【摘要】作为反洗钱与反恐怖融资领域的主要国际标准，《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：金融行动特别工作组建议（2025）》在我国的全面实施既有利于我国优化完善自身反洗钱特别预防措施管理制度，也有助于深度参与反洗钱国际治理。对照国际标准，结合我国反洗钱工作实际，针对我国反洗钱特别预防措施管理制度存在的瑕疵，建议重点从合理界定恐怖主义融资、适当缩小资产冻结义务主体范围、完善金融机构与特定非金融机构以外单位和个人义务、细化恐怖活动组织与人员行政认定及除名申请程序、明确重大洗钱风险组织与人员认定标准与适用范围、健全安理会定向金融制裁决议的毫不拖延执行制度等六方面入手，进一步推进我国反洗钱特别预防措施管理制度的优化完善。

【关键字】反洗钱特别预防措施；定向金融制裁；反恐怖融资；资产冻结；国际治理

一、问题的提出

2025年1月1日起施行的《中华人民共和国反洗钱法》修订的重要内容是系统规定了反洗钱特别预防措施，授权国家有关部门自主或根据联合国安理会决议认定洗钱、恐怖融资与扩散融资风险组织与人员，并规定了任何单位和个人对这些人员实施资产冻结、交易禁止等义务，旨在有效防止被列名的组织和个人获得、占有、使用、处置资金、资产。为了进一步细化反洗钱特别预防措施管理制度，中国人民银行、公安部等八部门也于2026年1月联合制定发布了具有部门规章性质的《反洗钱特别预防措施管理办法》（以下简称《管理办法》）。面对当前反恐斗争形势依然艰巨复杂[1]和百年未有之大变局加速演进，抓紧完善我国反洗钱特别预防措施管理制度，既有利于深入贯彻落实《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国对外关系法》，有效预防洗钱、恐怖融资及大规模杀伤性武器扩散融资活动，又有利于履行国际反洗钱义务、迎接金融行动特别工作组第五轮反洗钱国际评估，更有利于深度参与反洗钱国际治理、引领反洗钱国际标准、构建金融风险防范化解体系[2]。党的二十届三中全会强调，强化开放条件下金融安全机制。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》的建议提出，强化开放条件下金融安全保障。国家主席习近平提出的“全球治理倡议”强调，坚持作为全球治理根本保障的国际法治。

理论界已经对反洗钱特别预防措施所涉及的联合国安理会制裁决议的国内实施[3]、中外涉恐资产冻结与金融制裁机制[4]、域外反洗钱“长臂管辖”机制[5]、反洗钱制裁与经济制裁的关系[6]等问题分别进行了较为深入的研究，但对于新施行的《中华人民共和国反洗钱法》新规定的反洗钱特别预防措施管理制度尚缺乏针对性的系统研究，对于新形势下如何坚持统筹推进国内法治和涉外法治，通过优化反洗钱特别预防措施管理制度，提升维护国家主权、安全与发展利益的能力，尚缺乏系统研究。本文尝试结合反洗钱、反恐怖融资与反扩散融资主要国际标准[7]《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：金融行动特别工作组建议》（2025）[8]（以下简称《金融行动特别工作组建议》），以及金融行动特别工作组《中华人民共和国反洗钱与反恐怖融资措施——互评估报告》[9]，围绕提升维护国家主权、安全与发展利益能力的现实需求，在对反洗钱特别预防措施的界定、法律依据及性质进行探讨的基础上，剖析我国反洗钱特别预防措施管理制度存在的不足，并提出予以优化完善之具体路径建议。

二、反洗钱特别预防措施的界定、法律依据与性质

（一）反洗钱特别预防措施的界定与法律依据

2024年修订的《中华人民共和国反洗钱法》结合《金融行动特别工作组建议》要求及金融行动特别工作组关于中国的第四轮国际反洗钱互评估报告结论，依据《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国对外关系法》等法律及国际惯常做法，结合我国反洗钱工作实际需求，引入“反洗钱特别预防措施”这一核心概念。尽管《中华人民共和国反洗钱法》未明确界定这一核心概念，但通过列举方式明确了其外延：反洗钱特别预防措施包括立即停止向名单所列对象及其代理人、受其指使的组织和人员、其直接或者间接控制的组织提供金融等服务或者资金、资产，立即限制相关资金、资产转移等。《管理办法》第3条第1款重申了反洗钱特别预防措施上述内容，并增加规定了第2款，要求采取反洗钱特别预防措施不得事先通知前款规定的相关组织和人员。而且《管理办法》第1条明确反洗钱特别预防措施的目的是预防洗钱、恐怖融资及大规模杀伤性武器扩散融资活动。而《金融行动特别工作组建议》第6条和第7条分别规定了与恐怖主义和恐怖主义融资有关的定向金融制裁义务，以及与大规模杀伤性武器扩散融资有关的定向金融制裁义务。《金融行动特别工作组建议》第4条规定的反洗钱没收和临时措施仅适用于犯罪资产没收，这不同于旨在预防洗钱、恐怖融资和扩散融资的定向金融制裁。《中华人民共和国反洗钱法》第40条第1款第1项和第2项规定的与恐怖主义及联合国安理会决议（主要包括联合国安理会第1267（1999）号决议及其后续决议、安理会第1373（2001）号决议等）有关的反洗钱特别预防措施，体现了对反恐怖融资和防扩散融资国际义务的遵守。第3项规定的旨在防范重大洗钱风险的反洗钱特别预防措施则是我国结合反洗钱工作实际需求，参照国际惯例，构建自主的反洗钱定向金融制裁制度的重要尝试。2015年《中华人民共和国反恐怖主义法》第14条、第15条关于恐怖活动组织和人员资金或其他资产冻结的规定，第24条关于涉嫌恐怖主义融资资产临时冻结的规定，以及2014年《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》，为《中华人民共和国反洗钱法》规定与自主认定的恐怖活动组织与人员有关的反洗钱特别预防措施管理制度提供了国内法依据。2023年《中华人民共和国对外关系法》第35条、外交部2022年《关于联合国安理会列名个人和实体申请除名（豁免）的程序》、2017年《中国人民银行关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》（银发[2017]187号）等，则为《中华人民共和国反洗钱法》规定与外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员有关的反洗钱特别预防措施管理制度提供了国内法依据。

（二）反洗钱特别预防措施的目的与性质

采取有效的反洗钱特别预防措施，实施有效的资产冻结与交易禁止，对于监测和预防洗钱、恐怖融资和扩散融资至关重要。通过预防和打击恐怖融资与扩散融资，切断恐怖活动组织与大规模杀伤性武器扩散者的资金来源，以削弱、限制其实施恐怖活动或扩散大规模杀伤性武器的能力，监测、跟踪恐怖融资与扩散融资金融情报信息[10]，以锁定、抓捕恐怖分子与大规模杀伤性武器扩散者及其支持网络，挫败恐怖分子和大规模杀伤性武器扩散者的阴谋，是有效地预防恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的治本之策。因此，《金融行动特别工作组建议》第6条关于“与恐怖主义和恐怖主义融资有关的定向金融制裁”建议对相关定向金融制裁作出明确规定，要求各法域实施定向金融制裁机制[11]，以遵守联合国安全理事会关于预防和制止恐怖主义和恐怖主义融资的决议。而这些决议是对全体会员国具有法律拘束力[12]、甚至具有造法功能的国际法性质[13]的制裁决议，要求各国毫无延迟地冻结以下任何人或实体的资金或其他资产，并确保使这些人或实体无法直接或间接地获得任何资金或其他资产或者与这些资金或其他资产有关的利益：一是联合国安全理事会根据《联合国宪章》第7章，包括联合国安全理事会第1267（1999）号决议及其后续决议，认定的任何人或实体，或者根据联合国安全理事会的授权认定的任何人或实体；二是国家根据联合国安全理事会第1373（2001）号决议认定的任何人或实体。《金融行动特别工作组建议》第7条则对与扩散融资有关的定向金融制裁作出类似第6条的规定

《金融行动特别工作组建议》第6条建议解释性注释进一步明确了定向金融制裁措施的性质与目标。第6条建议聚焦在阻止资金或其他资产向恐怖活动组织流动或被恐怖活动组织使用情况下必须采取的独特预防性措施，其规定的国家义务并非要取代在刑事、民事或行政调查或程序背景下已存在的关于处理资金或其他资产的其他措施或义务，如第4条建议规定的没收与临时措施。第6条建议规定的措施可以是司法或行政性质，可以与针对特定人物或实体的刑事程序相互补充，由主管机关或法院实施，但不以存在此种刑事诉讼为条件。

因此，《管理办法》第1条则进一步明确反洗钱特别预防措施的目的是预防洗钱、恐怖融资及扩散融资活动。《中华人民共和国反洗钱法》第40条第3款对反洗钱特别预防措施的内容进行了列举式界定，涵盖资产冻结、交易禁止等。由于《中华人民共和国反洗钱法》具有行政法性质，因而这种措施属于行政措施，但既非行政处罚，又非《中华人民共和国行政强制法》第9条规定的对财物实施暂时性控制的行政强制措施（如查封、扣押、冻结措施），更非《中华人民共和国刑法》第64条规定的具有非刑事处置措施保安没收性质的追缴和没收[14]，也非《中华人民共和国刑事诉讼法》第100条规定的作为刑事附带民事诉讼保全措施的被告人财产查封、扣押或冻结，非《中华人民共和国刑事诉讼法》第139条规定的对可用作物证、书证的财物、文件的证据保全性查封、扣押措施[15]。其救济可依据《中华人民共和国反洗钱法》第40条第2款，通过行政复核、行政复议、行政诉讼等途径进行。此种措施涉及的资产冻结属于法定冻结，既不以资产保全为目的，也并非出于经济动机，而是对被制裁者进行的具有惩罚性质的经济上的剥夺和封锁，而且其适用既不以存在刑事诉讼、民事诉讼或者行政诉讼案件为前提，也无须司法机关或者执法机关逐案下达冻结命令，而是在具备法律规定的条件当然并自动地发生[16]。这种措施是一种适用于所有人的禁令和义务（既全面禁令），其实施对象为所有纳入名单的组织和人员，该措施针对被列名对象的所有资金或其他资产，包括合法所有的资金或其他资产，且措施持续期通常不受时间限制（不同于《中华人民共和国反洗钱法》第45条规定的临时冻结措施），而且通常需要立即采取措施，即组织和人员一旦被列名，措施实施主体就有义务立即采用措施。因此，我国《中华人民共和国反洗钱法》第40条规定的反洗钱特别预防措施属于旨在预防洗钱、恐怖融资及扩散融资活动的行政性质的法定制裁，通过法律授权特定行政机关对恐怖活动组织与人员及具有重大洗钱风险的组织和人员采取资产冻结、交易禁止等特别措施，及时有效地阻止这些组织和人员获得资金或其他资产，从而有效地预防上游犯罪、恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散。

三、我国反洗钱特别预防措施管理制度存在的瑕疵

（一）未界定核心概念“恐怖主义融资”

《中华人民共和国反洗钱法》第2条明确了法律适用范围为反洗钱与反恐怖融资，第1款对反洗钱作出概括界定（通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪和其他犯罪所得及其收益的来源、性质的洗钱活动），第2款仅规定预防恐怖主义融资活动适用本法，并未界定恐怖主义融资。《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律也未予以明确界定。《中华人民共和国反恐怖主义法》（2015）第3条首次对恐怖主义进行法律界定，并将“为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利”列入恐怖活动类型，但未界定与恐怖主义有关的“融资”或“资助”。《刑法修正案（九）》从惩治帮助恐怖活动犯罪角度，对《刑法》第120条之一进行修订，将资助恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人，资助恐怖活动培训，纳入新设立的“帮助恐怖活动罪”范畴[17]，但同样未界定“资助”。 《最高人民法院关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2009）、《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》（2018）等司法解释尽管对“资助”进行了解释，但与《金融行动特别工作组建议》界定存在差距，且仅适用于刑事司法机关。上述两个司法解释中，前者将“资助”界定为恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人或者恐怖活动培训筹集、提供经费、物资或者提供场所以及其他物质便利的行为，后者仅仅将“以募捐、变卖房产、转移资金等方式为恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人、恐怖活动培训筹集、提供经费，或者提供器材、设备、交通工具、武器装备等物资，或者提供其他物质便利”纳入帮助恐怖活动罪行为类型范畴。中国人民银行《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》（2007）第2条从广义上将“恐怖融资”界定为四种类型的行为，既涵盖了第三人资助恐怖活动组织与人员或恐怖活动的行为，又涵盖了恐怖活动组织与人员自我融资的行为，但未界定“资金或者其他形式财产” [18]。而且该办法属于法律层级较低的部门规章，仅适用于金融机构对涉嫌恐怖融资的可疑交易报告，不适用于特定非金融机构，更不适用于作为反洗钱特别预防措施义务主体的所有单位和个人。《管理办法》第29条第4款界定了“资金、资产”，在表述方式和外延上与《金融行动特别工作组建议》的界定存在一定差距，既未明确将合法取得或非法取得的资金、资产涵盖在内，也未连贯并列使用“资金或资产”，未涵盖联合国安理会决议要求纳入其中的所有资金或资产。对恐怖主义融资予以明确界定，既有利于精准地监测预防恐怖主义融资行为，也有利于保护当事人及善意第三人合法权益。

（二）特别预防措施义务主体范围广于国际标准要求

《中华人民共和国反洗钱法》第40条规定反洗钱特别预防措施义务主体为任何单位和个人，但未详细界定主体范围。《管理办法》第29条将其界定解释为“中华人民共和国公民、依照中华人民共和国法律设立的法人、非法人组织及其境内外分支机构，以及位于中华人民共和国境内的其他单位和个人”。这实质上规定反洗钱特别预防措施义务主体为位于中华人民共和国境内的单位和个人、境外的中国公民和组织以及中国组织境外分支机构，符合国际公认的属地管辖原则和属人管辖原则，但未区分反洗钱特别预防措施类型（资产冻结和资产提供与金融交易禁止）对义务主体范围予以不同规定，也未对内地与香港、澳门在反洗钱特别预防措施实施方面的协作协助作出安排。事实上，《金融行动特别工作组建议》第6条和第7条在界定与恐怖主义、恐怖主义融资和扩散融资有关的定向金融制裁措施义务主体时区分了资产冻结义务（限制名单所列对象及相关组织和人员的资金、资产转移）和资产提供与金融交易禁止义务（禁止向名单所列对象及相关组织和人员提供金融等服务或资金、资产，使其无法获得资金、资产），规定前者义务主体为“位于其国家内的所有自然人和法人”（all natural and legal persons within the country），采用属地管辖原则，后者义务主体为“其国民或位于其管辖范围内的任何个人和实体”（their nationals, or any persons and entities within their jurisdiction），采用属地管辖原则和属人管辖原则。《管理办法》对两种义务统一采用属地管辖和属人管辖原则，其中规定的资产冻结义务主体范围显然广于国际标准要求，涵盖了所有中国公民，而无论其是否在中国境内。这种规定属于国内法域外的合理适用，有利于扩大我国国内法的域外适用，既符合国际公认的属人管辖原则，也符合《金融行动特别工作组建议》要求。但这种管辖既是国家的一种权力，又是一种国家义务。中国公民在境外控制或管理资金或资产，或者直接或间接拥有或控制外国实体的情况下履行该资产冻结义务，既易引发我国属人管辖与东道国属地管辖间的不必要冲突，又会使境外中国组织合规成本增加，使中国跨境反洗钱监管更为困难，可能会由于资产冻结义务履行监管不力而承担法律责任。

（三）金融机构和特定非金融机构以外单位和个人的义务内容过于笼统概括

尽管《管理办法》第三章“反洗钱特别预防措施义务”对金融机构和特定非金融机构的风险管理、名单获取、客户核查、交易对象核查、名单核查、采取措施、报告义务等义务做出详细明确的规定，但未规定这些义务适用于金融机构和特定非金融机构以外的单位和个人。而《中华人民共和国反洗钱法》第40条、第59条及《管理办法》第2条、第28条、第29条均明确规定反洗钱特别预防措施义务主体为任何单位和个人，并对“任何单位和个人”进行界定和解释，还规定了金融机构和特定非金融机构以外单位和个人未依法履行反洗钱特别预防措施义务应承担的法律责任。但对金融机构和特定非金融机构以外的单位和个人义务规定过于简单笼统，对这些单位和个人如何履行资产冻结义务（限制名单所列对象及相关组织和人员的资金、资产转移）及资产提供与金融交易禁止义务缺乏明确具体的规定。而使金融机构和特定非金融机构以外的单位和个人承担反洗钱特别预防措施义务，也是金融行动特别工作组关于中国的第四轮反洗钱国际互评估结论明确要求改进的方向。

（四）恐怖活动组织与人员的行政认定及除名申请程序不完善

《中华人民共和国反洗钱法》第40条第2款、《管理办法》第9条第1款、《中华人民共和国反恐怖主义法》第12条、13条、15条对于恐怖活动组织与人员的行政认定及复核申请程序做出了概括规定，规定仅有被认定的恐怖活动组织和人员可以申请认定复核，且复核决定为最终决定，并未明确行政认定与复核决定的具体标准（即如何根据安理会第1373（2001）号决议和《中华人民共和国反恐怖主义法》第3条适用“合理理由”或“合理依据”的证据标准作出认定与复核决定、如何使用情报证据等）、决策程序、复核申请形式、复核时限、重大情况变化时复核申请的再次提出、申请人参与权利保障等程序内容。《金融行动特别工作组建议》第6条要求国家建立可根据安理会第1373号决议及时审查国内认定的程序，允许任何个人或实体向认定机构申请对认定进行审查，并在认定机构做出不利的审查裁决时申请法院或其他独立的主管机构进一步予以审查，应允许被认定的人员或实体在最初的复核申请不成功时定期再次申请复审。

（五）重大洗钱风险组织与人员认定制度不健全

《中华人民共和国反洗钱法》第40条第1款第3项概括规定中国人民银行有权单独或者会同国家有关机关认定具有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的组织和人员并列入名单。该条新规定重大洗钱风险定向金融制裁措施，既符合国际惯例，又符合法定金融制裁的预防性功能要求，有利于扩大我国反洗钱法的域外适用效力[19]，有利于应对某些域外国家实施的反洗钱“长臂管辖”[20]。美国《爱国者法案》（The USA PATRIOT Act）第312条授权对具有“初步洗钱风险”（primary money laundering concern）的外国法域、机构、交易类型或账号类型进行认定并采取禁止或限制开设或维持代理账户（Correspondent Account）、通汇账户（Payable-Through Account）等特别措施（special measures）。美国《联邦条例K》（REGULATION K）第211.24条授权美国联邦储备委员会以严重的反洗钱问题为由拒绝外国银行开设分行、子公司或代表处。但《中华人民共和国反洗钱法》上述条款规定不同于美国饱受诟病的反洗钱“长臂管辖”，而是采取属地管辖、保护管辖等管辖原则及对等、国家间协商一致、密切联系等原则，属于中国国内法的域外合理使用，有利于防范与洗钱和外国制裁有关的系统性金融风险。尽管如此，《中华人民共和国反洗钱法》上述条款未明确“重大洗钱风险”“严重后果”等核心概念的内涵与外延，未明确是否适用于恐怖融资、扩散融资风险甚至外国单边制裁风险。这种战略性模糊有利于监管部门灵活机变地执法，但也易于引发认定纠纷及后续的行政复议与诉讼。而且列入重大洗钱风险组织与人员名单并实施反洗钱特别预防措施，本质上属于定向金融制裁，不同于《中华人民共和国反洗钱法》第45条规定的反洗钱调查临时冻结措施，后者本质上属于《金融行动特别工作组建议》第4条规定的“临时措施”。

（六）毫无延迟地实施特别预防措施的制度保障不足

《金融行动特别工作组建议》要求成员国毫无延迟地（最好在数小时内）执行联合国安理会第1267号决议及后续决议。这既需要外交部毫无延迟地转发安理会决议，使安理会决议毫无延迟地转至金融机构和特定非金融机构，又需要金融机构和特定非金融机构毫无延迟地予以执行。《中华人民共和国反洗钱法》第40条第3款规定反洗钱特别预防措施包括立即采取资产冻结和立即停止提供金融等服务及资金、资产等。第41条规定金融机构应当及时获取第40条第1款规定的名单，对客户及其交易对象进行核查，采取相应措施。《管理办法》第12条再次规定金融机构应当持续关注并及时获取第2条规定的名单，第16条、第23条分别规定了反洗钱特别预防措施的立即采取义务、立即解除义务。尽管如此，但并未规定公安部、外交部、中国人民银行等部门及时公告或发布列名对象名单或除名对象名单的职责，执行联合国安理会定向金融制裁决议的时效性并不强[21]。反洗钱特别预防措施的毫无延迟实施，既需要作为义务主体的任何单位和个人对列名对象和除名对象立即采取相关措施，又需要国家相关部门及时公布或发布列名对象或除名对象名单，及时转发通知或公告，确保义务主体及时获取这些名单。

四、我国反洗钱特别预防措施管理制度的优化路径建议

（一）合理界定恐怖主义融资

在《中华人民共和国反洗钱法》中概括界定恐怖主义融资。《金融行动特别工作组建议》第5条要求国家在《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》基础上将恐怖主义融资规定为犯罪，不仅应将资助恐怖活动的行为规定为犯罪，还应将资助恐怖活动组织或个别恐怖活动人员的行为规定为犯罪，即使没有证据证明资助恐怖活动组织或个别恐怖活动人员的行为与具体恐怖活动有关联，也应如此。而我国加入的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》首次在联合国层面对“恐怖主义资助”做出界定。根据该公约第2条第1款，“恐怖主义资助”是指任何人以任何手段， 直接或间接地非法和故意地提供或募集资金， 意图将资金全部或部分用于， 或者明知资金将全部或部分用于实施：（1）属于公约附件所列条约之一的范围并被其界定为犯罪的一项行为；或（2）意图使平民或在武装冲突情势中未积极参与敌对行动的任何其他人死亡或重伤的任何其他行为， 而这些行为从其性质或背景来看旨在恐吓人口，或迫使一国政府或一个国际组织采取或不采取任何行动[22]。依据国际标准，与《反洗钱法》第2条第1款对反洗钱进行概括界定的做法相一致，结合《中华人民共和国刑法》第120条之一及相关司法解释，《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》（2007）第2条和第8条的规定，在预防性立法层面对反恐怖融资进行较为宽泛的概括界定，既有利于明确《反洗钱法》的适用范围，又有利于促进反恐怖融资行政法律与刑事法律的衔接与配合。建议将 《中华人民共和国反洗钱法》第2款中的“预防恐怖主义融资活动适用本法”修改为“预防为恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人或恐怖活动募集、提供、保存、管理、运作或使用资金或其他资产的恐怖主义融资活动适用本法”。

在《反洗钱特别预防措施管理办法》中严密界定“资金、资产”。《管理办法》第29条第4款对“资金、资产”作出了界定。这种界定尽管与《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》（2014）第20条第3款的某些表述保持一致，但在内涵与外延上不同于《金融行动特别工作组建议》界定的“资金或其他资产”。《金融行动特别工作组建议》“总词汇表”对“资金或其他资产”进行了详细界定。值得注意的是，《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》将“资金”界定为所有各种资产，不论是有形或无形资产，是动产还是不动产，不论以何种方式取得， 以及以任何形式， 包括电子或数字形式证明这种资产的产权或权益的法律文件或证书， 包括但不限于银行信贷、旅行支票、银行支票、邮政汇票、股票、证券、债券、汇票和信用证。但公约对“资金”的此种界定已被《金融行动特别工作组建议》界定的“资金或其他资产”所涵盖。为了保持概念界定的周延性，既与国际标准相一致，又体现术语使用的国内传承，建议将《管理办法》第29条第4款修改为“本办法所称资金、资产包括任何形式的资金或者资产，不论是有形资产或者无形资产，动产或者不动产，不论以何种方式取得，包括但不限于银行存款、票据、邮政汇票、保单、提单、仓单、信用证，股票、债券及其他证券，房屋、土地、车辆、船舶、货物，石油等经济资源，其他以电子或者数字形式证明资金或资产所有权、其他权益的法律文件、证书等，潜在可用于获取资金、商品或者服务的任何其他资产，以及资金或资产产生的孳息和其他收益。”（其中黑体部分为根据国际标准新增加的内容）

（二）适当缩小资产冻结义务主体范围

对于反洗钱特别预防措施义务主体而言，履行资产冻结义务需要限制名单所列对象及相关组织和人员的资金、资产转移，尽管不涉及相关资金、资产所有权的变更[23]，但是境外中国公民和组织如若作为义务主体对其持有、管理或控制的位于境外的属于列名对象的资金、资产转移进行限制的话，会涉及对列名对象资金或资产所有权转移、处分、使用等权利的限制，会面临东道国属地公法（如金融监管法律）和私法（如所有权保护法律）的双重制约，以及我国属人管辖与东道国属地管辖间的积极冲突。相反，境外中国公民和组织履行资产提供与金融交易禁止义务的话，不涉及对列名对象所有资金或财产的冻结，而涉及义务主体拒绝向列名对象及相关组织与人员提供金融等服务或者资金、资产，涉及义务主体对自身资金或资产所有权的转移、处分等，既不易引发民商事纠纷，又不易因法律差异而招致东道国的抵制。这也是《金融行动特别工作组建议》区分定向金融制裁义务类型分别规定不同义务主体范围的深层次原因。《对外关系法》（2023）第35条首次从法律层面对联合国安理会决议的国内执行做出明确规定，规定应当遵守外交部执行公告内容和各部门、各地区有关措施的义务主体为中国境内的组织和个人。《中华人民共和国反洗钱法》第6条规定在中华人民共和国境内设立的金融机构和特定非金融机构，应当履行采取反洗钱特别预防措施等反洗钱义务，但《中华人民共和国反洗钱法》并未纳入《香港特别行政区基本法》及《澳门特别行政区基本法》附件三之中，因而不适用于香港和澳门特区。作为金融行动特别工作组（FATF）成员的香港特别行政区和亚太反洗钱组织（APG）成员的澳门特别行政区在反恐怖融资和防扩散融资方面符合国际标准，但内地和香港、澳门间的反洗钱协作仍需要通过跨境执法协作实现，相关的区际反洗钱行政执法协作与刑事司法互助机制仍需要优化[24]。

为了与《金融行动特别工作组建议》要求相一致，避免义务主体范围过宽造成不必要的管辖权积极冲突和民商事纠纷，同时确保内地和香港、澳门在反洗钱特别预防措施实施方面的协调与协作，建议依据国际标准，区分反洗钱特别预防措施类型，分别规定不同的义务主体范围，并完善区际定向金融制裁协作机制。建议将《管理办法》第29条第1款修改扩展至3款，现有第2款修改为第4款，前3款规定为“本办法第三条要求立即停止向本办法第二条规定的名单所列对象及其代理人、受其指使的组织和人员、其直接或者间接控制的组织提供金融等服务或者资金、资产的任何单位和个人，是指中华人民共和国公民、依照中华人民共和国法律设立的法人、非法人组织及其境内外分支机构，以及位于中华人民共和国境内的其他单位和个人。

本办法第三条要求立即限制相关资金、资产转移的任何单位和个人，是指位于中华人民共和国境内的单位和个人。

本办法第三条规定的反洗钱特别预防措施在香港特别行政区和澳门特别行政区的执行和实施，按照相关区际协作安排进行。”

（三）完善金融机构与特定非金融机构以外单位和个人义务

《中华人民共和国反洗钱法》第11条规定任何单位和个人发现洗钱活动，有权向反洗钱行政主管部门、公安机关或者其他有关国家机关举报，第40条规定任何单位和个人有义务按照国家有关机关要求对列名对象采取反洗钱特别预防措施，但未规定任何单位和个人特别是金融机构和特定非金融机构以外的单位和个人，有义务在其拥有或控制的资金、资产中存在其有理由相信是由名单所列对象及其相关组织与人员拥有、持有或控制的资金或资产时，立即主动向国家有关机关披露相关信息。任何单位和个人向国家主管机关及时主动披露其拥有或控制的资金、资产与列名对象及相关组织与人员的资金、资产有关联的信息，有利于主管部门及时掌握列名对象相关资金、资产状况，进而向作为披露主体的“任何单位和个人”提出具体的反洗钱特别预防措施要求。

事实上，加拿大《关于遵守联合国宪章第41条的法》（1985）对于国家执行安理会决议、实施定向金融制裁进行了总体上的法律授权，《联合国基地组织与塔利班条例》（1999）第5条之一、第5条之二，《执行联合国反恐怖决议条例》（2001）第7条、第8条，《加拿大刑法典》（1985）第83条之十、第83条之十一，则在规定金融机构实施定向金融制裁持续监测的义务基础上，均规定位于加拿大境外的加拿大人和位于加拿大境内的所有人（含金融机构）的信息披露义务。美国《1945年联合国参与法案》对联合国安理会决议的国内执行及定向金融制裁实施进行总体上的法律授权，《移民与国籍法》第219条、美国第13224号总统行政令《冻结财产并禁止与实施、威胁实施或支持恐怖主义人员进行交易》（2001）则规定对“外国恐怖活动组织”和“特定全球恐怖分子”实施定向金融制裁的义务主体为“美国人”（任何美国公民、常住外国人、根据美国法律组织的实体（包括外国的分支机构）或在美国的任何人），或者位于美国境内或者受美国管辖的人员。因此，建议在《管理办法》第三章“反洗钱特别预防措施义务”中第11条前增加一条，作为第11条，原有相关条款序号依次调整，新增加的第11条规定：

“第十一条 任何单位和个人，必须立即向反洗钱行政主管部门、公安机关或者其他有关国家机关披露以下信息：

（一）其拥有或控制的资金、资产中存在其有理由相信是由名单所列对象及其代理人、受其指使的组织和人员、其直接或者间接控制的组织拥有、持有或控制的资金、资产；

（二）与第1项所述资金、资产有关的交易或拟议交易相关的任何信息。”

（四）细化恐怖活动组织与人员行政认定及除名申请程序

外交部《关于联合国安理会列名个人和实体申请除名（豁免）的程序》（2022）已对联合国安理会相关制裁委员会认定列名的恐怖组织与人员申请除名或资产冻结豁免的程序做出规定，符合国际标准要求。我国自主认定的恐怖活动组织与人员申请除名的程序与联合国安理会第1373（2001）号决议及《金融行动特别工作组建议》的要求，仍存在一定差距。为了更好发挥恐怖活动组织与人员认定与除名在分化瓦解恐怖活动组织与人员方面的积极作用，建议参照国际标准，适当修订《中华人民共和国反恐怖主义法》，规定国家反恐怖工作领导小组定期审查、调整恐怖活动组织与人员名单，允许出现重大情况变化时再次提出复核申请。同时可由国家反恐怖工作领导小组制定细化恐怖活动组织与人员行政认定的程序与办法，明确行政认定与复核决定的具体标准（包括根据安理会第1373（2001）号决议和《中华人民共和国反恐怖主义法》第3条适用“合理理由”或“合理依据”标准做出认定与复核决定的证据标准、情报信息使用规则等）、申请复核的形式（书面、电子等）与时效、复核时限与决策程序、申请人参与等程序内容。特别是要明确认定不以存在具体刑事程序或刑事犯罪为前提，明确情报信息的使用与作用、申请人对认定复核程序的参与。

（五）明确重大洗钱风险组织与人员认定标准与适用范围

我国当前反恐怖工作面临的重要挑战是逃往境外恐怖分子的打击及其资金与资产冻结问题。逃往境外的“东突”等恐怖组织人员，加入外国国籍，对外以合法的人权组织成员自居，实施抹黑我国反恐与去极端化措施、资助境内外的极端主义与恐怖主义等危害我国国家安全和发展利益的行为，存在重大恐怖主义融资风险。但按照目前的管辖原则、证据标准、缺席判决程序要求等，国家反恐怖工作领导小组及相关法院无法将这些人员认定为恐怖分子或恐怖组织，无法对其实施资产冻结和交易禁止，无法采用《中华人民共和国反洗钱法》第40条第1款前两项的方式对这些人员采取反洗钱特别预防措施。而《中华人民共和国反洗钱法》第12条授权管辖境外主体（包括外国组织、个人等）在境外实施的危害中国主权、安全与利益的洗钱和恐怖主义融资活动。定向金融制裁已成为美国借助国际法的合法外衣，以强大的美元超级货币体系为后盾，为实现美国利益至上而滥用国际反洗钱规则的工具[25]。为了更好地发挥反洗钱特别预防措施的实施定向金融制裁、有效预防洗钱等重大犯罪风险作用，也体现出我国反洗钱特别预防措施的优越性与精准性，建议明确《中华人民共和国反洗钱法》第40条第1款第3项及《管理办法》第2条第3项，不仅适用于重大洗钱风险组织与人员，而且适用于重大恐怖融资风险或扩散融资风险组织与人员。同时明确判断组织和人员具有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的标准，合理界定“重大洗钱风险”“严重后果”等关键术语。

（六）健全安理会定向金融制裁决议的毫不拖延执行制度

《中华人民共和国对外关系法》第35条、《中华人民共和国反洗钱法》第40条、《管理办法》第7条均未规定国家有关部门毫不拖延地执行联合国安理会定向金融制裁决议、及时公布与发布名单、及时转发安理会制裁决议等职责。就安理会第1267号决议及后续决议的执行而言，外交部自2019年5月31日以来通过官网以通告形式发布执行安理会制裁决议通知，并附上安理会制裁决议（中文版和英文版）。《中华人民共和国对外关系法》第35条第2款也明确规定，对安理会制裁决议和措施的执行，由外交部发出通知并予公告，国家有关部门和省、自治区、直辖市人民政府在各自职权范围内采取措施予以执行。中国人民银行通过反洗钱局官网发布风险提示与金融制裁，公布《中华人民共和国反洗钱法》第40条第1款规定的三类列名对象名单，但公布的安理会制裁决议认定名单并不完整。商业合规软件也是金融机构获取信息的重要渠道。中国人民银行要求金融机构使用商业合规软件，以减少联合国安理会决议流转延误，但未明确如何及时更新商业合规软件信息。反洗钱特别预防措施的义务主体为任何单位和个人，及时、集中地发布和转发认定名单及安理会制裁决议是这些单位和个人及时采取措施的前提和基础。

《金融行动特别工作组建议》要求各国考虑维护一个政府网站，含有关于认定程序与资产冻结机制、相关国际法与国内法规定、资产冻结与交易禁止对象人员和实体综合名单、用于公众咨询的联络点等的最新综合信息。为了进一步提升国内转发联合国安理会定向金融制裁决议机制效率[26]，建议将《中华人民共和国对外关系法》第35条第1款和第2款修改为：“国家采取措施及时执行联合国安全理事会根据联合国宪章第七章作出的具有约束力的制裁决议和相关措施。对前款所述制裁决议和措施的执行，由外交部及时发出通知并予公告。国家有关部门和省、自治区、直辖市人民政府在各自职权范围内及时采取措施予以执行。”可考虑将《管理办法》第7条第1款修改为“公安部、国家安全部、外交部、中国人民银行在各自职责范围内及时开展本办法第二条规定的名单的认定、发布、除名等相关工作，并互相配合”（黑体部分为建议增加的内容）。另外，可以考虑在外交部及时公布联合国安理会制裁决议并向中国人民银行转发其电子通告后，由中国人民银行及时在反洗钱局官网上发布转发链接外交部发布的执行安理会制裁决议通知，及时更新商业合规软件上相关信息，以便金融机构、特定非金融机构及其他单位和个人立即执行。同时，中国人民银行可以整合中国反洗钱监测分析中心等网站相关信息，在反洗钱局官网上公布三类名单认定程序与资产冻结机制、相关国际法与国内法规定、咨询联系方式等综合信息。

【作者简介】

师秀霞，浙江外国语学院英语语言文化学院副教授，主要研究领域：数字货币犯罪治理与涉外警务； 兰立宏，法学博士，浙江外国语学院“一带一路”涉外法治学院教授、硕士生导师，主要研究领域：反洗钱与反恐怖融资法治。