境内监察机关和执法部门往往会面临“鞭长莫及”的问题，从而容易影响监督的有效性。因此，必须把好“选人用人关”，在确定外派人选时要根据公职人员的履职记录、廉政档案等进行严格遴选。同时，要通过派驻监察机构等方式加强对外派人员的监督和约束。
其次，要加强对办理涉外业务的公职人员的监督。从贿赂外国公职人员的主观意图来看，大多数企业都是为了获得政府公开招标的工程或者享受政府给予的特殊待遇。美国《反海外腐败法》执法指南明确指出：“当然，诸多执法案件都涉及为获取或保有政府合同而行贿。《反海外腐败法》还禁止为开展业务或获取商业优势而行贿。例如，为获得优惠的税收待遇、减少或免除关税、促使政府采取行动阻止竞争对手进入市场，或为规避许可证或执照要求而支付的贿赂款，均可满足商业目的检验标准。”因此，所有办理涉外业务的相关部门的公职人员都有可能成为被跨境资本“围猎”的对象。有必要通过利益冲突回避、业务信息公开等方式，对此类公职人员的腐败行为严加防范。
再次，要加强对公职人员个人事项及涉外活动的监控。除了上述两类公职人员外，其他公职人员同样存在跨境腐败的风险。为此，需要对所有行使公权力的公职人员的个人事项及涉外活动进行必要的监控。相关部门应当重点核查个人有关事项，尤其是境外居留权、境外存款、海外账户、跨境资金流转、配偶子女境外定居或经商情况等，严格执行任职回避制度，防范各类利益输送风险。
2. 强化对重点行业、系统及关键岗位的监管
跨境腐败治理是一项十分繁重的任务，必须明确治理重点，以便优化资源配置，集中力量应对高发、频发的跨境腐败行为。
首先，要加强对重点行业、系统的跨境腐败行为的监管。2025年修订后的《监察法实施条例》强化了监察机关在廉政建设方面的职责。该条例第22条第2款规定，“对同一行业、系统、区域相关职务违法或者职务犯罪案件，监察机关应当加强类案分析，深入挖掘存在的共性问题，提出综合性改进工作的意见或者监察建议。”这一规定对监察机关开展重点行业、系统的腐败预防工作提出了更高的要求。这就要求监察机关结合办案数据对跨境腐败风险较高的行业、系统进行识别，并构建起监察委员会与行业及系统主管部门相互配合、协同共治的工作机制。
其次，要加强对关键岗位跨境腐败行为的监管。任何机关、单位都可能存在某些具有较高廉政风险的特殊岗位。紧盯这些廉洁风险点，才能有效地防控腐败风险。除了强化党委的主体责任以外，还要落实领导干部的“一岗双责”。同时，需要压实业务部门的监督职责，由派出单位的财务、招标、采购、法务等业务部门对境外对应的业务条线分别履行监督职责。此外，还要针对境外机构关键岗位定制个性化的廉洁风险清单。对“一把手”重点排查违规决策、违规审批、人事权滥用风险；对财务、采购、招投标等岗位重点排查资金挪用、虚假交易、收受贿赂等风险，以便有针对性地采取相应的防控措施。
3. 利用大数据等信息化手段开展风险防控
2025年修订后的《监察法实施条例》第23条规定：“监察机关应当依法运用大数据、人工智能等信息化手段，整合各类监督信息资源，强化数据综合分析研判，促进及时预警风险、精准发现问题。”这就为监察机关运用大数据等信息化手段进行风险识别和预警提供了法律依据。
在反跨境腐败法中应当对跨境腐败的风险识别和预警机制作出相应的规定。在风险识别层面，应当依托监察机关现有的数字监察体系，进一步整合海关、外汇管理、金融监管等多个领域的涉外信息资源，建立跨境腐败风险综合数据分析平台。通过对公职人员出入境记录、境外资产申报信息、涉外经济往来信息以及金融交易数据等信息进行关联分析，识别潜在的跨境腐败风险与异常行为模式。在风险预警层面，应当建立跨境腐败风险预警指标体系，将涉外经济活动中的典型腐败风险特征转化为可量化的预警指标，对风险程度进行分级评估。对于达到预警阈值的异常情形，平台应自动触发预警，向监察机关及相关主管部门发送预警信息。监察机关及相关部门在收到预警信息后，应当及时进行核查、评估与处理。
（二）完善企业境外廉洁合规制度
对外国公职人员行贿也是我国反跨境腐败法的规制对象。因此，加强我国企业境外廉洁合规制度建设是当务之急。从近年来美国《反海外腐败法》的执法情况来看，中国企业因涉嫌跨境行贿被调查的案件数量较大。美国证券交易委员会甚至在旧金山办事处专门增设了“反海外腐败专案办公室”，重点监控硅谷跨国企业的亚洲业务，其中主要关注涉及中国企业的业务。中国企业及个人已成为美国《反海外腐败法》执法的重点对象。在此背景下，建立和完善企业境外廉洁合规制度，不仅是开展跨境腐败治理工作的需要，也是保障我国企业“走出去”、维护我国主权、安全、发展利益的需要。习近平总书记指出，要加强对国企境外腐败问题和跨国企业在华商业贿赂问题的治理，强化“一带一路”海外投资等领域廉洁风险防控，完善境外国有资产监管制度，形成巡视监督、审计监督、财会监督合力，健全相关法律法规，有效防范这类问题带来的道德风险、法律风险、腐败风险。
1. 确定企业境外廉洁合规的适用范围
从国际社会的普遍实践来看，反跨境腐败执法的对象主要是本土企业以及与本土有关联的企业。值得注意的是，美国、英国等国家在其反跨境腐败法的适用范围上规定得过于宽泛，备受各界争议，对此我们应当引以为戒。我国反跨境腐败法应当明确，企业境外廉洁合规的适用对象包括开展涉外业务的我国企业、在我国设立分支机构的境外企业以及在我国设立子公司并对其拥有实际控制权的境外母公司。其中，我国企业包括国有企业、私营企业以及外商投资企业等不同类型。之所以要纳入在我国设立分支机构的境外企业，是因为分公司不具有独立法人资格，应当由该境外公司承担后果。而境外企业在我国设立的子公司具有独立法人资格，其依法在我国境内注册，属于我国的外商投资企业。但是，如果境外母公司对该子公司的决策拥有实际控制权，则母公司同样需要为子公司的跨境贿赂行为负责。因此，在我国设立子公司并拥有实际控制权的境外企业，同样应当承担合规义务。
2. 明确企业境外廉洁合规的基本义务
我国近年来高度重视企业境外廉洁合规工作。2017年，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于规范企业海外经营行为的若干意见》，要求加强企业海外经营行为合规制度建设。同年，中央纪委驻国务院国资委纪检组发布了《关于加强中央企业境外廉洁风险防控的指导意见》。2018年发布的《中央企业合规管理指引（试行）》《企业境外经营合规管理指引》以及2022年出台的《中央企业合规管理办法》均明确要求强化企业海外投资经营行为的合规管理，重点加强海外人员的合规培训，推动提升企业境外经营合规管理水平，为中国企业在境外开展廉洁合规建设提供了重要的政策支持。商务部于2025年印发的《企业境外廉洁合规工作指引》就企业境外廉洁合规义务作出了较为系统的规定。上述政策文件为我国完善企业境外廉洁合规制度积累了经验。在此基础上，我们应当批判地借鉴美国、英国、法国等西方国家的廉洁合规指引，还应适当参考国际组织的廉洁合规标准，如世界银行《廉洁合规指引》、OECD《经合组织跨国企业指引》、联合国毒品与犯罪问题办公室《商业反腐败道德与合规计划：实践指引》等。
归结起来，反跨境腐败法至少应当从以下方面明确企业境外廉洁合规的基本义务：第一，建立企业境外廉洁风险防控体系。开展涉外业务的有关企业应当设置专门且独立的合规管理部门，制定廉洁合规政策与行为准则，积极培育廉洁合规文化。第二，设定跨境腐败问题的强制报告义务。企业在内部合规审查过程中发现涉嫌跨境腐败的情形，应当履行向主管机关强制报告的法定义务。第三，强化企业的财务会计责任。企业应当建立真实、完整的会计记录，如实反映涉外经营活动中的资金往来情况，不得以虚假账目掩盖腐败资金的流转，否则应当承担相应的法律责任。
3. 构建企业境外廉洁合规的激励和惩戒机制
在激励机制方面，可以考虑对境外廉洁合规示范企业给予适度的政策倾斜，例如，对评选为廉洁合规治理示范单位的企业给予一定政策支持。同时，探索建立境外企业廉洁合规认证制度，即主管部门可对廉洁合规体系建设达到规定标准的企业颁发官方合规认证证书，并制作认证企业名录向社会公开。认证证书可作为企业参与境外政府采购、申请境外投资以及开拓国际市场的重要信用凭证，为合规企业提供实质性的竞争优势，将合规建设的成本转化为可量化的市场收益。
在惩戒机制方面，可明确规定未妥善履行廉洁合规义务的企业应当承担相应的法律责任。具体包括：对于未履行廉洁合规义务的企业，无论其是否最终实施了跨境腐败行为，主管部门均可依法给予行政处罚。对其中具有公职人员身份的领导人员或者直接责任人，监察机关可依法给予政务处分。同时，可借鉴英国《反贿赂法》，设立“商业组织预防贿赂失职罪”。针对企业自身未构成对外国公职人员行贿罪，但与企业相关的“关联人员”为该企业业务而实施跨境行贿的，则可依法追究该企业预防贿赂失职的刑事责任，以强化企业对雇员及第三方机构和人员的监管义务。
五、跨境腐败惩治性制度的构建
惩治性制度是应对跨境腐败的有力手段，我们应当从程序法与实体法两个维度分别加以推进。
（一）反跨境腐败程序法规范的设计思路
上文提到，反跨境腐败法既是组织法，也是程序法和实体法。其中，程序法占据着十分重要的地位。这是因为，组织性制度是前提和基础，实体性制度更多有赖于其他相关法律的细化规定，如刑法、政务处分法、行政处罚法、反不正当竞争法等，而查办跨境腐败的程序则是反跨境腐败法的核心内容。
1. 明确跨境腐败案件的管辖制度
明确管辖权的范围是跨境腐败惩治性制度首先需要解决的问题。在这方面，我们应当在借鉴域外经验的基础上，从本国实际出发，合理确定我国跨境腐败的管辖范围。
西方国家对跨境腐败案件的管辖大多采取属人原则与属地原则相结合的标准，即以属人管辖为主，主要针对本国企业和个人，同时对发生在本国境内的外国企业和个人的跨境腐败行为一并加以管辖。但也有一些国家，比如美国和英国，为本国管辖跨境腐败案件设置了较低的门槛。美国在制定《反海外腐败法》之初曾将管辖范围限定为美国证券发行人、美国国内企业以及美国公民和居民。但经过1998年的修正，该法将发行者或国内相关者之外的行为人实施的非法支付行为均纳入管辖，即发行者或国内相关者之外的任何主体，或者此主体的任何高管、董事、职员与代理人，只要在美国领土之内采用邮寄或任何其他跨国（州）商业的方法或手段，都有可能被起诉。注美国反腐败执法日益滥用“长臂管辖”，成为维护美国利益的重要手段和法律武器。英国2010年出台的《反贿赂法》确立了较之美国范围更广的管辖权。根据该法规定，英国公民、通常居住于英国的个人、依英国法律设立的法人，无论行贿行为发生在世界任何地点，无论行贿对象是本国公职人员还是外国公职人员，均受英国法律管辖；凡是在英国开展业务（或部分业务）的商业组织，即使其注册在海外、贿赂行为完全发生在境外且与英国无任何其他联系，英国法院同样有管辖权。
笔者认为，我国也应当采用属人管辖与属地管辖相结合的标准，但根据我国在反腐败国际合作问题上的一贯立场和主张，我们不宜采取类似美国和英国那样的“长臂管辖”模式。具体来说，首先，依据属人管辖原则，凡是我国公职人员实施的跨境腐败行为，无论其身在何处、在何处实施，均应由我国管辖；同时，凡是我国企业及其分支机构实施的贿赂外国公职人员的行为，均应由我国管辖。其次，依据属地管辖原则，发生在我国境内的境外企业和个人向外国公职人员行贿的行为，也应当由我国行使管辖权。
2. 确立跨境腐败案件查办的特殊程序
基于跨境腐败案件的特殊性，有必要针对此类案件的查办确立相应的特殊程序，以便确保反跨境腐败工作的权威高效开展。
首先，针对跨境腐败案件“发现难”的问题，应当完善跨境腐败案件线索的发现机制。具体包括：一是建立执法部门的线索强制移送机制。执法部门在执法过程中发现可疑线索时负有主动移交义务，不得以任何理由拖延或隐瞒。例如，金融监管机构发现的跨境资金异常流动线索、海关发现的涉外异常申报线索、审计机关在审计过程中发现的涉外财务异常线索等，均应依法及时移交监察机关。二是明确第三方对腐败线索的协助提供义务。第三方监管义务目前主要存在于反洗钱领域，在跨境腐败治理中也应当予以确立。笔者认为，有必要在法律上明确第三方对可疑交易的报告义务、相关记录保存义务等。三是完善举报人保护和奖励制度。从西方国家反跨境腐败的实践来看，大量案件线索来源于企业内部举报。为此，有必要在反跨境腐败法中对举报人保护制度作出全面规定。此外，应当设置相应的奖励机制，对于提供有用信息的组织和个人给予高额奖励，以激励更多知情人员主动提供线索。
其次，针对跨境腐败案件“调查难”的问题，应当着力强化办案机关的调查手段。一方面，针对跨境腐败案件的特点，应当赋予办案机关更为有力的调查措施，如控制下交付等。《联合国反腐败公约》明确规定了“控制下交付”这一措施，我国《刑事诉讼法》已有相关规定，但《监察法》并未作出规定。根据公约第2条，控制下交付是指在主管机关知情并由其监控的情况下允许非法或可疑货物或资金运出、通过或者运入一国或多国领域的做法，其目的在于侦查某项犯罪并查明参与该项犯罪的人员。这一措施显然有助于跨境腐败案件的查办，应当在反跨境腐败法中得到体现。另一方面，应当完善跨境腐败案件的证据获取与认定规则。跨境取证一直是实践中面临的难题，科学合理、高效务实的证据规则将有助于保障反跨境腐败工作的深入开展。为此，应着力完善跨境远程取证、境外证人询问、电子证据跨境互认等规则。
再次，针对跨境腐败案件“合作难”的问题，应当着力推进更为务实高效的案件办理跨境协作机制的构建。为此，有必要在反跨境腐败法中设置专章规定国际合作（区际合作）事宜，确立多样化合作方式及相关反制措施。对于境内腐败案件的行为人外逃或者向境外转移腐败资产的，可予以参照适用。
（二）反跨境腐败实体法规范的设计思路
反跨境腐败实体法规范也是不可或缺的内容。我国刑法、政务处分法、反不正当竞争法等相关法律规定对于跨境腐败案件同样是适用的，但除此之外，还需要在反跨境腐败法中明确构建针对实施跨境腐败的公职人员和贿赂外国公职人员的企业和个人的多元化责任体系。
1. 完善跨境腐败刑事责任制度
对于公职人员实施的跨境腐败行为，我国刑法和政务处分法均作出了相应的规定，但鉴于跨境腐败行为具有更大的社会危害性，甚至可能危害我国的主权、安全、发展利益，因而有必要在反跨境腐败法中明确，对于公职人员实施跨境腐败行为的，应当从重处罚。
对于贿赂外国公职人员的企业和个人，应当依据现行刑法的规定，追究其刑事责任。但是，在反跨境腐败法中应当对责任主体和范围作出进一步明确，比如对企业责任与高管、董事、雇员及代理人责任的界分等。尤其是，对于伪造和篡改会计账簿等行为的刑事责任应当予以明确。根据美国《反海外腐败法》，违反会计条款并不必然导致刑事责任，但行为人故意违反会计、账簿、内部控制等相关法律的则不在此限。因此，为了加大对跨境腐败行为的惩治力度，应当对上述故意行为追究刑事责任。
2. 完善跨境腐败政务责任和行政责任制度
对于公职人员实施的跨境腐败行为，应当依据监察法、政务处分法等法律法规，对其职务违法行为从重作出政务处分。对于贿赂外国公职人员的企业中具有公职人员身份的领导人员和直接责任人，也是如此。
在行政责任层面，应当依托现行行政法律体系，完善跨境腐败行为的行政追责机制，贯彻“禁止不法获益”的原则。我国《反不正当竞争法》就商业贿赂行为规定了没收违法所得、罚款等行政处罚措施，可作为规制跨境商业贿赂行为的行政法律依据。在行政责任的制度设计上，除现行法律所规定的处罚措施外，还应当针对跨境腐败行为确立以下行政追责机制：其一，从业限制措施。对于实施跨境腐败的企业相关责任人员，依法在一定期限内限制其从事涉外经营相关业务，切断其再次利用职务便利实施跨境腐败的渠道。其二，不法收益剥夺。对通过跨境腐败行为获取的合同利益、商业机会及相关收益，一律依法予以剥夺，确保违法行为人无法从腐败行为中获取任何经济利益。
3. 完善跨境腐败民事责任制度
根据《联合国反腐败公约》第35条的规定，各缔约国均应当根据本国法律的原则采取必要的措施，确保因腐败行为而受到损害的实体或者人员有权为获得赔偿而对该损害的责任者提起法律程序。目前这一规定尚未在我国法律中得到直接体现。我国《反不正当竞争法》第22条规定，“经营者的合法权益受到不正当竞争行为损害的，可以向人民法院提起诉讼。因不正当竞争行为受到损害的经营者的赔偿数额，按照其因被侵权所受到的实际损失或者侵权人因侵权所获得的利益确定。”这一规定只是体现了类似的精神，我们有必要在反跨境腐败法中对跨境腐败，尤其是对贿赂外国公职人员行为的民事责任专门作出规范。
反跨境腐败法应当就民事赔偿责任的索赔主体、赔偿范围等作出明确规定。在索赔主体上，可以参考国内相关研究成果，至少可以包括以下三类主体：一是国家、政府部门和国有企业等合同相对方；二是遭受利益损失的竞争者；三是遭受利益损失的相关方。注在赔偿范围上，应当涵盖直接经济损失、维权成本、因跨境腐败导致的商业机会损失以及声誉损害等多种类型，以确保在填补受害方损失的同时，间接实现对跨境腐败行为的惩治。
六、结语
反跨境腐败法的制定既是深入推进反腐败斗争的需要，也是顺应国际潮流和趋势，加强反腐败国际合作的需要。该法对公职人员跨境腐败行为的规制将有助于更好地实现监察全面覆盖的目标，对于打好反腐败斗争攻坚战持久战总体战意义重大。同时，该法对贿赂外国公职人员的规制将有助于纠治对跨境商业贿赂的默许和纵容，规范我国企业的商业行为，防范因违规导致的海外经营风险，进而提升我国企业的国际竞争力。在该法的制定过程中，我们既要充分吸收和借鉴域外经验，也要避免对西方立法模式亦步亦趋。反跨境腐败法是我国反腐败国家立法的有机组成部分，其作为反腐败特别法需要以作为反腐败基本法的监察法为基础，同时要与其他相关法律法规实现协同联动，还要与反腐败相关的党内法规制度保持协调和衔接。惟有如此，才能科学构建跨境腐败治理的中国模式，为反腐败全球治理提供中国方案。
