摘要：北欧国家将托幼一体化确立为实现早期教育与保育高质量发展的核心路径，是一项关乎国家未来的战略性投资。历经从慈善救济到社会公共服务的范式转型，丹麦、芬兰、瑞典和挪威在立法驱动下成功实现保教有机融合、服务普惠可及、精准支持保障和国家标准统一的治理目标。各国通过国家统筹与地方自治相结合的管理、普惠多样的“家庭友好型”支持、以游戏为核心的“全人教育”课程、“全生命周期”的师资培养以及支持性与发展性质量评估等实践举措，成功构建融合、普惠、公平且优质的早期教育服务体系。这种以行政一体为核心、公民权利为根基、社会投资为动力的制度变革，不仅重塑了北欧保教融合的早期教育体系，而且也在促进教育公平与社会可持续发展方面为全球提供了实践参照。

关键词：托幼一体化；北欧国家；治理模式

作者：陈琴，女，中国教育科学研究院基础教育研究所副研究员。

引用本文：陈琴.北欧国家托幼一体化的治理模式与实践路径——基于对丹麦、芬兰、瑞典和挪威四国的比较[J].比较教育研究,2026,48(7):93-103.

托幼一体化旨在打破0-3岁托育和3-6岁学前教育间的制度壁垒，通过管理体制、机构设置、课程体系、师资培养和质量监管等维度的系统性整合构建一个0-6岁连续协同的早期教育服务体系。“保教一体化”是这一制度变革的理论基石。正如经合组织(OECD)在其重要报告《强势开端：早期儿童教育与保育》（Starting Strong: Early Childhood Education and Care）中所指出的，尽管不少国家仍然区分为家长就业提供照料的“托育服务”和为儿童发展与入学准备提供的“学前教育”，但整体上已逐渐达成共识，即“保育”和“教育”在为儿童提供的高质量服务中是不可分割的。^[1]14因此，推行托幼一体化发展不仅是顺应全球教育变革趋势的制度创新，而且更是提升早期儿童教育与保育质量、促进儿童全面发展的内在诉求。

北欧国家作为全球托幼一体化的先行者，其治理模式根植于北欧普惠福利体制、性别平等政策及“儿童权利本位”的价值共识。丹麦、芬兰、瑞典和挪威将儿童照料与早期教育视为有机统一体，通过立法确立统筹归口的行政体制，并依托统一的国家课程、高标准的师资准入和公共财政的战略性投入，建立起连续、普惠且优质的早期教育服务体系。这种一体化治理不仅成功地将托幼服务从单纯的家庭职责转变为国家责任和战略性投资，而且也为儿童全面发展与社会公平的实现奠定了坚实基础。正如联合国教科文组织《仁川宣言》（Incheon Declaration）以及经合组织《强势开端：早期儿童教育与保育》报告中反复强调的，确保所有儿童都获得优质的早期儿童教育与保育是衡量一个社会公平程度及其未来发展潜力的核心指标。^[2][1]41

一、北欧国家托幼一体化发展的历史演进

北欧国家托幼一体化的发展是一个伴随社会结构变迁与福利制度完善的系统演进过程，它实现了从早期零散的慈善救济向普惠性公共服务转型，并最终确立了以教育为核心的国家战略性投资地位。

（一）阶层分化下的“双轨”并行与福利雏形 （19世纪中期—20世纪初）

北欧国家托幼服务的兴起，实质上是工业化进程中劳动力市场结构变化与家庭照料功能弱化这一矛盾的产物。19世纪中期，为缓和贫困家庭，特别是单身母亲的抚育压力，各类慈善组织、教会和工人团体开始设立以提供基本生存照料为首要职能的机构。这类机构在丹麦被称为“收容所”（Asylums），在芬兰、瑞典和挪威则多称为“托儿所”，其性质属于针对社会底层群体的救济性措施。与此同时，受福禄贝尔（Friedrich Frbel）教育思想影响，强调游戏价值、自然探索及社会交往的“幼儿园”（Kindergarten）模式也开始引入北欧。由于收费昂贵，此类机构主要服务于中上层家庭。由此可见，这一时期北欧国家的托幼服务呈现显著的“双轨制”特征，即功能上严格区分“看护”和“教育”，服务对象上也存在鲜明的阶层固化，它清晰地反映了当时的托幼服务仍被视为家庭责任或慈善救济，而非普遍性的儿童权利。

进入20世纪初，随着社会民主运动的兴起，打破精英教育垄断、追求社会平等的诉求推动北欧国家托幼服务从以慈善看护为主向兼具教育功能的综合模式转型。1901年，丹麦开办第一所面向工人阶层、以福禄贝尔思想为指导的“民办幼儿园”。^[3]除社会力量外，中央和地方政府也开始介入，通过直接办园或财政补贴的方式参与供给。例如，芬兰1919年《政府法》（the Government Act）明确赋予地方政府建立保育机构的权利^[4]，丹麦政府在1919年也通过一项为早期托儿机构提供经济支持的决议。^[3]这些举措标志着北欧国家的托幼服务其公共福利属性开始萌芽，为后续全面纳入国家公共服务体系奠定了制度基础。

（二）福利国家框架下的公共服务扩张与制度整合（“二战”后—20世纪80年代）

第二次世界大战后，随着北欧福利国家体系的全面建立以及女性大规模进入劳动力市场，其托幼服务的功能定位也发生根本性转变。各国政府达成共识，托幼服务已不再是单纯的家庭事务，而是成为促进性别平等、提升生育率和支持经济增长的关键性公共基础设施。在此背景下，丹麦、芬兰、瑞典和挪威一方面通过大规模开办公立机构实现服务供给的迅速扩张；另一方面通过立法将分散的托幼服务纳入政府主导的公共服务体系，正式确立其普惠性的社会福利属性。

立法是这一阶段实现“制度整合”的关键。丹麦1976年《社会服务法》（Social Assistance Act）将0-6岁托幼机构纳入统一法律框架，规定地方政府承担兜底保障责任，率先迈出“行政一体化”的关键一步。1986年的修订案进一步将其界定为公共服务，由地方政府负责管理和运营。芬兰1973年颁布的《儿童日托法》（The Act on Children's Day Care）将各类托儿所和幼儿园统一整合为“日托中心”，归口社会事务和卫生部管理。瑞典在20世纪70年代基于《学前教育法》（Pre-school Act）建立统一的“托儿系统”，取代此前基于阶层分化的“平行系统”。挪威1975年《幼儿园法》（The Day Care Institution Act）也将公私立机构纳入同一法律体系，强调照料与教育的双重职能。

这一阶段北欧国家托幼服务的显著特征是国家责任的确立与普惠服务的实现。通过将托幼服务纳入社会公共服务体系，上述北欧四国实现了从私人慈善主导向政府规范资助的转型。受此政策影响，各国早期儿童的入园率在20世纪80年代末有了显著提升。丹麦3-5岁儿童入园率达到适龄人口的近80%^[5]，挪威和瑞典的学龄前儿童入园率也接近或超过一半。^[6][7]然而，需要指出的是，虽然这一时期北欧国家的托幼服务实现了形式上的统一，但因管理权多归属于社会事务部门，其核心目标仍侧重于支持成人就业与家庭福利，“教育”属性虽被提及，但尚未处于核心地位。

（三）从社会服务向公共教育的战略转型（20世纪90年代至今）

在20世纪90年代，随着“终身学习”理念的普及以及对早期人力资本投资回报的科学认知，北欧国家的托幼服务迎来深刻的“教育化”变革。丹麦、芬兰、瑞典和挪威普遍认识到，高质量的早期儿童教育和保育不仅是家庭支持政策，而且更是决定儿童认知、情感和社会性发展的重要社会投资。^[8]鉴于早期教育具有极高的人力资本回报率，其战略价值不亚于义务教育^[9]，北欧四国纷纷启动以管理体制改革为核心的深层变革，即管理权限从社会事务部门向教育部门的系统性移交，这标志着北欧四国的托幼服务完成了从“社会服务”向“公共教育”的转型，其教育功能被正式确认。瑞典于1996年率先将托幼机构的管理权移交至教育部，并将其确立为国家教育体系的“第一阶段”。挪威、丹麦和芬兰也分别于2006年、2011年和2013年完成了这一行政权力的移交。

在此基础上，上述北欧四国又迅速推动托幼服务在课程标准、师资准入和质量监管上的统一，旨在构建覆盖0-6岁全年龄段的儿童发展连续体。瑞典于1998年颁布首个《学前教育课程》（Curriculum for the Preschool），挪威也于2006年颁布《学前教育内容和任务框架计划》（Framework Plan for the Content and Tasks of Kindergartens）。这些一体化课程文件不仅为0-6岁托幼机构提供统一的教育指南，而且也对师资标准和办学质量提出明确的统一要求。近10年来，北欧四国通过持续立法强化这一趋势，如挪威2018年发布的《面向未来幼儿园能力》（Competence for future kindergarten）战略^[10]和2023年起生效的《面向2030的国家幼儿园战略》（National Kindergarten Strategy Towards 2030）^[11]，以及芬兰2018年修订的《早期儿童教育和保育法》（Act on Early Childhood Education and Care），均致力于提升早期教育师资的专业胜任力，并消除入园门槛，以真正实现公平、普惠且优质的托幼一体化发展愿景。

二、北欧国家托幼一体化发展的治理模式

北欧国家通过立法将早期儿童教育和保育确立为国民教育体系的战略基石。在“立法先行”范式下，丹麦、芬兰、瑞典和挪威都颁布一系列法律条文实现对托幼一体化发展的顶层设计。这一完备的法律体系不仅夯实托幼服务的制度根基，而且通过对功能属性、政府责任、公平保障及质量标准等的法定规范，构建起一个融合、普惠、公平且优质的早期教育生态体系。

（一）确立保教融合与国家教育体系起点地位，实现功能重构

北欧国家的托幼一体化发展并非托儿所与幼儿园在行政层面的简单合并，而是对早期教育功能的系统性重构。其核心在于通过立法确立“保教融合”理念，将早期教育从单纯的照护服务提升为具有明确发展目标的教育过程，旨在促进儿童的全面发展和福祉。

首先，法律实现了对早期教育机构“保教合一”功能的清晰界定。丹麦2007年《日托设施法》（Act on Day-Care Facilities）赋予日托机构“教育、社会和护理”三重职能，明确其整体属性。芬兰2018年的《早期儿童教育和保育法》也将早期教育定义为一个包含“教育、教学与保育”的整体，并正式确立“教育”的核心地位。挪威的《幼儿园法》更是直接将幼儿园界定为“教育机构”，明确其为“国家教育体系的组成部分”。这些立法举措为早期教育保教融合的实施提供了坚实的法理支撑。各国通过制定统一的国家课程框架，将这一法律意志转化为可操作的实践指南，确保了在0-6岁全学段保教功能的动态平衡。

其次，法律确立了早期教育与学校教育的纵向衔接机制，并将其纳入个体终身学习体系。丹麦规定市镇当局必须“建立日托机构与学校及课后托管设施的制度化合作机制”，旨在构建连贯的过渡体系以支持儿童全面发展；芬兰法律要求市政府构建跨部门协调机制，统筹“教育、体育和文化、儿童福利”资源，全方位支持儿童福祉与学习能力的构建。瑞典2010年《教育法》（The Education Act）则采取更为彻底的整合策略，将学前教育、义务教育和高中教育统一纳入国家“学校系统”框架。这些规定不仅是对儿童早期“教育”功能的再次确认，而且也奠定其作为国家教育体系起点的法律基础。

（二）强化政府责任与普惠服务供给，保障儿童的平等受教育权

北欧国家将早期儿童教育和保育服务视为一项普遍的社会公民权利。这一核心理念的实现，源于政府通过立法将确保所有适龄儿童平等享有托幼服务的权利转化为政府的供给义务和财政责任，从而实现了托幼服务从“家庭责任”向“普惠性公共服务”的转型。

一方面，法律确立了以“儿童权利”为核心的普惠服务保障机制，并将保障的主体责任落实到地方市镇政府。瑞典《教育法》规定，自一岁起儿童即有权根据父母就业、求学状况或自身发展需求获得学前教育服务；挪威《幼儿园法》于2009年正式确立满1岁儿童的法定入园权；丹麦《日托设施法》则设立严格的供给保障条款，若市镇无法为26周以上的儿童提供日托名额，则父母不仅有权获得相应补偿，而且还可申请异地入托费用报销或居家照护补贴。这些法律条款通过强化政府的法定供给责任，从制度层面确保每个儿童的平等受教育权。 

另一方面，法律构建了以公正为导向的成本分担机制，以提升服务的经济可及性。北欧四国通过设定法定缴费上限、建立动态收费体系及多子女累进补贴等多元机制，构建严密的费用控制体系。丹麦法律规定“家长付费比例不得超过机构运营成本的25%”，并实施“兄弟姐妹津贴”制度以减轻多孩家庭负担。瑞典法律则确立全国统一的“最高收费”标准，规定“第一、二、三个孩子的费用分别不得超过家庭收入基数的3%、2%和1%”，以确保托幼服务支出与家庭支付能力相匹配。芬兰2016年颁布的《早期儿童教育和保育收费法》（Act on Client Fees in Early Childhood Education and Care）也规定，费用标准需要根据家庭规模和收入水平进行动态调整，并设定最高与最低限额。^[12]这种供给保障和财政兜底的结合构成了北欧国家托幼服务普惠可及的制度基石。

（三）构建针对弱势群体的精准支持保障，确保教育起点的实质公平

北欧国家普遍将早期教育视为缩小社会差距、阻断贫困代际传递的重要战略。这一公平观不仅体现在将早期教育确立为普遍权利，而且更在于通过补偿机制，为处于结构性劣势的儿童群体提供精准支持，确保其不会因家庭经济、身心状况或文化背景差异而失去享有优质托幼服务的机会，从而确保教育起点的实质公平。

首先，法律通过财政转移支付确保低收入家庭儿童的受教育权利。丹麦《日托设施法》规定，“当家庭收入低于法定标准时，市镇委员会必须向父母发放全额经济补贴（Free Place）”；挪威《幼儿园法》不仅要求市镇建立“针对低收入家庭的费用减免机制”，而且还实施“免费核心教育时间”（Free Core Time）政策，为低收入家庭儿童提供每周20小时的免费教育。该政策覆盖面已从2015年的4-5岁组拓宽至2020年的2-5岁组，有效确保了经济因素不会成为儿童接受早期教育的障碍。

其次，法律强制推行全纳教育，为身心发展存在障碍的儿童提供个性化支持服务。瑞典《教育法》明确规定，满足“儿童因生理、心理或其他原因所需的特殊发展支持”是教育机构的法定义务。挪威法律也规定，“无论儿童是否入托，只要被评估为有‘特殊需求’，就有权获得特殊教育支持”。这些规定确保特殊儿童能在一个融合、包容的教育环境中获得适宜的发展支持，以避免教育隔离。

再者，针对移民与少数族裔，北欧四国立法要求早期教育机构在促进儿童社会融合的同时，也要尊重其文化差异。例如，挪威法律特别规定，市镇负有“支持少数族裔儿童习得良好的挪威语，同时维护其母语能力和文化身份”的双重责任。这种双向支持机制有效避免了边缘群体儿童因语言文化隔阂而陷入教育劣势。

（四）确立统一课程标准与师资准入门槛，夯实托幼服务的质量根基

北欧国家高度重视早期教育的质量，通过立法对课程与师资这两个决定教育质量的关键要素进行统一规范，构建起一套覆盖0-6岁全年龄段的质量基准，以确保服务的高质量。

在课程方面，丹麦、芬兰、瑞典和挪威均颁布贯通0-6岁全学段的国家课程框架。无论是丹麦、瑞典的“核心主题”模式，还是芬兰、挪威的“目标领域”模式，都摒弃唯认知倾向，确立了以游戏、探索和互动为核心的“全人教育”目标。丹麦《日托设施法》和挪威《学前教育内容和框架计划》都明确规定，早期教育实践必须“将儿童的游戏和好奇心作为学习的逻辑起点”，致力于培养“积极、自主的学习者”。这种国家层面的统一标准和对儿童游戏学习方式的确认从制度源头上规避了保教分离的风险，确保了教育目标的科学性和连贯性。

在师资方面，丹麦、芬兰、瑞典和挪威通过立法确立早期教育教师与中小学教师拥有同等的专业地位，并设定严格的学历准入门槛。瑞典《教师及幼儿教师资格条例》（Ordinance on Teacher and Preschool Teacher Certification）规定早期教育从业者需要“完成3.5年的高等教育，并取得专业学位”，与中小学教师实行统一的资格认证制度；芬兰《早期教育和保育法》也强制要求教师必须“具备高等教育学位或其他同等学力”；挪威《幼儿园法》不仅要求机构“配备足量的专业教学人员”，而且更设立严格的师资配比红线，强制要求“园长及至少半数教学人员必须持有幼儿教师专业本科学历”。这些法律刚性约束从根本上保障了师资队伍的专业水准，为托幼服务的高质量实施提供了坚实的人才支撑。

三、北欧国家托幼一体化发展的实践路径

北欧国家将早期儿童教育和保育确立为关乎儿童福祉与社会可持续发展的战略性投资。基于这一愿景，丹麦、芬兰、瑞典和挪威在管理体制、服务供给、课程范式、师资建设及质量评估等维度都进行系统的制度整合与实践创新。这一全方位的改革成功构建起一个连续协同、普惠公平的早期教育服务生态，推动了托幼服务的深度一体化和高质量发展。

（一）国家统筹与地方自治相结合的管理体制，兼顾统一规范与灵活高效

北欧国家的早期教育管理构建了国家宏观统筹与地方充分自治相结合的协同机制，旨在通过权责的合理配置，在保障国家层面统一规范、质量均等和社会公平目标的同时，赋予地方政府高度的裁量权与灵活性，以实现早期教育服务效能的最大化。

在国家统筹层面，丹麦、芬兰、瑞典和挪威都将早期教育管理权归口于教育行政部门，如瑞典和挪威的教育与研究部（Ministry of Education and Research）、芬兰的教育与文化部（Ministry of Education and Culture）以及丹麦的儿童与教育部（Ministry of Children and Education）。作为早期教育体系的顶层设计者，这些部门负责制定法律框架、颁布国家核心课程、确立财政拨款机制以及构建统一的师资标准，为所有托幼机构设定刚性的质量底线，是维护教育公平和实现服务均等化的基石。鉴于早期教育兼具教育、福利与家庭支持的多重属性，其发展亦依赖于社会事务、卫生、财政等多部门的协同。为破解跨部门协作中的政策冲突或执行断层，北欧四国都建立了高效的部际协调机制，如丹麦在21世纪初成立“部际儿童委员会”（Inter-ministerial cooperation in the child area），瑞典在2010年前后设立“国家学前教育论坛”（National Forum for Preschool Education），挪威于2004年建立“全国幼儿园家长委员会”（National Parent's Committee for Kindergartens）等。这些机制确保政策制定基于广泛的专业共识，并能有效吸纳多方利益相关者参与，从而优化了政策的社会效能。（见图1）

在地方自治层面，地方政府并非政策的被动执行者，而是积极的规划者和资源配置者。地方政府的自主权主要体现在两个维度。一是资源配置权，即地方政府依据辖区人口结构和家庭需求，灵活规划托幼机构的类型比例，并通过购买服务引入多元主体办园，在满足家长差异化需求的同时激发服务供给活力；二是课程实施权，即在遵循国家课程指南的前提下，鼓励基于社区文化与自然环境的在地化创新。例如，芬兰的各市镇或幼儿教育服务机构可根据具体情况全部或部分采用地方性课程；^[13]挪威萨米地区的幼儿园教育以萨米语言和文化为基础，基于萨米族对自然的理解，引导儿童积极参与传统活动，并培养对自然现象的尊重。^[14]此外，地方政府还拥有国家财政拨款的分配裁量权，能够将资源精准投向课程研发、师资培训或特殊需求支持等关键领域，实现资源配置效能的最优化。

（二）普惠多元的“家庭友好型”支持体系，保障平等的生命起点

北欧国家的早期教育支持体系超越简单的福利范畴，构建了以儿童为中心、以家庭赋权为核心的社会公共投资模式。这一支持体系的创新之处在于将生命早期干预策略延伸至家庭系统，确保所有儿童生命起点的平等。

首先，带薪育儿假制度是实现儿童早期高质量陪伴与家庭赋权的保障。北欧四国提供长达1年或更久的带薪假期（如瑞典480天、挪威49周）和高达80%以上的薪酬补贴，保障儿童在依恋关系形成的关键期获得充足陪伴。为打破传统的性别分工，北欧四国在育儿假中特别设立“父亲配额”，这些假期或全部不可转移（如挪威），或部分（如丹麦11周、芬兰97个工作日、瑞典90天）不可转移。这种强制性休假机制有效促进了北欧父母共同育儿（Co-Parenting）模式的普及。同时，育儿假的使用也高度灵活，支持拆分使用或与兼职工作结合。自2020年以来，北欧四国又进一步优化育儿假的使用机制。如瑞典自2024年起允许父母将45天育儿假转移给祖父母或其他亲属，挪威则从2024年起将选择80%薪酬补贴的父母假期再延长11天。这种精细化配置进一步增强父母平衡工作与育儿的能力，提升了政策的有效性。

其次，普惠多元的服务供给体系确保儿童教育机会的均等。北欧四国将托幼服务定位为普惠性公共产品，构建以公立机构为主体、多元形式互补的供给体系。日托中心或幼儿园作为服务主体，为1岁至5岁或6岁儿童提供全日制或半日制保教服务。家庭日托作为重要补充，为1-6岁儿童提供小规模照护，以满足家庭的个性化需求。无论何种机构或服务形式均纳入统一的政府资助与监管体系，确保不同社会经济背景儿童拥有同等质量的教育起点。此外，北欧国家托幼服务体系高度重视对多元家庭需求的精准响应，如芬兰、瑞典和挪威设立“开放式幼儿园”为非全日制家庭提供社区支持；瑞典提供夜间及节假日的“便捷照护服务”，以保障非标准工时家庭的权益；芬兰和挪威则向选择居家照料特定年龄段儿童（如芬兰是3岁前儿童）的家庭发放照顾津贴。这种多元化服务供给标志着北欧国家的早期教育实现了从单一“看护”向“以早期干预保障社会平等起点”^[15]的战略转型。（见表1）

（三）以游戏为核心的“全人教育”课程体系，实现保教深度融合

丹麦、芬兰、瑞典和挪威的早期教育课程体系将游戏确立为儿童学习和发展的核心途径，通过“全人教育”（Holistic Education）范式和连续性的课程设计，促进保教深度融合，实现儿童在身体、情感、认知和社会性领域的全面均衡发展。

首先，构建跨学科、素养导向的课程架构。丹麦、芬兰、瑞典和挪威摒弃分科教学，采用主题方式将学习内容归纳为几个相互关联的学习领域，如挪威的“七大核心领域”、丹麦的“六大核心主题”。这一架构强调知识的横向整合，如将语言学习与社会情感能力紧密结合，将数学认知融入自然科学探索。这种跨学科视角有助于儿童理解知识的内在联系，培养系统性思维和解决复杂问题的能力。同时，课程强调核心素养的纵向衔接，如芬兰《早期教育和保育国家核心课程》（National Core Curriculum for ECEC）中提出的“广泛能力”^[13]，涵盖思考、表达、参与等未来社会必需的综合素养。这种素养导向的课程设计确保儿童在不同发展阶段学习体验的连贯性与递进性，是实现托幼有效衔接的关键。

其次，确立游戏在课程实施中的核心地位。在北欧四国，课程中的游戏不是学习的“补充”或“奖励”，而是儿童探索世界、发展技能与建构意义的核心方式。挪威的《框架计划》强制要求所有学习领域必须通过游戏来实现；瑞典和丹麦也强调游戏应贯穿0-6岁儿童学习的全过程。这一理念也推动了教师角色的根本转变，从知识传授者转变为观察者、引导者与“共同学习者”（Co-learner）。教师基于对儿童兴趣的观察创设环境，并在儿童遇到困难或挑战时提供“支架”（scaffolding），而非直接干预。这种以儿童为中心的教学实践，最大限度地支持儿童的自主发展，并且教育目标随游戏深度的不断升级而螺旋上升，为儿童的终身学习奠定了坚实基础。（见图2）

（四）“全生命周期”的师资培养模式，筑牢高质量发展之本

北欧国家将高质量师资视为托幼一体化发展的核心竞争力，构建了涵盖职前培养、职后发展和政府支持的“全生命周期”师资建设体系。

首先，丹麦、芬兰、瑞典和挪威普遍将早期教育师资培养纳入高等教育体系，确保教师具备扎实的理论基础和专业能力。无论是丹麦对“社会教育工作者学士学位教育”的要求 ^[16]、瑞典的《教师与学前教师教育条例》^[17]，还是芬兰、挪威的相应学位课程均体现了对教师专业水准的严格要求。这些课程设置强调多学科融合，不仅涵盖教育学、心理学等核心学科，而且更融入社会学、伦理学等跨学科知识。尤为重要的是，各国都非常强调师资培养的实践导向，学生实习环节在总学分中的占比普遍较高（如芬兰、挪威和瑞典约占1/6至1/7，丹麦则达到35%）。这一模式在确保早期教育教师具备扎实专业素养的同时，也注重提升其应对复杂教学实践的能力，并帮助教师形成自己独特的教学风格。

其次，北欧四国将教师的职后培训纳入法定要求，并建立与薪酬和职业晋升挂钩的激励机制。例如，丹麦教师完成360小时培训后可获高级认证及8%-12%的加薪；芬兰将每年1-5天的在职培训作为发放地方性额外薪酬的依据；瑞典则保障教师每年拥有104小时的带薪进修时间。同时，各国还建立包括学历提升、短期进修与园本教研的多元化职后培训体系。瑞典2025年开始生效的《校长、教师和学前教师国家专业计划》进一步提出按教师职业年限和发展需求进行分层培训，以建立一个多层级的“能力认证”体系。^[18]这种多元、分层的培训机制为处于不同发展阶段的教师规划了清晰的职业成长路径，助力整个师资队伍专业水平的持续提升。

支撑北欧国家这一高标准师资体系的关键在于政府的强力支持。丹麦、芬兰、瑞典和挪威都高度重视并加强对早期师资培养的财政投入。如丹麦自1992年就开始实施“儿童和青年教育者学习计划”，由政府为早期教育专业学生提供包括学费、补助金和实习薪酬的全额资助；芬兰和瑞典则设立用于教师职后培训的专项基金。同时，各国政府还出台一系列的宏观战略规划。挪威于2013年启动“面向未来幼儿园能力”系列战略，旨在为教师提供系统、免费的在职教育，并提升其硕士学位比例；^[10]瑞典2009年发布“学前教育提升”计划，规定教师在带薪进修期间可保留日常薪资的80%，由政府和雇主共同承担。^[19]这些政策和资金支持是北欧国家师资队伍专业化的重要保障，也是其早期教育质量持续提升的关键。

（五）支持性与发展性质量评估体系，助力托幼服务持续优化

北欧国家的早期教育质量评估坚持“以儿童为中心”，将评估定位为支持教学改进的工具，而非用于排名的绩效考核手段。这种以促进儿童全面发展与福祉为导向的评估是北欧国家托幼服务质量持续优化的核心动力。

首先，在评估实施上，丹麦、芬兰、瑞典和挪威坚持国家宏观监测与地方自主权的有机结合。北欧四国在国家层面都设有专门机构，如丹麦的“国家教育质量局”（The National Agency for Education and Quality）、瑞典的“学校监察局”（The Swedish Schools Inspectorate）、挪威的“教育与培训局”（Norwegian Directorate for Education and Training）与芬兰的“国家教育评估中心”（Finnish Education Evaluation Centre），负责统筹制定早期教育评估标准与监测宏观数据；评估周期通常设定为1-3年，旨在确保全国服务质量的一致性。而在地方层面，市镇政府作为质量监管的第一责任主体，拥有根据社区特点制定更具地方适切性评估方案的自主权。更为关键的是，北欧四国非常重视托幼机构的自我评估，通过各机构定期、制度化的自我反思确保其质量提升是一个基于专业自觉的持续完善过程，而非外部强加的行政任务。

其次，北欧四国将评估重心聚焦于“过程质量”而非标准化结果。在其涵盖结构、过程和结果三维的质量框架中，环境、生师比及教师资质等“结构质量”被视为提供优质教育的基础前提。在此基础上，各国都特别强调对“过程质量”的深度考核，重点关注师幼互动的质量、儿童的学习体验，以及教师在实践中如何落实“以儿童为中心”，鼓励游戏与探索，并营造包容且支持性的学习环境。北欧国家对于“卓越的过程质量是达成儿童积极和全面发展结果的最佳途径”的信念，^[1]64清晰地体现了过程质量对于儿童发展的重要价值。同时，各国都明确反对可能损害儿童心理健康的标准化测试，对结果的评估主要采用质性观察和发展档案，旨在帮助教师和家长了解儿童的发展轨迹。例如，丹麦对所有三岁儿童进行强制性语言评估，其目的在于早期诊断与干预，而非筛选或分流；挪威则通过社会研究所等机构追踪评估幼儿园对儿童身心健康与社会性发展的长期影响。

再者，北欧四国的评估在方法论上也秉持支持性原则。评估工具多采用观察叙事、学习故事等质性方法，并深度融入日常教育实践，以精准捕捉儿童在自然情境下真实、个性化的发展轨迹；评估结果的应用强调多方对话与协作机制，促使教师、管理者及地方政府基于评估证据共同制定改进方案。这种以儿童福祉为核心的设计使评估超越单纯的监督功能，转而成为驱动教师专业成长和机构持续改进的内生力量，并最终服务于为每一位儿童创设高质量成长环境的根本目标。

四、结语

丹麦、芬兰、瑞典和挪威托幼一体化的成功实践，清晰地揭示了制度变革在整合托幼资源、构建高质量早期教育服务体系中的决定性作用。这种变革并非行政职能的简单叠加，而是对托幼服务的属性、功能与价值等的系统重塑，旨在保障儿童全面发展与福祉的同时，夯实社会公平与可持续发展的根基。

首先，行政管理权的统一是北欧四国托幼一体化改革的基础与核心。丹麦、芬兰、瑞典和挪威通过立法将早期托育与学前教育都纳入同一法律框架内，并将托幼服务的管理权统一划归至教育部门，从而在法律与制度层面确立了早期教育作为国民教育体系第一阶段及终身教育起点的合法地位。这种行政一体化并非职能部门的简单合并，而是保育与教育职能在“保教一体”理念下的深度融合，从本质上确立了0-6岁早期教育“保教融合”的整体属性。在此基础上，各国通过颁布统一的国家课程框架确立以游戏为核心的“全人教育”课程体系，确保儿童从出生至入学前始终处于一个连续、稳定且高质量的成长生态中。行政管理的一体化也确保公共财政投入与人力资源配置标准的统一，它不仅提升公共资源的配置效率，而且也为托幼服务的高质量供给与可持续均衡发展提供了坚实的资源保障。

其次，将早期教育确立为一项普遍的公民权利是实现国家强力介入、确保托幼服务普惠公平的重要前提。北欧四国通过立法将确保所有适龄儿童的“法定入托权”制度化，并确立地方政府作为普惠服务提供者的主体地位。政府通过高比例的公共财政投入来确保服务供给的稳定性与可持续性，并辅以“缴费上限”和“动态收费”等机制来减轻家庭育儿负担，从而使高质量托幼服务真正成为法定的社会公共服务，从源头上保障生命起点的实质公平。同时，各国通过国家层面的统筹管理确定统一的机构准入标准、课程纲要与质量监管体系，确保不同区域与城乡的所有儿童均能享有同等水平的专业师资与保教环境，从制度上捍卫生命起点的公平。此外，各国政府还为处于结构性劣势的特殊群体，包括低收入、移民和残障家庭儿童提供精准支持，通过高质量的早期托幼服务构筑打破贫困代际传递的坚实屏障，真正实现教育公平。

再者，对早期教育“国家战略性投资”地位的确认是推动北欧四国托幼服务高质量发展的强大动力。北欧四国达成共识，高质量的早期教育不仅是为父母平衡就业与家庭提供支持，而且更为重要的是保障儿童的全面发展与长远福祉。在“以儿童为中心”理念下，丹麦、芬兰、瑞典和挪威构建了包括产假和育儿假、家庭照顾津贴及普惠性托幼服务的全方位社会支持。这种以家庭赋权为导向的支持体系在保障儿童生命初期高质量家庭陪伴的同时，实现了家庭照料与正式托幼服务的有序衔接。同时，北欧四国在国家层面确保托幼质量底线的前提下，赋予地方政府充分的行政自主权，在实现教育资源配置效能最大化的同时也确保对多元化家庭需求的精准响应。此外，各国还构建高标准的师资培养、持续的职后培训和晋升机制，以及旨在支持教师教学改进的过程性质量评估体系，将提升教师队伍的专业化水平与反思性实践能力作为提升托幼服务质量的关键和核心，确保教育过程能够真正契合儿童的发展需求，助力儿童全人发展目标的实现。

北欧国家这种以行政一体为核心、公民权利为根基、社会投资为动力的托幼一体化发展范式，不仅夯实了各国可持续发展的社会与人力资源根基，而且也为全球托幼一体化改革提供了以制度变革驱动服务整合、实现早期教育高质量发展的成功路径。