刘畅，吉林大学匡亚明英才教授、吉林大学行政学院教授、博士生导师；
王馨雨，吉林大学行政学院博士研究生。
摘要：廉洁治理是国家治理的廉洁之维，其根本目标是以有效监督提升治理效能、推进国家治理体系和治理能力现代化。构建科学合理的廉洁治理体系是以廉洁治理促进中国式现代化的内在要求。廉洁治理体系构建包括诸多层面，本文聚焦廉洁治理体系的组织结构塑造、工作流程贯通、应用场景匹配三个维度进行探析：以多元主体联动为基础，分析主责监督、专责监督及其他监督之间联动的内在机理，提升廉洁治理的系统效应；贯通横向协同、纵向联动、纵横交织三项流程，打破横向部门壁垒、破除纵向层级梗阻，塑造系统化、协同化的廉洁治理流程，提升廉洁治理的回应性和敏捷性；聚焦不同层级和地区、重点领域和行业、关键岗位和人群三维场景，根据具体场景精准地识别防控廉洁风险，增强廉洁治理的针对性和实效性。
关键词：廉洁治理；党和国家监督体系；国家治理体系现代化
来源：《政治学研究》2025年第6期。
一、问题的提出
廉洁治理体系是国家治理体系的重要组成部分，其核心任务是通过完善党和国家监督体系有效预防和治理腐败，根本目标是以权力监督提升廉洁治理效能和国家治理现代化水平。党的十八大以来，随着国家治理体系建设不断推进，治理现代化所倡导的系统治理、多元参与等价值内核融入党风廉政建设和反腐败斗争的具体实践，建构起以党内监督为主导，涵盖国家监督和社会监督的党和国家监督体系，明确了“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志”，这意味着国家治理体系和治理能力现代化是健全党和国家监督体系的目标导向，以监督实效提升治理效能成为国家治理体系现代化的重要维度。在此意义上，构建以党和国家监督体系为基础的廉洁治理体系是以廉洁治理促进国家治理的内在要求，是中国式现代化面临的重大理论与现实问题。
廉洁治理的概念植根于党风廉政建设的实践，从“廉政建设”“腐败治理”等相关研究中拓展而来。首先，廉洁治理源起于廉洁政治建设的时代命题。党的十八大报告提出“廉洁政治”的概念以来，学界从廉洁政治的关系范畴、公共行政过程、系统论等不同视角对廉洁政治的内涵、结构、运行逻辑等进行研究阐释，普遍认为权力监督与制约是廉洁政治建设的核心议题，可以从健全体制机制运行、完善法律法规制定与执行等方面规范权力运行和强化权力监督。但是，相关研究主要聚焦官员、政府和政治领域的廉洁性，对社会场域中各类社会监督主体的监督作用、监督手段及监督路径关注不够。廉洁治理的概念则融入治理思维，意味着廉洁政治建设需要延展至国家治理和社会治理等多个层面的廉洁实践，全面关注干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗，积极回应国家治理中不同领域和层面的廉洁问题。其次，廉洁治理是对腐败治理的拓展提升。腐败治理是一种全球性的政治实践，国内外学者普遍关注转型社会的腐败表现形式及特征、腐败过程中的“集体行动”逻辑、市民社会的反腐败作用等议题，尽管有学者提出控制和预防腐败增量的积极治理模式，但仍认为腐败治理是以打击和预防腐败为主要目标，更关注具体的腐败案件的处理，侧重对腐败行为的事后应对措施，本质上仍然是“治理腐败”。廉洁治理则是对腐败治理的吸纳与拓展，不局限于对腐败的治理，而是着眼于全面的廉洁制度建设和廉洁政治生态的营造，通过维护社会公平正义提升国家治理的透明度和廉洁度，从有效治理腐败迈向全面的廉洁政治建设。最后，廉洁治理根植于新时代廉政建设的伟大实践。党的十八大以来，党中央着眼于全面从严治党，以人民立场、改革精神和系统思维推动廉政建设，健全党和国家监督体系，形成涵盖党内监督、国家监督和社会监督的大监督格局，营造了崇廉尚廉的社会风尚、凝聚起抵制腐败的监督合力；全面加强党内法规制度体系建设，规范党员干部在廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身等方面的具体要求；深入推进党的自我革命制度规范体系建设，以持续的制度创新适应国家治理中的廉洁性要求，为以系统思维推进廉洁政治建设奠定了坚实的实践基础。综上可见，廉洁治理与“廉政建设”“腐败治理”等概念具有紧密联系，即权力监督是廉洁治理与廉政建设共同关注的核心议题，廉洁治理是对廉政建设和腐败治理的拓展与提升，这一概念和议题的提出旨在以系统思维的基本方法、以治理理论的研究视角为廉政建设和反腐败治理搭建更加全面的分析框架，探索优化权力监督体系、提升监督效能的中国方案和发展路径。
廉洁治理体系作为实现廉洁治理目标、发挥廉洁治理效能的制度载体，是以党和国家监督体系为基础、保障和维护权力运行廉洁特性的廉洁政治建设体系。这一体系具有全面性、系统性与动态性，是以党和国家监督体系为基础性制度框架，由国家治理和社会治理中关系到廉洁政治建设的诸多相互关联的子系统综合集成的有机整体，涵盖从中央到地方的各层级监督，以及中国共产党党内监督、国家监督、社会监督各个层面的权力运行和监督机制，并随着社会发展变化和各场域廉洁风险特性进行适时调整和完善。显然，廉洁治理体系是包括诸多维度的“巨系统”，在这一“巨系统”中如何联动各监督主体形成监督合力，如何贯通各层级监督机制提升监督效能，如何匹配各监督场域精准发现、研判和防控廉洁风险，是构建廉洁治理体系过程中最为关键的问题，基于此，提炼出构建廉洁治理体系的三个最为重要的维度，即主体结构、体制机制和行动场景。其中，主体结构涵盖承担廉洁治理功能的各主体的基本定位及其联动关系，体制机制包括各廉洁治理主体在实际工作中形成的横向与纵向工作模式和运行方式，主体结构和体制机制共同构成了廉洁治理体系的基本架构；而行动场景是主体和机制两者的作用场景，同时它也能够反过来推动主体结构和体制机制的革新与优化。有鉴于此，本文选取这三个维度分析探讨如何塑造廉洁治理体系的组织结构、贯通其工作流程、匹配其应用场景，从而全面提升廉洁治理效能。本文主要内容相应分为三部分，一是以多维立体协同监督体系为基础，分析党内监督、国家监督和社会监督三个层次监督体系之间联动的内在机理，以及如何通过治理主体联动提升系统效能；二是以横向、纵向和纵横交织三项流程为基础，分析如何塑造系统化、协同化的廉洁治理流程以提升机制反应的回应性与敏捷性；三是以廉洁治理的三维场景为基础，分析如何匹配廉洁治理的实践空间与具体对象，根据具体场景精准地识别防控廉洁风险，提升廉洁治理的聚焦性和适配性。
二、主体联动：廉洁治理的组织体系
廉洁治理的首要任务是建立廉洁治理主体间有效联动的组织体系，必然要求解决主体间职责不清与协同不畅的问题，以职责定位为锚点，以协同贯通为目标，推进内外监督主体有效联动，建立核心明确、结构清晰、功能合理的廉洁治理主体协同体系。
（一）“权责不清”与“协同失调”制约主体联动
明确廉洁治理体系各主体的功能定位和权责边界、建立主体间协同贯通的组织体系是构建廉洁治理体系需要解决的首要问题。党和国家监督体系作为廉洁治理体系的运行载体和制度框架，既需要通过机制设计盘活各监督主体的监督效能，更需要实现各监督要素的叠加效应，形成监督体系的整体性合力。但由于各监督主体在权力来源、功能定位、监督方式等方面的差异性与监督体系的内在统一性之间存在张力，影响了中国共产党党内监督主体与其他各类监督主体的权责划分和协同联动。
首先，中国共产党是最高政治领导力量这一重大政治论断，决定了党委在廉洁治理中承担主体责任的政治定位，但对“主体责任”的内涵和外延理解不清在一定程度上影响了党委发挥廉洁治理核心作用。廉洁治理是中国共产党领导国家治理的重要内容，各级党委全面领导本地区本部门本单位的党风廉政建设和反腐败斗争工作，以强大的组织体系确保廉洁治理有序推进；同时，党委承担全面从严治党主体责任，负责领导部署公权力监督与问责工作，权力监督与廉洁治理是党委应当履行的政治责任。通过对J省L市的调研发现，廉洁治理实践中存在责任认定不清、统筹监督不强、问责追责不力等问题，影响了党委落实主责监督：整体来看，党委承担廉洁治理主体责任的构成要件尚未完全清晰，加大了担责、问责和追责的难度，并导致有些党委在廉洁治理中尚未形成责任闭环，问责、追责与容错免责之间仍然存在程序繁杂、机制混乱等问题；同时，有些党委统筹其他各类监督相协同的方式与手段单一化，监督合力的效果不明显；此外，有些党委未充分理解从腐败治理到廉洁治理转变的运作逻辑和根本要求，未深刻把握以监督促治理的目标导向和内在价值。究其原因在于党委对全面从严治党主体责任认知模糊，根源在于如何理解和把握党委在廉洁治理中的政治定位问题。
其次，纪委监委是廉洁治理的专责机关，但其内部各职能部门之间的协同困境制约了监督效能。纪委监委围绕监督与办案组建了以党风政风监督室、监督检查室、案件监督管理室、审查调查室为核心的业务部门，各部门互不统属、各司其职，各监督检查室之间、各审查调查室之间也不能直接沟通、交互违纪违法问题和线索。单向、严格的工作模式能够保证纪委监委内部各主体的独立性、完备性与保密性，但在实际工作中也容易造成部门壁垒，制约监督处理和办案效率。例如，涉及违纪与违法的重大复杂案件需要监督检查与审查调查等多个业务部门协同推进调查程序，并进行综合分析与精准研判，而监督与办案部门之间一对一的工作模式在一定程度上阻碍了纪律监督与监察监督的衔接以及纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的贯通，影响了纪委监委发挥专责监督的效能。
最后，其他监督与党内监督关系定位不清也是影响廉洁治理主体联动的障碍因素。党的二十大明确要求“以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”，指明了党内监督与各类监督贯通协调的方向与路径：党和国家监督体系强调“领导”，党内监督在党和国家监督体系中是最基本的、第一位的，发挥着政治引领作用；各类监督与党内监督之间侧重“协同”，其他各类监督应主动与党内监督协同，确保各类监督始终围绕党的中心任务和决策部署开展，增强监督的政治性、严肃性；各类监督之间侧重“贯通”，贯通区别于协同的主辅关系，在于功能各异的监督主体之间通过机制联动形成功能互补与叠加效应，使党和国家监督体系更好地融入国家治理、释放治理效能。换言之，应形成以党内监督领导各类监督、各类监督与党内监督协同、各类监督彼此贯通的立体式、多层次的主体联动网络。但在廉洁治理实践中，尚存在各监督主体的向心力不强、协同规范性不足的问题，有些地区尚未建立起以党内监督为核心统筹各类监督主体的协同方式。究其原因，在于各廉洁治理主体对党内监督与其他监督在廉洁治理体系中的定位与功能不清晰，因而难以形成以党内监督统筹贯通各类监督的方式方法。
（二）以主体联动提升廉洁治理体系的协同质效
廉洁治理体系致力于构建多维立体协同的监督体系，明晰党委主责监督、纪委监委专责监督以及其他主体协同监督之间的联动机理，在各类监督主体的联动中实现信息共享、资源整合，释放主体联动的整体效能，奠定廉洁治理的组织基础。
第一，明确党委主责监督定位，推进党内监督各主体之间的联动协同。首先，建立健全党内监督网络是推动党委履职尽责的基础性条件。廉洁治理体系旨在搭建涵盖“党委—纪委—党的工作部门—基层党组织—党员”的监督网络，统筹党内监督各主体发挥功能。聚焦党委领导核心，明确党委开展主责监督的权责结构，党委肩负支持和保障纪委履行专责监督职能，领导和督促党的工作部门提升工作质效，推动和健全基层党组织的廉洁治理体系建设等职责；在此基础上，依托党内监督网络优化各监督主体的权责关系，促进各监督主体功能互补，破解党内监督力量分散、覆盖不全、职权交叉等问题。其次，构建严密科学的责任体系是推动党委落实主体责任的重要保障。廉洁治理体系围绕“定责—担责—问责—追责”形成党委主责监督闭环，实现权责一致、失责必究。其中，定责与担责是监督管理闭环的前置条件，明确划分党委内部各主体的权责清单，建立权责清晰的责任体系，为履责、尽责提供规范性依据；问责和追责是监督管理闭环的保障环节，以党内法规体系为依托，明确问责和追责的形式、程度与条件，推动党委在廉洁治理中依法履责、主动担责，实现问责与容错的合理均衡，激发多元治理主体释放监督效能。最后，组建以党委为主导的廉洁治理协调小组，为党内监督统筹其他监督搭建平台载体。廉洁治理协调小组以全面强化党委的领导核心地位为根本原则，为实现党内监督统筹各类监督提供组织保障，是党委承担主责监督的重要实现方式；依托廉洁治理协调小组发挥党委的政治统领作用，强化各监督主体在重大案件跟踪督办、信息通报、结果反馈等工作中的协同联动，提升廉洁治理的及时性、畅通性与高效性。
第二，推动“四项监督”统筹衔接，强化专责监督体系中各主体之间贯通协同。廉洁治理体系以“四项监督”统筹衔接为突破点，建立专责监督体系中各主体的协同联动关系。首先，推动监督检查室与审查调查室的“室室”横向联动，实现“纪律监督”与“监察监督”工作衔接。两室搭配编组、协作办案打通了“查改”内在联系，有助于同步开展审查调查、以案促改等工作，从党规党纪和法律法规层面对违纪违法问题进行综合分析，提高问题线索研判的精准性、全面性。其次，健全监督检查室与派驻机构、其他协作部门之间“室组”联动，推动“纪律监督”与“派驻监督”协同。“室组”联动跳出了简单的人员整合、合并吸纳的藩篱，既重视监督和办案的联动，强化监督检查室对派驻机构进行业务指导，有助于提升派驻机构监督能力和办案能力，提高其监督质量；也注重监督和治理的有机结合，通过监督办案力量统一调配、审查调查统一实施、以案促改统一深化，强化各监督主体同频共振、同向发力的综合效果。最后，完善纪委监委内部科室与巡视巡察机构之间“巡纪”联动，促进“纪律监督”“派驻监督”与“巡视监督”融贯衔接。廉洁治理注重巡视巡察的全方位协作、全链条对接、全过程协同。由纪委监委统筹派驻监督与巡视监督资源，在巡前互通中保障巡视机构全面掌握巡视对象的主要问题，在巡中合作中开展联合检查、实地调查，在巡后落实中督促各机关各单位整改落实并开展自查自纠、主动监督。
第三，区分各类监督的功能属性，明确各监督主体联动的运行机理。廉洁治理体系强调在核心主体的领导下充分发挥各治理主体的优势，关键在于区分核心主体和协同主体的关系与功能定位，进而构建整体性协同机制。首先，精准区分各类监督的功能属性是实现多元主体协同的重要前提。国家机关监督和社会监督是党和国家监督体系的两大监督类型，国家机关监督属于具有强制性的公共权力监督，社会监督属于不具有强制性的公民权利监督。功能属性不同决定了各监督主体与党内监督的协同方式和衔接路径的差异性：国家机关监督与党内监督相协同遵循权力监督的运行逻辑，着力点在于通过组织优化、人员整合、机制创新等方式保障廉洁治理精准落实；社会监督与党内监督或国家机关监督相协同遵循权力监督的运行逻辑，权利主体的监督意见和建议须经党和国家机关采纳接受才能产生监督效果，因此，社会监督与党内监督或国家机关监督相协同应更加注重信息举报、信息反馈、大数据监督、权利保障等机制的完备性和畅通性，以有效监督提升治理效能。其次，党的领导是保障各类监督有效协同的根本要求。依托具体化、精准化、常态化的政治监督强化党的政治领导，将政治性贯穿于各类监督的目标原则和工作方法之中，提升各主体的政治自觉和行动自觉；同时，加强党内监督与其他监督的一对一协同和各类监督之间的贯通，促进各类监督既依照自身职责发挥效能，又强化关联互动、系统集成，形成常态长效的监督合力。最后，精准区分各类监督的主体与对象是实现多元主体协同的关键因素。社会监督因其自身的权力监督属性决定了其是监督主体而非监督对象，而党内监督和国家机关监督因权力监督属性决定了其既是监督主体也是被监督的对象，因此，党内监督和国家机关监督的复合监督特性要求既要统筹各监督主体之间的协同联动，也要兼顾内部各部门之间的业务联动与信息交互，而社会监督与党内监督、国家机关监督相协同则主要是主体间的联动问题。
三、流程贯通：廉洁治理的运行机制
廉洁治理不仅强调通过主体联动建立科学完备的组织体系，而且致力于破除运行机制中的横向壁垒与纵向梗阻，着力推动横向、纵向、纵横交织的三维流程贯通，提升廉洁治理的规范性、精确性和敏锐性。
（一）“横向壁垒”与“纵向梗阻”阻碍机制贯通
廉洁治理体系是一个纵横交错系统，在纵横交错中实现流程贯通是完善廉洁治理体系的基本条件。从中央到省、市、县四级纪委监委基于职责匹配、制约平衡的原则设置了业务与综合部门，形成了与国家纵向治理体系相契合的“条块结构”下的廉洁治理体系。条块结构通常存在的“横向壁垒”与“纵向梗阻”弊端在廉洁治理体系中也会有所体现，在不同程度上制约着廉洁治理的效能发挥。
首先，部门之间合作壁垒和权责模糊阻碍了横向机制贯通。“条块”结构是我国行政体系中的基本结构，基于“职能制”而形成不同的“块”，即按照性质、权限及任务的不同，将一个组织横向划分为不同的部门，各个部门相对独立，满足了现代管理中的专业聚焦、分工明确的需要。但“职能制”也会导致各职能部门各自为政，造成目标分散、管理碎片化的问题，难以实现治理的整体目标。当然，就廉洁治理体系而言，不同层级纪委监委内部的“横向壁垒”问题有着不同的表现形式。以J省T市T县为例，T县纪委监委由纪检监察室统合监督与办案两项职能，单一化的组织结构虽然有助于问题线索的交互和整合，但难以统辖和应对所有乡、镇的错综复杂问题和突发性事件，逐渐暴露出内部单一结构与外部复杂环境之间的不匹配性。T县纪委监委下辖乡镇多设置纪委，但纪委书记、副书记和纪委委员基本为兼职，存在多头工作、任务繁杂、身份重叠等问题，往往无法聚焦纪检工作，而且乡镇层级不设监察委员会，纪检工作与监察工作仍然处于相对混杂、分离的状态。村（社区）不设置专门纪检监察机关，T县纪委监委探索“三员合一”监督模式，即将村（社区）纪检委员、村（居）务监督委员会主任、村级民生监督员整合为村（社区）专职纪检监督员（以下简称“三员合一”），同时开展党内监督、民主监督、监察监督工作，这种特殊结构虽然是整合基层监督力量的创新探索，但难以辨析不同身份的权责结构和不同身份下专责监督与基层治理的边界，导致监督主体难以聚焦监督主责主业，其原因在于纪检监察专责机构的结构性缺失。
其次，纵向传导的效能耗损与双重领导的内在张力影响了纵向机制贯通。纪委监委实行双重领导体制，即在同级党委的直接领导下，接受上级纪委监委的领导，监督执纪工作以上级纪委监委领导为主，线索处置、立案审查等在向同级党委报告的同时应向上级纪委监委报告。就纵向而言，下级纪委监委接受上级纪委监委的领导和业务指导，保证了同一系统的“条条”行动一致，而在横向层面上，各级纪委监委受同级党委直接领导，保障了本地区“块块”的管理一致。但通过对J省L市的调研发现，双重领导体制也产生了条块结构下的监督矛盾：在上下层级关系中，上级纪委监委在任务部署与业务传导中存在难以全面、精准、有效地监督下级监督主体的责任落实情况，下级机关由于问责压力也存在基层监督泛化、监督不作为等问题；在同级结构关系中，纪委监委与同级党委之间是“领导—监督”的关系，二者之间的内在张力易导致对同级党委的监督虚化、弱化。如何在双重领导体制的张力之中寻求平衡的支点，成为构建高效集成、纵向贯通的廉洁治理体系须解决的关键问题。此外，在未设置监察机关的村（社区）层级，国家与基层社会治理主体之间不是行政科层制意义上的结构关系，但村（社区）遵循科层式的方式贯彻执行国家意志、承接国家治理任务，形成了事实上的“科层化”关系。随着社会需求与公众反馈呈现流动性、复杂性、变化性的显著特征，自上至下的、单一僵化的线性管理体制已经难以满足公众多元、丰富的治理需求，上下级之间形成的层级梗阻影响了廉洁治理的贯通性。
最后，基层权责失衡与协作区划分不清、匹配不足制约了纵横交织机制贯通。廉洁治理体系纵横交织的集中体现是现行的“协作区”建设。乡镇、村（社区）汇集着横向治理与纵向治理的复杂问题，是当前廉洁治理纵横交织的“网格”单元。但由于乡镇、村（社区）不设置专门监察机关，存在监督主体权责不明、人员不足、业务能力较低等问题；此外，由于乡镇、村（社区）具有数量多、分散性、复杂性等特点，上级纪委监委难以对乡镇、村（社区）监督力量进行精准性业务指导。基于此，实践中很多地区按照一定的规则将乡镇、村（社区）划分为不同“协作区”，由上级纪委监委的相关业务部门对口管理，建立纵横交织体系：“横”强调“块块”联动，在同一“协作区”内整合基层监督力量，形成稳定化的专业队伍，综合提升基层廉洁治理能力；“纵”注重“条条”贯通，强化上级纪委监委对乡镇、村（社区）监督力量的业务指导，形成上下贯通的领导和监督机制。随着“协作区”试点建设的不断推进，在统筹县乡监督力量、加大基层监督办案力度等方面取得了明显成效，但在标准化建设、精细化管理、科学化运作等方面也存在不足。实践表明，有些试点地区往往简单地按照地域相邻原则划分“协作区”，忽视了其中不同乡镇、村（社区）与上级纪委监委对口业务指导部门的匹配性，存在同一“协作区”上级领导与主管部门不统一的情况，进而影响了监督检查与案件查办的贯通性与协同性。其原因在于“协作区”设置过于强调空间和物质条件的便利性，忽视了“协作”的根本指向是建立科学结构、贯通运行机制，导致“协作区”在纵向贯通与横向联动中出现运行梗阻问题。
（二）以流程贯通统合廉洁治理体系的多维结构
流程是否贯通决定着廉洁治理体制机制运行的流畅度和灵敏度。构建廉洁治理体系强调横向部门协同无障碍、纵向层级治理无梗阻、纵横贯通交织无屏障，建立集成高效的贯通机制、形成有机协同的综合性治理网络。
第一，破除纪委监委内部部门壁垒，实现廉洁治理横向协同。在完整的廉洁治理体系之中，不同层级的纪委监委内部结构、权责定位、职权范围具有特殊性，应围绕不同层级的核心任务构建符合实践要求的横向联动机制与模式。首先，在省、市、县层级构建完善协同化的监督体系。廉洁治理体系以“精准监督、高效办案”为目标导向，着眼于监督与办案两大业务流程的各个关键节点，探索“室室联动”“室组联动”“巡纪联动”协同机制，形成以“四大主要业务部门”为核心、以“业务流程”为依据的横向联动模式。其次，在乡镇和村社层级探索创新“监督联络站”和“三员合一”模式，实现基层廉洁治理的横向业务联动与人员整合。廉洁治理体系强调县级纪委监委和乡镇、村（社区）纪检监察力量的有效衔接，以村（社区）为单位设立监督联络站，由村（社区）党支部纪检委员担任站长，根据当地人口和党员数量配备职业化监督员若干名，作为乡镇纪检监察办公室延伸至村社的关键联络点，化解基层监督力量薄弱的问题；同时，通过完善“三员合一”工作机制，促进村社纪检监察力量聚焦监督主责主业，有助于破除村（社）党组织书记和村（居）委会主任“一肩挑”带来的基层“一把手”监督难和村（居）务监督虚化问题，实现对村社一级的党员、公职人员的监督全覆盖，也能增强村（社区）收集、整合、处理公民需求和基层问题的能力，化解基层廉洁治理的横向联动问题。
第二，打通纪委监委层级梗阻，实现廉洁治理纵向贯通。纵向贯通问题归根到底是“领导—执行”的管理体制与廉洁治理需求不匹配的问题，破除纵向贯通障碍则需要从上、下两条路径综合发力。首先，开展自上而下的“派单式”监督，聚焦问题，发挥实效。以“上级派单”方式明确监督责任，探索由纪委监委牵头，围绕政治监督重点、日常监督难点、群众关注热点，定期拟定监督清单，经党委和纪委监委主要负责人审定后“下派”给各基层纪检监察主体，保证廉洁治理任务明确、监督思路清晰，提升发现问题、处理问题、报告问题的效率，确保廉洁治理的针对性；同时，纪委监委对监督检查中发现的问题进行“清单式”管理，及时准确对已完成、进行中和待解决的问题归类对账，倒逼监督责任落实。其次，开展自下而上的“需求式”监督，畅通问题意见反馈路径。由纪委监委牵头定期开展“协作区”廉洁治理调查，各廉洁治理“协作区”对调查结果进行系统梳理、综合研判，形成符合实际、契合需求的监督清单，报党委和纪委监委主管领导审核，实现上级领导与基层需求的紧密结合；同时，基层纪检监察主体要通过廉洁教育提升群众发现问题、反馈问题的意识，搭建数字化平台畅通群众意见反馈渠道，定期收集和研判群众关心的焦点问题，形成基层廉洁治理意见反馈报告，报送党委和上级纪委监委，从需求端助推廉洁治理纵向贯通。
第三，以“协作区”建设为核心织牢廉洁治理纵横交织网络。围绕强化领导、业务统筹、“协作区”联动等内容，建立由纪委监委领导班子成员牵头负责、纪委监委各职能部门相对应的“协作区”监督模式，持续推动各“协作区”之间的联动贯通，破解就近整合原则下的业务与地域不匹配问题。首先，以分管领导及对应科室为“协作区”划分的基本依据，充分保障市县纪委监委对“协作区”的直接领导，根据分管领导的责任划分和分管业务开展“协作区”建设，为推动市县纪委监委对基层监督力量进行精确、科学的业务指导奠定坚实的组织基础。其次，围绕监督、办案两条核心业务建立健全协同模式，在市县纪委监委的监督检查室、审查调查室等核心部门的领导下，瞄准纪委监委各部门的主要业务与“协作区”治理重点相契合的总体目标，根据各“协作区”的实际情况，推动科室与“协作区”形成对应关系，建立内设科室与“协作区”相贯通的治理模式。最后，在横向维度充分发挥派驻监督的信息优势和巡视监督的利剑作用，在市县纪委监委的领导和协调下，建立“派驻+协作区”“巡视巡察+协作区”的联动机制，实现跨区域、跨层级、跨部门的信息互通与业务协同，提高基层廉洁治理的横向联动效率。
四、场景匹配：廉洁治理的问题导向
根据不同场景精准识别廉洁风险、准确把握廉洁治理的具体对象，是综合提升廉洁治理效能的关键路径。廉洁治理体系强调面向重点行业和重点领域，瞄准关键岗位和重点人群，区分不同层级和不同地区，从功能属性的视角推进场景聚焦，实现廉洁治理的精准定位。
（一）“忽视特性”与“僵化移植”限制场景聚焦
党的十八大以来，基本建立起以行业和领域为基础、以岗位和人群为焦点、以层级和地区为划分依据的监督场景体系。但在实际的监督运行过程中，固化的监督模式难以应对复杂、流动的多维场景，导致在实际监督中出现了行业领域界定不清、岗位人群覆盖不全、各层级监督清单不明等问题，降低了廉洁治理的定位精确度和全面覆盖率。
首先，重点行业和重点领域监督定位不准导致廉洁治理针对性不强。权力集中、资金密集、资源富集的行业和领域集中掌握公权力，处于以权谋私、权力寻租的高危地带，极易产生廉洁风险；与民生保障、群众利益密切相关的行业和领域处于公权力与公民权利的交界点，容易出现滥用权力、侵害权利的问题，因此这些重点行业和领域成为监督的焦点，也浮现出了新的问题。一是派驻监督效果式微。由于派驻机构的人员一般具有双重身份，容易出现隐瞒信息、落实不力等问题，上级纪委监委与派驻纪检监察组之间联系不强、缺乏联动，限制了派驻监督效能的发挥；二是巡视监督巡而不实。由于缺乏巡视监督联动机制，影响了巡前搜集和整合信息的效率，难以形成精确高效的监督清单，还存在巡视整改不及时和成果运用不到位等问题，难以实现长效持续的廉洁治理；三是专项监督与日常监督脱轨。由于专项监督面向多元行业和领域，不同专项的监督对象和监督内容具有特殊性和专业性，增加了发现问题和聚焦问题的难度，若脱离日常监督开展专项监督、忽视监督协同和综合施策，会导致专项监督缺乏精准性和系统性。上述问题究其根源在于过分注重监督程序而缺乏针对性的监督方法与手段，难以把握各监督方式之间的相互联系与作用。因此，需要聚焦不同行业、不同领域的特殊性，有针对性地探索面向重点行业和重点领域的派驻监督、巡视监督、专项监督的方法创新。
其次，关键岗位和重点人群聚焦不足导致监督缺乏切入点和着力点。关键岗位和重点人群因特定的职权或特殊地位成为廉洁治理的重要对象，其中，“一把手”、领导干部近亲属和身边人、人财物的管理岗位人员是监督的重中之重，实践中也存在不同程度的问题。一是对“一把手”的监督不聚焦。“一把手”作为单位的主要负责人，单位其他班子成员的监督活动直接受“一把手”的领导和监督，难以形成对“一把手”的有效监督，原因之一在于，将监督理解为弱化和分散领导权力，尚未理清“监督与领导”“监督与发展”的关系，实际上“一把手”监督并非弱化领导地位、为监督而监督，而是以监督促发展。二是对关键岗位人员的监督不到位。管理人财物的关键岗位人员在人事任用、资金使用、项目招标等核心节点具有实质影响力，是腐败高发频发的重要环节和主要岗位。但是，由于关键岗位的专业性较强与保密性较高，识别风险和精准定位难度较大，内部监督往往碍于情面而不愿插手，外部监督因业务不熟而难以入手，导致对掌握人财物的关键岗位人员的监督浮于表面。三是对领导干部近亲属和身边人等特殊身份人群监督不够。特殊身份人群引发的腐败行为往往具有隐蔽性和复杂性，但当前针对领导干部近亲属、身边人的监督仍然存在事前观念引导不足、事中缺乏法律保障、事后惩处结果不厉等问题，其根源在于未将腐败风险置于“家族关系”和“人情社会”的背景之中进行系统性审视和剖析，在一定程度上忽视了血缘和情感对党员领导干部的重要影响力。
最后，不同层级和地区监督的核心任务区分不明导致监督泛化、重点模糊。“全面从严治党首先要从政治上看”是新时代廉洁治理的底层逻辑，即廉洁治理中的监督归根到底是政治监督。党的十八大以来，党中央从顶层设计的高度对政治监督作出了全局规划与战略部署，规定了各监督层级的核心任务和根本目标。实际调研中发现，在全面落实政治监督的进程中，各层级、各地区监督浮现出了一些问题。在省级层次，部分监督主体对政治监督重视程度不够、理解把握不足，在部署执行政治监督工作中存在照搬照抄、内容空洞等问题；在市县层级，一些纪检监察机关未能精准抓住政治监督融入纪检监察工作的契合点，导致权力监督与政治监督分离，削弱了政治监督的实效性；在乡镇层级，存在监督目标和监督责任模糊的问题，一些乡镇尚存在监督权责划分不明晰、监督责任闭环不健全以及落实整改机制不足等现象，根源在于乡镇的监督主体处于纪检监察系统和基层治理系统的交汇地带，自身素质和业务能力有限，难以建立清晰的责任清单和明确的任务清单；在村社层级，监督主体对监督核心任务的理解和把握不够全面，对本级主体应承担的监督责任界定不清，对监督与治理的区别理解不足，村社监督联络站和专职纪检监督员过度参与解决村社的日常管理和居民村民生活问题，日常工作偏离了监督的主责主业。
（二）以场景匹配突出廉洁治理体系的靶向目标
廉洁治理体系覆盖行业与领域、岗位与人群、地区与层级的多维、重叠、流动场景，场景匹配要解决的关键问题是在纷繁复杂的廉洁治理生发空间中，如何精准把握监督重点、做到监督有的放矢，如何将整个廉洁治理体系塑造成立体化、多维化的系统，精准释放廉洁治理效能。
第一，针对重点行业和重点领域统筹监督方式。实现重点行业和重点领域监督的场景聚焦既需要提高发现问题的精准性，也需要探索解决问题的实操性方式方法。首先，发挥派驻监督的探头作用。加强对派驻纪检监察组的领导和业务指导，不仅要从权力结构上实现派驻机构人员的身份转变，更要通过加强派驻机构和上级纪委监委职能部门的双向交流合作，保障派驻机构在上级领导下有序有效参与办案，提升其政治站位，实现本质意义上转身份、定职责。其次，发挥巡视监督利剑功能。以系统思维搭建巡视机制，实现纪律监督、监察监督、派驻监督从后期介入转化为全过程参与；协同人大、政协、统战、执法、司法等部门建立联合惩戒机制，督促相关单位及时整改和完善体制机制；及时向群众回复问题解决情况、开展群众满意度测评，让人民群众真实感知巡视巡察效能。最后，保障专项监督“专”的职责。推动专项监督与日常监督、巡视巡察监督相联动，面向重点行业和领域开展调查监督，探索完善专项监督的全过程节点控制、快查快办快治、查办绿色通道等工作机制，综合运用限期整改、整改提醒函、纪检监察建议书等方式，定期开展专项监督回头看，联动日常监督、派驻监督、巡视监督处理整改不到位的问题，发挥专项监督的长尾效应。
第二，聚焦关键岗位与重点人群，精准锚定监督切入点。廉洁治理的核心在于防范公权力滥用，而公权力的运行依托于具体岗位与责任主体，因此需从“岗位—权力—人员”的交汇点精准切入监督。首先，要紧盯“一把手”监督难题，破解监督梗阻。当前“一把手”监督乏力，症结之一在于容易受“熟人社会”“层级顾虑”影响，存在“不敢监督、不愿监督”的心理顾虑。破题关键在于确保监察权行使不受行政机关、社会团体和个人的干预，并重点强化审查调查等核心职权，切实保障其在监督执纪执法工作中的专业性与独立性；创新纪委监委的监督方法，在某种意义上，下级对上级的监督效能依赖于灵活变通的方式方法，可以从谈心谈话、联席会议、党风廉政建设考评等方面着力推动方法创新，化解纪委监委的对上监督阻力。其次，加强对管理人财物的关键岗位人员的重点监督。从岗位职权出发有效识别廉洁风险，精准制定责任清单、负面清单；在业务流程中有效防控廉洁风险，盯紧选人用人、资源开发、投资融资等重要事项，细化审批与监管流程，及时发现、排查、上报廉洁问题；从制度机制层面有效降低廉洁风险，纪委监委联动内部审计、财会等部门定期开展日常监督检查，配合巡视监督、派驻监督等外部监督工作，建立良好的内外部监督协同合作体系。最后，全面覆盖领导干部近亲属和身边人，将监督深入领导干部的家庭和社会关系之中。切实推进家风建设与廉洁教育，强化柔性引导；建立健全领导干部个人和家庭监督制度，规范领导干部近亲属从业行为的相关制度，严格管控“官商一体”现象；进一步推进行贿受贿一起查的纪法衔接，强化刚性约束。
第三，划分不同层级、区分不同地区，推动政治监督具体化、精准化、常态化。廉洁治理强调以中心任务为划分标准，形成覆盖不同层级、不同地区的廉洁治理体系。在省级层次聚焦“两个维护”根本任务强化政治监督。从推动党的重要指示精神和决策部署的贯彻落实情况、党中央的路线方针政策贯彻落实情况、本地区的职责担当情况等方面进行严格监督，夯实廉洁治理的政治基础；加强对党员领导干部在政治信仰、政治领导、政治能力、政治生态方面的监督，强化政治引领。在市县层面聚焦权力运行、强化权力监督。明确问题导向，增强监督主动性，尽早发现问题，合理运用“四种形态”及时纠偏；高效处理问题，精准科学惩治违纪违法问题，形成强有力震慑；及时回顾问题，定期开展监督“回头看”工作，以解决问题促体制改革。在乡镇层面整合基层监督力量、织牢织密基层监督网络。推动纪检监察“协作区”建设，开展基层廉洁治理工作，发挥整体性监督效能；深入群众身边，延伸监督触角，充分发挥乡镇的枢纽作用，建立健全群众举报与反馈机制，畅通监督渠道。在村社层面聚焦人民群众密切关注的问题，强化对农村集体资金、资产、资源管理监督与惠农政策落实监督。通过监督联络站、“三员合一”等制度创新推进市县监察向基层延伸，提升基层监督效能；由乡镇牵头，制定涵盖村社经济合作和管理监督、惠农政策落实监督等专项监督清单，在日常专项会议之外探索其他专项监督形式，完善创新专项监督体制机制
五、结语
廉洁治理体系是国家治理体系的重要组成部分，需要在“稳定”和“变化”之中保持适度张力、寻求有机平衡，即以“稳定”保证正确方向，用“变化”探寻发展契机，实现国家治理能力和水平的全面提升。国家监察体制改革改变了原有的权力结构，从顶层设计的高度建立起全面覆盖、力量整合、独立高效的监督体系，形成系列配套的制度安排，搭建起现代化廉洁治理的制度性框架。所谓“稳定”是指制度性框架在一定时期内必须在核心目标的引领下维持基本形态，充分保障治理的稳定性和连续性，即廉洁治理效能的提升必须置于制度性框架之内；而在廉洁治理的体制机制乃至具体实践的层面，尤其是在真实运转的监督链条之中则要谋求“变化”，通过打破常规、化解障碍、整合资源来释放廉洁效能。有鉴于此，本文选取廉洁治理体系构建的主体、机制、场景三个维度，分析和探讨如何在组织结构、工作流程、场景匹配方面彰显廉洁治理体系的“快速”“精准”“实效”等特征，旨在提升廉洁治理效能，为实现新时代廉洁治理目标、推进国家治理体系和治理能力现代化提供借鉴。随着党和国家监督体系建设的不断深化，以监督促治理的功能日益显现，廉洁治理研究将成为今后重要的研究方向，且已呈现广阔的研究空间。
