张阳，武汉大学法学院副教授、法学博士

摘要：与中央集中监管的证券交易所、期货交易所不同，在我国，数据、碳排放权、文化艺术品、邮币卡、知识产权、贵金属等交易场所由地方政府主导设立，在发展导向下陷于“内卷式”竞争，呈现主体泛滥化、产品金融化、治理失序化特征。现有治理过度套用证券期货监管机制，各地多以行政遵从方式出台碎片化的“地方交易场所监督管理办法”，但法律位阶偏低，监管主体混杂，交易品种变更等审核程序各异，法律责任之追究尚需借助《中华人民共和国期货和衍生品法》或地方金融条例间接实现，难以适配市场发展与风险化解的需求。在全国统一大市场纵深推进与要素市场化改革背景下，叠加数智技术“平民化”、监管穿透“实质化”、市场竞争“国际化”等多重趋势，分散规制模式亟待转型。改革应立足整体主义视角，构建“产品属性-交易机制-市场重要性”三维穿透式分层监管框架；推动地方交易场所的清理整合与集团化转型；制定“交易场所法”，并在拟制定的“金融法”中设专章加以规范，以实现制度统合。

关键词：交易所；内卷式竞争；全国统一大市场；地方金融；金融监管

一、问题缘起：地方交易场所的扩张迷局与整顿困境

作为要素市场化配置的关键基础设施，交易场所通过聚合主体、产品、资金、信息，实现价格发现、降低匹配成本、提升市场流动性等制度性经济效益，在汇集交易的同时也易引发风险的集聚。国内外市场中，中央集中管控的证券交易所、期货交易所等金融交易场所始终是监管核心。在我国，《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）对于证券交易所、《中华人民共和国期货和衍生品法》（以下简称《期货和衍生品法》）对于期货交易所分别设专章进行规制。实践中，交易场所范围十分宽泛，依交易标的可涵盖股权、产权、知识产权、林权、文化艺术品、排污权、碳排放权、邮币卡、票据、贵金属、数据等多元品类。我国地方交易场所曾在推进区域要素市场化、服务实体经济发展中发挥重要作用。但受脱离中央金融监管框架、地方经济考核导向的政绩激励及“内卷式”竞争的影响，“普设交易所成为一种‘地方趋利’的病态选择”，不少交易场所因过度竞争和盲目扩张导致市场被人为割裂，供需匹配度降低，渐沦为交易量几近于无的“门面工程”；部分交易场所背离交易撮合的主业而开展借贷、融资、理财、私募、对赌等泛金融化运作，放大了风险交叉传导概率。近年来地方交易场所的欺诈、违约、操纵市场等问题凸显，引发区域性市场风险，甚至有造成系统性风险之虞，对金融稳定构成实质性挑战。

2011年国务院成立由中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）牵头的“清理整顿各类交易场所部际联席会议”（以下简称联席会议），并先后颁布《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号，以下简称“38号文”）和《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发〔2012〕37号，以下简称“37号文”），以“快刀斩乱麻”的方式，将标准化、份额化、“T+5”、集中化、公众化等机制界定为非法范畴，多地省级地方政府亦相继出台各自的“地方交易场所监督管理办法”，其核心负面清单直接复制上述文件。2025年中国人民银行也颁行《金融基础设施监督管理办法》，试图以“交易设施”之概念覆盖对“交易场所”及“交易中心”的规制，但由于概念界定模糊，未形成清晰监管边界。同时，囿于地方政府规章的法律效力层级较低，加之监管多头、规定偏于程式化，鲜有触及市场核心风险。即便中央秉持严监管基调，部分地方政府也未真正落实监管责任，反而多以发展为目标，在绿色低碳、数字经济等政策支持下，以数据交易所、碳排放交易所、大宗商品中远期交易平台为代表的新兴交易场所持续涌现。在“条块分管”的行政体制下，行业主管部门与证监会的协同亦存在不足，导致中央监管体系不断出现监管豁口与例外情形，冲击着政策权威性。一面是三令五申的清理整顿，一面是不断新生的交易场所，此种矛盾状态令人费解。

党的二十届三中全会决议和“十五五”规划纲要均明确提出“建设安全高效的金融基础设施”，而交易场所正是其中的关键组成部分。传统证券交易所、期货交易所的制度价值固然不可替代，但在数量上居多数、兼具创新属性的地方交易场所，才是风险高发与制度薄弱之所在。我国法学界既有研究以资本市场证券交易所为核心，探讨其法律定位、责任边界和转型发展路径。其中，部分学者关注到商品市场现货和期货交易的风险规制，以大宗商品交易所的司法认定为切入点进行法教义学阐释。近年来，伴随要素市场化改革与科技赋能，研究对象逐步转向数据交易所、金融资产交易所、碳排放交易所等新型交易场所的风险治理，更侧重制度体系的立法论设计。此类研究为交易场所的治理奠定了一定基础，但仍存在明显局限：一方面，分散对象的碎片化思考，未形成以交易场所概念界定为逻辑起点的系统分析框架，缺乏理论上的抽象提炼；另一方面，欠缺不同类型交易场所的横向比较，研究偏向同质化、重复化，难以对丰富的实践场景提供针对性的规制方法。基于此，本文以整体主义的思路系统审视以下问题：各类地方交易场所的法律边界如何界定？“交易所”“交易中心”“交易市场”“交易平台”等概念在规范层面有何差别？目前对它们的规制路径存在哪些问题？如何对各类地方交易场所实行差异化监管？制定“交易场所法”的构想在我国是否具备可行性？接下来，本文将围绕以上问题展开论述。

二、地方交易场所的概念厘清及规制正当性辨析

（一）地方交易场所在法律上的界定

制度规范是解构概念最直接的文本依据。自2012年以来，我国各省级行政区陆续颁布本地的“交易场所监督管理办法”，其一般在总则章“立法目的”条款之后，于第2条规定地方交易场所的内涵，界定逻辑虽有差异，但基本包括四种要素。其一，审批主体。如“在本行政区域内依法设立/批准设立/同意设立”，强调行政区划的地域性和审批的主体单位，此为“地方”交易场所法律属性的核心来源。其二，名称标识。商事主体名称中须含“交易所”或“交易中心”，此种专属名称表达在金融法中较常见，如《中华人民共和国商业银行法》第11条、《证券法》第118条、《信托公司管理办法》第8条等对于“商业银行”“证券公司”“信托公司”等均有名称字样的专门规制。部分地方还细致规定了经营范围中含“交易”项目，有一定“穿透式监管”倾向，如《北京市交易场所管理办法》第2条第2款规定了“名称中含‘交易所'’交易中心‘或经营范围中含’交易‘经营项目”。其三，行业所属。交易场所通常以产品冠名，但在法规中无法穷尽列举，故多参照“37号文”进行不完全归纳，常见表述包括“商品类+权益类”或“商品现货类+权益类”，部分地方还包括“其他合约类”或“其他标准化合约类”，也有“权益类+大宗商品类+其他类”或“权益类+大宗商品类”的划分，此种界定对交易标的进行初步划分，但类型标准不一。其四，例外情形。在排除风险较高的被严格管制的中央金融交易场所、风险较低的一对一的实物交易所（主要是车辆、房地产）和公有公益性的“公共资源交易场所”之后，部分地方还对国有产权、文化产权、区域股权市场给出“国家另有规定的，从其规定”之兜底表述。上述“审批主体+行业范围+名称+例外”的界定方式试图缓解不确定法律概念带来的歧义和评价开放问题，但仍未揭示交易场所的核心法律性质，存在现实描述与规范判断混同的缺陷。

实践中，我国对不同类型的地方交易场所亦有出台规范文件的探索。以数据交易所为例，部分地方的“数据交易场所办法”尝试明确其公共属性和公益定位，并细化职责（如提供交易场所、清算服务、标准制定及信息保管等），但鲜有明确职能边界，导致公益的公共职能与营利的市场运营之间张力凸显。在“双碳”目标下，碳排放交易场所是关键基础设施，但其规范表述往往刻意回避“交易所”概念而以“交易系统”“交易市场”“交易机构”指代，对交易机制的阐释也较为含糊，仅允许采取“协议转让、单向竞价或其他符合规定的方式”进行非穷尽式列举。反观作为中央金融体系运转核心的证券交易所、期货交易所，法律定位较为清晰，《证券法》第七章和《期货和衍生品法》第六章分别对其自律监管属性、集中交易撮合功能、组织监督交易职责以及社会公共利益优先原则予以明确规定，体现出立法在标准化、高风险的金融交易场所规范上的成熟思路。

此外，地方交易场所的规制可纳入更具包容性的上位概念予以审视，这主要体现在各地方人大出台的“地方金融（监督管理）条例”和中国人民银行制定的《金融基础设施监督管理办法》。由于地方剩余金融权力的有限性，“地方金融（监督管理）条例”“挤牙膏式”地规制七类地方金融组织，附带涉及四类主体，包括地方各类交易场所。其在交易场所的规范方式上进行了三重努力：一是纳入“地方金融组织”范畴进行定性，如《重庆市地方金融条例》第2条第2款、《福建省地方金融监督管理条例》第3条、《四川省地方金融监督管理条例》第3条；二是采用“地方各类交易场所”这一高度涵摄性的表述，以覆盖宽泛的类型范围，如《湖北省地方金融条例》第54条、《江西省地方金融监督管理条例》第2条第3款、《安徽省地方金融条例》第61条；三是对部分交易场所进行明确列举，如《山东省地方金融条例》第2条第2款规定“从事债券、知识产权、文化艺术品权益、金融资产权益等权益类交易及大宗商品类交易的各类交易场所”均属规制对象。然而，此类安排亦有问题：一方面，交易场所在前述条例中未被列为重点规制对象，实践中多参照适用条例内容，法律地位边缘化；另一方面，区域股权市场本身亦属交易场所范畴，却在组织类型中被单独列出，逻辑上存在重叠与混淆。在金融基础设施统筹监管背景下，2025年7月中国人民银行颁布的《金融基础设施监督管理办法》进一步将“交易设施”纳入规制范围，但未明确交易设施的内涵，该办法第8条禁止任何单位或个人非法使用“交易所”“交易中心”等涉及金融基础设施服务的名称或近似的名称；该办法第二章、第三章分别规定设立和运营要求，试图以金融基础设施的上位概念为交易设施提供原则性制度依据。然而该办法仅为部门规章，且自身存在概念模糊、规制重心偏移等问题，无法为地方交易场所提供针对性的界定和规范。

由上可见，地方交易场所的内涵与外延尚不清晰。对此笔者认为，可从定性式、功能式、管制式三个层次予以综合界定。首先是定性式要素。地方交易场所是交易的组织者，并非交易的代理人或经纪人，其将主体、产品、信息聚合，应有中立的法律定位，不应纯粹以营利为目的，不宜以市场主体身份直接参与交易。同时其应属自律法人，作为政府和市场外的“第三只手”对市场主体享有类监管权，颁布的交易细则等规范具有内部规则外部化的对世效力，其监管权的获取需法律、行政法规之明确规定，不依赖民事契约的扩张解释。此层面构成其根本法律属性，将交易中介、交易商、电商平台、交易系统排除在外。交易场所与相关主体之间也不构成委托代理关系和居间关系，更不宜课予交易场所信义义务，应将其提供的服务归为商事领域独立类型的交易场所服务。在善意监管免责理念之下，当区分其监管行为与商事行为，实现民事责任相对豁免。其次是功能式要素。该要素聚焦交易所核心机制的特殊性，交易场所的价值主要在于对买方和卖方撮合的交易流动性之促进，当前不少地方交易场所为增加盈利而沦为“超市式”增值类平台，从事信息展示、产品加工乃至金融业务。同时，地方交易场所应是买卖利益交互的多边系统，需要确立非自由裁量的统一规则，供多个买方和多个卖方在预设交易规则下执行交易，并介入交易匹配过程、展示不同买卖意向。换言之，其不应当是以个性化协议交易为主的双边系统（如淘宝等综合商品交易类平台）。若某场所不具有该属性，则不应视为地方交易场所，而属于中介范畴。质言之，交易中介或许有提供信息、居间等中立属性，负有报告机会、提供媒介等义务，有促成合同之目的，但不具有撮合交易尤其是多边交易的能力。再次是管制式要素。该要素体现目前制度的主导逻辑：多从商事外观进行监管，如地方审批、行业限制、名称划定，主要是出于管理便宜与执法识别之考量。该层面可排除中央监管的场所和金融行业专属场所，并明确“所”“中心”等名称的专用性。对照以上三层次要素即可见，既有规范逻辑主要依赖管制式要素，偶有涉及功能式要素，基本未触及定性式要素。为此，亟待转换思路，对三层次要素进行综合判定。

（二）地方交易场所的功能面向及风险类型

遵循市场发展规律的地方交易场所的功能主要包括四方面。一是价格发现的信号功能。交易标的汇集使买卖双方的博弈得到最优化匹配，便于发现商品的真实供需状况及价格变动趋势。二是标准化规制的引导功能。交易场所具有场内化特征，其多边运作与集中交易模式倚赖于标准化的规则与产品要求，以此既能降低交易博弈的冗余成本，也可为商品金融化创新提供基础。三是市场流动性的供给功能。交易从场外走向场内，历经“一对一的问询-场外中介的介入-场内交易所的撮合”之转变，规模效应逐渐凸显，有利于提高交易匹配效率、增进产品流动性，为要素经济市场化配置提供支撑。四是交易监测的监管功能。交易场所是处于交易一线的自律监管主体，能规范交易双方行为、防范欺诈发生，为风险防控提供及时的信息和应对措施；同时，其制定的风险分配等交易规则也可以以同业商事伦理或商事习惯的方式引导市场发展方向，以此发挥交易监测与监管协同之功能。

由于具备上述独特功用，交易场所随着市场经济的深入发展成为备受瞩目的商事金融基础设施，在受严格监管的中央金融交易场所之外，各类地方交易场所纷纷设立，风险也日益暴露。

第一，主体泛滥化。交易场所作为公共物品，具有一定自然垄断特征。我国中央层面金融交易场所受统一监管，数量往往有限。地方交易场所在政绩导向和区域资源“内卷式”竞争驱动下，盲目扩张问题突出，同类交易场所重复设立、同质化严重；部分交易场所还借分支机构的展业和“经营中心”“运营中心”的设立来扩张布局，引发非法占用土地等、欠款等诸多纠纷。如此，交易场所的流动性被严重稀释，交易趋于碎片化，投资者难以获得订单的最佳执行，大量场所交易寡淡，甚至沦为空壳——部分交易场所自设立后从未开展经营活动、不缴税、无法取得联系，被监管部门列入经营异常目录，乃至吊销许可证和营业执照。此外，交易场所的发起主体（股东）杂乱，资质要求近乎于无，不乏仅有一个或两个自然人股东、参保人为零的情形。

第二，产品金融化。在金融事权主要集中于中央的格局下，地方政府缺乏金融要素的实质配置权力。但地方对金融资源需求迫切，实践中不少地方交易场所涉足金融类产品，如开展抵押质押、现货连续（延期）交易、融资融券交易、分散式柜台交易、现货发售、权益拆分类金融资产交易，或借现货之名行期货之实，甚至涉及民间借贷等，部分交易场所更沦为非标理财产品的地下通道。由于这些场所由地方政府批准设立，规避了中央金融监管部门的审批，实则异化为“影子”金融交易所，其产品合法性存疑。此外，因交易手续费收益有限，不少交易场所脱离撮合交易的主业，而从事房地产买卖、技术服务外包、广告推介宣传、金融投资、数据加工等业务，沦为综合性市场中介，背离了中立性交易场所之初衷。

第三，治理失序化。囿于缺乏高位阶的法律基础，地方交易场所内部治理失序、运作不规范的问题突出。从执法实践来看，主要包括：擅自变更经营范围、履行合同混乱、平台服务费过高、与会员的关系不清（经纪和代理混淆）、价格违法、差别待遇或歧视待遇、违规对外担保等。地方交易场所组织形式以公司制为主，部分为集体所有制或事业单位制，但无论何种形式，其治理水平远未达交易所专业标准。由于自律监管定位模糊，不少地方交易场所对其权责边界语焉不详——例如在交易审查中，应采用的是形式审查还是实质审查，标准不明；在商业推广时强调其公共服务属性，在纠纷发生时则推诿责任，个别交易场所更是通过颁布“交易规则”设置责任豁免条款。司法实践中，法院对地方交易场所就交易不实瑕疵、履行不能等常见纠纷是否承担责任、责任形态如何等问题，亦裁判不一。

更进一步地说，地方交易场所的泛滥化、金融化、失序化问题交织叠加，还有诱发系统性金融风险之虞。首先，同质化竞争引发非理性扩张与风险积聚。交易场所过多会导致市场分割，为争夺客户和资金，很多交易场所会“逐底竞争”，降低准入门槛，推出高杠杆、高风险的交易品种，甚至违规开展跨市场业务。同质化竞争还会扭曲市场定价机制——交易场所为吸引投资者，可能通过虚高报价、操纵交易等方式制造虚假繁荣，掩盖资产的真实价值。市场泡沫破裂时，会引发大面积的交易违约，冲击金融市场信心。并且，过多的各类交易场所会稀释监管资源，导致监管盲区或灰色地带的存在。其次，风险交叉传染的渠道增多，放大系统性风险的传导效应。过多的交易场所会形成复杂的交易关联网络，不同交易场所通过资金链、产品链、客户链形成紧密关联。从资金与客户关联看，同一个交易者往往跨多家交易场所开展业务，形成资金共用、风险共担的利益格局，一旦某一个交易场所出现流动性危机，交易者的资金链断裂就可能会连锁性地传导到其他交易场所。从产品关联看，部分现货交易场所的交易品种与期货交易所的标准化合约挂钩，这种跨市场的产品绑定机制，会使单一交易场所的局部风险突破市场边界，快速蔓延至期货市场等其他金融领域，造成风险的跨业态扩散。再次，地方利益驱动下的无序扩张会削弱宏观审慎监管效能。地方政府出于拉动区域经济增长的考量，存在盲目审批设立交易场所的倾向，甚至对本地交易场所进行“隐性担保”，导致交易场所缺乏风险出清的市场退出机制。这种地方保护会让风险不断累积，当风险超过临界值时，单一交易场所的风险会因为地方政府的救助乏力而扩散，进而引发区域性甚至全国性的金融风险。

三、既有分散规制路径的反思：“去金融化”的行政遵从

交易场所作为信息、产品、主体聚集的枢纽，兼具交易“管道”和风险“火药桶”双重属性，面对主体泛滥化、产品金融化与治理失序化的风险，既有规制思路是什么？实践成效又如何？

（一）规制地方交易场所的方法：对标“金融”交易所

自1988年我国首家地方交易场所即武汉市企业兼并市场事务所设立以来，国有产权交易所、大宗商品中远期交易中心、环境交易所、金融资产交易所、数据交易所等相继涌现。尽管发展过程中已有多次发文清理整顿，但缺乏持续性，所涉交易场所类型有限，更多是零散的、运动式、个别化的整治。

直到2011年底国务院颁布“38号文”确立各类交易场所清理整顿的基本框架，次年国务院办公厅又出台细化的“37号文”，由此奠定了延续至今的如下地方交易场所监管思路。其一，针对主体泛滥化的问题，确立由证监会牵头、多部门协同的联席会议机制，提出“总量控制、合理布局、审慎审批”的原则，试图统筹交易所的数量规模和区域分布，明确新设交易所须报省级人民政府批准并征求联席会议意见，以此限制地方市县的审批扩权，并强化“交易所”名称的专有性。其二，针对产品金融化问题，采取严格的规制标准，将证券交易所、期货交易所的核心交易机制视为专属，其他交易场所一律不得变相采用，主要包括份额化（产品不能均等份额发行）、标准化（不得设置最小交易单位）、集中化（如集合竞价、连续竞价、电子撮合、匿名交易、做市商等方式）、公众化（权益持有人累计不得超过200人）、高频化（买入或卖出后再次交易同一品种的时间间隔不得少于5个交易日）的负面清单，从产品设计、参与主体、交易机制层面全面封禁“金融化”操作。其三，针对治理失序化问题，因其主要涉及民商事责任与公司自治范畴，超出行政强制介入的合理边界，文件未直接干预，但仍强调通过加强机构内部合规治理（包括章程、交易规则、交易品种、投资者适当性等的核查）来间接提升治理效能。

在前述国务院文件指引下，多地政府出台本行政区的“交易场所监管办法”。在侧重法律制度形式完备性的功利主义倾向之下，多地更多考虑“法”的有无，而非“治”的水平，这些“交易场所监管办法”鲜有实质特色创新，多直接复制“38号文”与“37号文”的要求。此外，因有推动电子商务发展之职责，商务部2013年制定了部门规章《商品现货市场交易特别规定（试行）》，其第1条“立法依据”即提及“38号文”，其第10条重申“不得以集中交易方式进行标准化合约交易”，其第9条从正面规定仅允许采用“协议、单向竞价和省级政府依法规定的其他交易方式”。概言之，该部门规章对商品现货交易场所或平台进行了原则性规范，但全文仅26条，涉及交易场所的具体规定寥寥数语，缺乏实质规制内容。2025年中国人民银行颁布《金融基础设施监督管理办法》，通过列举的方式将“交易设施”纳入，该办法首度对金融基础设施的设立、运营、治理进行了较全面的规定，但其第2条强调适用范围限于“经国务院或金融基础设施管理部门”（且其第3条第2款指明“管理部门”为中国人民银行和证监会）批准设立的金融基础设施，故涵摄范围排除了地方交易场所。鉴于地方交易场所亦被视为地方金融组成部分，近年来各地人大常委会陆续出台“地方金融监督管理条例”，但覆盖对象以七类核心地方金融组织为主，地方交易场所或被排除在外，或仅作为参照适用对象。即便全面适用，因涵盖范围较大，其对设立变更、业务经营、风险防范和处置等问题的规定也较为笼统和原则，且受是否违背《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第11条第9项“基本金融制度”属中央事权的质疑。不过，该类条例仍为地方政府享有金融监管权力提供了“弱效性”的法律依据，也构成地方交易场所治理的制度依据之一。

总而言之，我国地方交易场所的规制依据以中央“38号文”和“37号文”为顶层设计，辅以各地方政府颁布的“交易场所监管办法”的复制细化，叠加商务部规章和地方人大金融条例等作为零散补充。规范的核心逻辑是确立金融交易的强中央属性和金融交易所的专属机制，试图通过“去金融化”的行政遵从方式，实现对地方交易场所的规范约束。

（二）既有规制的问题检视——发展与监管冲突下的四重局限

虽然上述制度及其系列整顿降低了地方交易场所的运营风险，增进了经济金融秩序的稳定，但存在“快刀斩乱麻”与“用重典”的问题，对地方政府发展和监管角色的二元角色冲突认识不足，就制度本身而言，尚存四重局限。

首先，规制过严的“一刀切”模式限制了创新发展机制。尽管“38号文”和“37号文”以证券期货交易特征作为形式判断标准具备一定合理性，但将与之相似的机制简单等同于非法金融活动，逻辑上存在混淆。一是标准化和份额化限制。其初衷是降低合约对冲可能性、强化实际交易需求、减少纯粹对赌风险，但过度强调现货交易的个性化博弈，与交易规模扩大、效率提升的需求相悖，对产品价格、交割时间和方式进行适度标准化本就是现代商事交易运作的便利化刚需。二是集中化限制。交易场所之定性核心即在于集中撮合的多边系统，这是区别于普通中介的独特属性，尽管集中交易可能加速风险衍化，但其核心价值在于促进供需高效匹配，本身并无“原罪”，且交易机制创新也历经实践检验，是交易场所的核心竞争力所在。现有规定仅允许协议和单向竞价，实质上是制度不当侵入市场自治领域。三是公众化之限制。其意在减少份额化持有的可能，减少风险波及范围，其中“权益持有人累计不超过200人”的限制直接移植于《证券法》（旨在避免私募变相公募化）。但地方交易场所以现货和权益交易为主，强调实物交割。适度引入异质偏好的公众交易者有助于提升交易流动性，实践中不少商个人是兼具投资和消费要求的消费型投资商，僵化的人数限制不利于市场规模拓展。四是高频化之限制。限制再次交易的时间间隔虽能约束过度投机，减弱对市场价格的冲击，但“T+5”缺乏充分的合理性依据，不同产品标的之交易需求与频率各异，生硬设定统一间隔不仅限制交易机会，而且降低了市场流动性。地方政府因难以平衡发展激励与监管责任之角色，选择直接照搬中央“38号文”和“37号文”的上述严苛负面清单，本质是角色冲突下的监管避责行为。在无需承担精细化监管成本的情况下，只机械执行中央禁令，却将风险后果转嫁给市场主体。

其次，行政区划导向下地方“办法”的制度套利差异显著。除落实“38号文”和“37号文”的核心负面清单之外，各地颁布的“办法”在其他具体内容上差异较大。最混乱的是交易场所变更事项的审核机制，相关机构涉及省级政府、省级行业主管部门与省级地方金融管理部门（以下以2023年金融监管机制体制改革为时间界限分别简称地方金融办或地方金管局），但组合模式多达五种，包括“省级政府审批+行业主管同意+行业主管备案”“省级政府批准+地方金融办批准+地方金融办备案”“地方金融办核准+地方金融办备案”“省级政府批准+地方金融办备案”“行业主管批准+行业主管备案”，且对审批、批准、核查、同意等用词不一，部分“办法”还设置初审（或初核）、复审（或复核）等过渡程序。审批主体的不同尚属监管分工的安排有所不同，但对同类事项处理规程之迥异令人不解。例如名称变更，有的需省级政府批准，有的需地方金融办审核，有的仅需行业主管部门备案，类似内容还包括经营范围、交易规则、交易场所的分立或合并、变更控股股东或实际控制人、修改公司章程等，足见各方对地方交易场所的运作机制、风险节点的认知仍存较大分歧。类似地，在“交易者适当性”要求方面，仅主体名称就有“交易者”“投资者”“参与者”“客户”等不同表达——“投资者”借鉴证券法，“客户”移植自银行法，“参与者”则是描述性用语，均不如“交易者”概念更契合地方交易场所交易的标的多样，涵盖现货、权益及合约的事实。关于发起设立人的资质，部分地区进行了明确规定（如注册资本1000万元），有的仅含糊要求“一定的资本实力”。对地方交易场所的业务禁止范围，如对外融资担保、质押等，各地规定亦不一致，是否允许及允许程度均存在差异，交易场所则会利用这种“监管洼地”，选择在监管宽松的地区注册、设立分支机构或将高风险业务转移至监管薄弱的区域，形成“劣币驱逐良币”的恶性循环。尤其是，当前地方交易场所主要是线上平台运营，注册地虽在某地，但投资者、交易、资金均面向全国，物理上的地方注册，无法阻挡业务上的全国营业，地域限制已名存实亡。

再次，上位法监管分权的阙如使地方多头监管、责任稀释的问题突出。地方交易场所覆盖品种范围广，叠加我国分业监管传统，监管职责往往与行业主管部门相关。各地“办法”涉及地方金融、商务、国资、宣传、文化旅游、发展改革、生态环境、交通、能源、农业农村、科技、市场监管、林草等部门。由于我国央地分权布局和政绩考核方式，即便有地方交易场所的监管办法，在地方政府发展优先的整体导向下，各部门也往往不愿因严格监管影响地方政绩，新的交易场所层出不穷，不少地方还兜底扶持，进行财政奖励或补贴。加之不同部门多头监管及“父爱主义”倾向，表面上多部门“齐抓共管”，实则监管责任被稀释、违规行为被淡化，多头监管沦为地方政府弱化监管、庇护市场主体的制度掩护。

最后，既有制度规范法律位阶过低导致规制乏力和交易效力不明。“38号文”和“37号文”仅是行政规范性文件，各地“办法”亦仅为地方政府规章，而非效力层级更高、具有一定创制性立法权限的地方性法规，整体缺乏高位阶、刚性化的制度约束。尤其是立法依据表述含糊，往往以“根据有关法律法规”“中央经济工作会议和国务院有关文件规定”等笼统表述。部分“办法”的发布主体仅为地方金管局，且多以“暂行”“试行”为名，带有明显的过渡性、试验性特点，违背事务管辖权与规则设定权的匹配关系。目前，我国尚未就除证券交易所、期货交易所以外的各类交易场所制定法律、行政法规，高位阶制度供给存在明显缺失。如此，一方面，地方政府规章的行政处罚设定权处于立法权限末梢，监督管理措施和法律责任条款十分薄弱甚至完全空白，或仅衔接至地方金融条例追责，依照《立法法》，地方政府规章仅可对上位法进行解释细化，无权创制损益性规范、增设市场主体义务，而交易场所清理整顿并无高位阶的上位法依据，使得地方监管办法看似是对中央监管要求的执行遵从，实则契合地方重发展的潜在“放松”导向，最终沦为“没有牙齿的老虎”；另一方面，从民事交易合同效力角度出发，因缺乏法律、行政法规的明确规定，对违反“38号文”和“37号文”的交易合同效力判定陷入失序，实践中或不认可相关规定而确认合同有效，或引用公序良俗条款以损害交易秩序、金融稳定、社会公共利益为由否定合同效力。然而，金融法领域中的公序良俗属于规范性不确定性概念，内涵尚无共识，如此同案不同判，既减损司法权威和稳定性，亦削弱既有监管规定的实际影响力。

综上，既有规制的所有缺陷均指向同一核心症结：地方政府集发展与监管职能于一体，激励机制扭曲导致监管职责悬空。中央严监管基调与地方多头宽松化执行的矛盾难以调和，对交易场所的分散规制模式无法从根源上化解地方政府的角色冲突。

四、规制转型的关键——整体主义治理逻辑的引入

分散规制的多重局限表明，碎片化的治理路径已无法适配交易场所的发展与风险防控需求，亟需引入新的治理思路，即整体主义的规制模式。

（一）整体主义的内涵：社会本位和系统思维为中心的解释

整体主义是经济法的核心理念和方法论基石，其不仅是一种宏观的治理哲学，而且具有可落地、可推导的法学方法论内涵。从价值导向来看，整体主义以社会本位与系统思维为规范内核。社会本位立足于价值维度的审视，主张超越个体利益的局限，将社会整体作为分析的基本单位和逻辑起点，整体利益并非个体利益的简单加总，而是具备独立于个体利益的固有属性和价值位阶。这与经济法的实质正义原则高度契合——二者均拒绝形式化、“一刀切”的规则适用，强调结合具体场景实现利益平衡，避免因个体利益优先而损害社会整体的金融稳定与市场秩序。系统思维则侧重方法导向的革新，聚焦多元主体、行为之间的关联性，注重交互复杂性和紧密耦合性的网络结构分析，避免传统的线性分析逻辑导致的单一结论和“微观谬误”，强调对各类相关要素的整合与拆解，以实现规范秩序的内在一致性和运行稳定性。这正是经济法平衡协调原则的具体体现，即通过协调央地监管权责、平衡安全与创新价值、统筹不同类型交易场所的规制需求，破解分散规制的碎片化困境。

从法学方法论的规范内涵来看，整体主义在规制理论中可具体转化为两大核心原则，成为推导制度设计的直接工具：其一，体系化解释原则。要求将地方交易场所的规制纳入全国统一要素市场、金融监管体系的整体框架，避免孤立设计规则，确保地方规制与中央立法、不同监管部门的规则之间相互衔接、无冲突，破解当前地方“办法”碎片化、制度套利的问题。其二，功能监管原则。强调穿透交易场所的形式外观（如名称、组织形式），聚焦其核心功能与实质风险，而非局限于形式分类，这与后文提及的实质穿透监管一脉相承，为地方交易场所的类型化分层、监管主体配置提供了方法论支撑。需要说明的是，本文多次提及的整体主义、功能主义、实质穿透监管的关系如下：整体主义是高位阶的系统观与价值取向，统领整个规制体系的设计；功能主义是整体主义指导下的具体规制方法论；实质穿透监管则是功能主义方法论的具体落地路径。

对应于地方交易场所的语境，整体主义系统观下的治理逻辑可从六方面展开。第一，规制理念上，秉持交易场所、市场参与者与经济社会秩序之间的利益平衡原则。交易场所是公共利益和私人利益融合的产物，承载着多元社会经济需求，监管介入当立足长远性与多元性立场。第二，规制目标上，兼顾安全与创新的双重价值，既通过统一制度防范系统性风险、维护金融稳定，又为交易模式创新发展预留必要的制度空间。第三，规制对象上，要坚持市场系统观，将各类地方交易场所纳入全国统一要素市场的整体框架考量，破除行政区划割裂导致的碎片化治理桎梏。第四，规制方法上，以风险穿透为核心，突破产品导向的分业监管局限，聚焦交易机制、交易主体、交易产品的组合风险，构建各类交易场所差异化的监管框架，实现监管强度与风险等级的匹配。第五，规制责任上，厘清中央与地方、不同监管部门之间的权责边界，避免监管重叠与监管真空导致的规制失效问题。第六，规制体系上，注重制度规范的体系化与权威化建构，尤其强调基础上位法的共识提炼，消解下位法散乱化、冲突化导致的制度套利空间，不仅要有“资格、责任、行为、惩治”的纠纷解决型制度，而且要有“促进、保障、引导”的市场发展型制度。

（二）转向整体主义规制的多重动因

1.科技变革的冲击挑战：数智技术的“平民化”

传统法律语境中，交易场所作为商事基础设施，其法律属性与物理形态深度绑定——常以坚固的建筑外观和人流如织的交易大厅为核心表征，证券交易所的典型形象更强化了“重资产、高门槛”的认知惯性。从经济法视角来看，传统交易场所的自然垄断属性源于物理空间的稀缺性、交易设施的专用性及撮合机制的集中化，这种属性也成为法律设定严格准入条件的法理基础，即通过股东资质、注册资本、物理设施等要求，保障交易场所的公信力与风险抵御能力。

我国经济转型的后发优势与数智技术的迭代升级，正在解构这一逻辑。一方面，电子撮合系统的成熟与区块链、智能合约等技术的应用，使交易场所不再依赖实体大厅汇聚交易主体，通过云端服务器、智能终端即可完成订单匹配、价格生成与交易结算，交易场所对物理空间的依赖大幅降低。另一方面，技术赋能降低了资产的专用性门槛，传统交易场所需要的专业交易设备、清算系统等可通过标准化技术模块快速搭建，市场主体无需投入巨额资本即可获取交易组织所需的核心技术支撑。

Alyse教授将这一趋势概括为“平台混合化”（systemic hybridization），即技术模糊了交易场所与市场主体的法律边界——无论其原始法律定位是经纪商、信息服务商还是普通企业，均可通过搭建电子化系统承接交易撮合职能，实现多功能聚合，交易场所的供给从“贵族化”走向了“平民化”。如此直接导致交易流程的扁平，传统层级结构中不可或缺的经纪交易商（中间商）的信息中介与交易代理功能被技术平台替代，交易者可直接接入系统完成交易，中介成本大幅降低。技术驱动的交易模式改变了传统层级结构，推动自然垄断属性逐渐向完全竞争的状态转变。传统规制对交易场所设立条件的要求（如股东、资金、设施等）是规范主义路径下的人为拟制，正因如此，大量被严监管“挤出”的交易场所纷纷转型为电子交易平台，沦为游离于规范体系之外的“影子交易所”，借商品交易之名行交易撮合之实，加剧了市场秩序的混乱与风险传导隐患。

2.监管改革的演进趋势：监管穿透的“实质化”

随着交易标的多元化、交易模式复杂化，以产品为中心的分业监管模式弊端日益显现，市场分割及制度壁垒不断加深，唯有穿透产品外在形式、聚焦交易实质类型与核心功能实施监管，方能破解治理困局。第六次中央金融工作会议强调“将所有金融活动纳入监管”，正是从金融主体、产品、工具到业务活动全维度践行功能主义监管理路的体现。在实质穿透监管思路引领下，亟待对地方交易场所进行深层次、类型化的治理重塑。域外发达经济体对交易场所的规制已普遍超越单一产品的碎片化约束，立足整体主义的理念，基于功能主义的方法，形成三类规制范式。

一是“简化型”二分范式。在美国，针对电子通讯网络（Electronic Communication Networks）等新兴交易场所的崛起，证券交易委员会（SEC）率先回应，1998年颁布《另类交易系统条例》（Regulation ATS），确立“非此即彼”的监管逻辑。此类系统要么注册为承担自律监管职能的交易所，要么登记为无自律监管权的经纪商或交易商。这一制度设计的基础在于美国1934年《证券交易法》（Securities Exchange Act）对“交易所”的宽泛界定，为自律监管范围的弹性扩充提供了法律依据。2005年出台的《国家市场系统条例》（Regulation NMS）进一步引入“最优价格执行交易”等规则，强化对跨市场交易的实质监管。在非证券类的商品交易领域，则适用《商品交易法》（CEA），将农产品、金属、能源等各类商品交易场所纳入监管，要求建立交割履约保障机制和保证金机制，同时对部分非标准化合约交易设置注册豁免，仅需向商品期货交易委员会（CFTC）备案交易规则。

二是“增量型”四分范式。随着电子化平台与中介撮合商的兴起，欧盟近40%的经纪商、暗池及订单匹配商曾游离在监管框架之外。2014年颁布的《金融工具市场指令二》（MIFID II）以“功能实质优先于形式结构”为核心原则，将交易场所（trading venues）明确划分为四类，监管强度与规范完备度逐层递减。其一，受监管市场（RM）为监管最严格的形态（如证券交易所），需提交产品挂牌规则、投资者适当性制度等12类核心文件。其二，多边交易设施（MTF）由市场运营商运营，依非自由裁量规则对多个买卖方进行撮合，豁免产品认证环节，主要披露交易规则，功能近似我国地方交易场所。其三，有组织交易设施（OTF）可依自由裁量权运作，是规制场外非标准化交易的关键载体，类似于我国的交易平台。其四，系统内部化者（OI）并非交易场所，而是经纪商或做市商，仅需备案即可以自身账户执行订单，对应我国场外柜台交易市场。值得注意的是，前三者均被要求坚持中立性原则，禁止进行自营交易以防利益冲突，且运营MTF和OTF被明确纳入九类核心投资服务范畴，凸显其金融规制的本质定位。

三是“统一型”涵摄范式。瑞士2015年颁布《金融市场基础设施法》（FMIA），将交易场所统一纳入规制体系，其第二章专门对交易场所及有组织交易设施进行系统规范。其分类体系与欧盟相似，将交易场所（trading venue）划分为证券（股票）交易所与多边交易设施（MTF），但底层逻辑以金融市场基础设施（FMI）作为统一规制基础，更凸显实质穿透与风险导向，核心规范涵盖自律监管职责、市场准入许可、交易透明度要求、有序交易保障、参与者管理、交易记录与报告等义务。同时，依照资产类型设置三级监管强度：全面监管（股票、债券、ETF等证券类资产）；简化监管（非证券类金融工具，如商品衍生品、非证券类代币）；豁免监管（纯支付代币、实用代币）。此外，对系统重要性交易场所还有额外的恢复和处置等合规监管要求。

可见，域外交易场所的监管以实质穿透为核心逻辑，有三大核心特征：其一，规制事项属法律保留范围，通过高位阶立法实现规则统合；其二，监管更关注交易机制、自律监管定位及多边系统特征等实质要素；其三，监管主体以金融监管部门为主导，将交易场所界定为金融组织，依风险维度构建类型化监管框架。

3.统一大市场的建设诉求：资源配置的“市场化”

地方交易场所的区域营业限制，更多是出于地方登记管理便利与属地风险治理的现实考量。随着交易场所持续新增交易品种、向金融化方向演进，其风险边界不断扩张，涉及主体日益广泛，但对应的制度供给和责任配置未与之匹配，叠加地方政府“父爱主义”监管倾向，不少交易场所违规运营现象频发。传统的风险局限于契约双方的权利义务关系，但在交易场所撮合下，风险已向第三方及其他主体蔓延。由于欠缺证券期货交易所成熟的风险化解机制，一旦风险触发，极易波及包括托管清算机构在内的众多关联主体。而根据《中华人民共和国中国人民银行法》，最后贷款人机制主要适用于银行业金融机构，地方交易场所未被纳入；同时地方交易场所亦不属于中央金融机构序列，遭遇信用危机时，既无监管机构接管、重组的制度保障，亦缺乏专门的恢复与处置机制，只能参照普通商事主体进入破产程序。

从效率价值的发挥来看，交易场所的效能在于通过资源聚合与要素精准匹配，降低制度性交易成本，其天然具有跨区域属性，人为设定的行政区域限制了商事交易流动性，制约了要素市场化配置的规模效应释放。党中央、国务院2022年印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确提出“推进市场设施高标准联通，推动交易平台优化升级”，要求打破地方保护和市场分割；2025年8月中央财经委员会第六次会议进一步强调“统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场”，为地方交易场所转型提供了明确政策指引。除极少数确具地方特色的交易场所外（此类交易场所的核心价值在于地域文化或资源的特殊性，其运营范围与地域属性具有天然绑定关系，如地方特色文化艺术品、特定区域自然资源等专属要素的交易），对于数据、金融资产、碳排放权、大宗商品交易场所等绝大多数交易场所，其要素本身具有跨区域流动的通用性与必要性，地域限制毫无法理依据，还会导致要素价格扭曲、市场分割加剧，与要素市场化改革方向背道而驰，与全国统一大市场纵深推进相悖。统一规则、统一监管、统一基础设施将有益于实现要素配置的高效化。

4.全球竞争的现实压力：交易场所的“国际化”

商事交易具有鲜明国际化特征，交易场所作为金融基础设施的核心载体，其竞争力关乎国家金融主权与全球要素定价话语权。在稳步扩大制度型开放的背景下，地方化、碎片化的发展定位将无法适配全球化竞争格局，交易场所的国际化培育与赋能成为必然选择。域外经验已表明，交易场所的国际化竞争对经济提升和金融深化发展至关重要。如美国的芝加哥商品交易所、纽约证券交易所等纷纷进行公司化、国际化、并购化转变，不断增强其国际影响力。

我国交易场所整体发展水平仍相对滞后。一方面，中央层面的证券交易所虽具备一定规模，但会员制组织形态在监管集权模式下呈现行政化的异化特征，缺乏市场化并购与跨境扩张的制度弹性，难以通过资本运作整合全球资源；另一方面，地方交易场所虽普遍采用所有权与交易权分离的现代化公司制形态，属于依据监管部门的批复而设立的企业法人，具备制度上的股权扩张和市场化运作的基础，但目前以分散的地方政府规章为核心的制度难以支撑其基础设施的重要地位，发展预期不确定，定位含糊摇摆，自律定位缺乏法律支撑，规范约束力不足，自上而下的行政过度干预又使其发展机制被严格限制，标准化、集中交易、份额化等重要的创新被排除，不少本来试点创新机制的交易场所沦为实物现货即期交易平台。随着“十五五”规划纲要明确“建设更高水平开放型经济新体制”，商品、权益交易等应有对标国际的切口，交易场所作为基础设施，应为国际竞争进行准备。当前过度分散、“小而弱”的交易场所不仅难以应对激烈的国际竞争，可能丧失要素的定价话语权，而且可能在开放过程中沦为国际资本渗透的缺口，危及金融安全与经济主权。是以，有必要通过适当的政府引导与制度整合，对现有交易场所进行整顿重组，培育具备国际竞争力的本土交易场所。

五、整体主义视域下交易场所规制体系的重构进路

分散的割裂化逻辑不利于交易场所健康发展，也无法对风险进行有效预防和处置。“头痛医头式”的小修小补在市场发展初期或可应对相关问题，但随着交易产品、参与主体的扩充，地方交易场所的规制亟待从整体主义视角出发，进行系统化的反思及重构。

（一）监管的归位与分层——交易场所测试机制之提出

当前我国地方交易场所监管失序的核心症结体现为以下三大矛盾。第一，监管主体模糊不清，金融监管部门、行业主管部门、地方政府多头分管、权责交叉，形成“谁都管、谁都管不好”的治理困局。第二，监管层次笼统泛化，未按照交易场所的属性、风险、功能实施实质类型化区分，陷入“一刀切”监管的路径依赖。第三，监管权限错配缺位，具备金融风险治理专业能力的证监会缺乏统筹监管的法定权限，行业主管部门与地方政府又难以应对交易场所泛金融化带来的系统性风险隐患。因此，本文立足整体主义规制理念，构建“产品属性-交易机制-市场重要性”三维递进穿透式分层监管框架（如图1所示，图1中的①②③分别指产品属性、交易机制、市场重要性，中金办指中央金融委员会办公室），以期实现监管主体、监管强度与场所风险的精准适配。

图1 我国交易场所的监管层次划分思路

1.产品维度的属性分层：监管基础边界的厘清

产品属性是识别地方交易场所监管定位的第一维度，核心在于穿透区分标的的金融属性强弱，破解监管对象与监管主体错配的困境。根据标的的风险传导性与公共性，可将地方交易场所的产品划分为三类，对应不同监管主体。一是金融类产品。其以标准化金融工具、权益类金融资产、债券类金融资产为标的（如区域性股权市场的私募股权、地方金融资产交易所的非标准化债权），本质上属于金融市场的延伸，风险具有跨区域传导性，须由证监会作为中央金融监管部门主导监管，适用《证券法》及配套金融监管规则，防范系统性金融风险。二是权益类产品。其以非标准化权益类产业资产为标的（如数据要素、碳排放权、知识产权等），兼具产业属性与金融属性，风险传导性弱于纯金融产品，但仍可能通过交易机制异化产生金融风险，实行央地协同监管模式——证监会负责制定全国统一的交易规则与风险底线，地方金管局承担日常监管与执法查处职责，兼顾规则统一性与地方实践适配性。三是商品类产品。其以实物商品、产业要素为标的（如农产品现货、大宗商品、地方特色物产），核心风险为商品欺诈、交易违约，无明显金融风险外溢效应，由地方金管局主导监管，商务主管部门配合实施行业管理，重点规范商品流通秩序与实物交收行为。

2.机制维度的风险分层：监管强度的差异化适配

交易机制是地方交易场所风险生成与传导的核心载体，也是差异化监管的关键依据。机制维度的分层亦是对产品属性分层的动态修正。交易场所的风险不可一概而论，其取决于交易产品的标准化、交易机制的集中化与交易主体的公众化三要素的差异化组合。其一，“标准化”程度有高低之别，此处强调的是具备可份额化交易的属性，即存在合约化或格式化的基础交易单位，不宜简单等同于一般意义上的产品质量标准。其二，“集中化”的内涵以多边撮合机制为主，包括集中竞价、做市商、电子撮合、匿名交易等方式，但不能忽视单向竞价，其亦会产生价格操纵或过度投机风险。因此“集中化”的核心特征可被界定为“依据预设的、非自由裁量的规则，促成交易价格形成的过程”，从而将单向竞价等有组织、规则化的竞价形式纳入考量范围。其三，“公众化”的核心要义在于不特定普通交易者的参与，其与专业交易者相对——后者通常具备更强的资金实力、风险承受能力及行业运营经验。以上三个要素要整体考量，若产品并非复杂的标准化标的，即便允许公众参与并采用集中撮合交易，亦不引发份额过度流转和市场泡沫之风险；反之，标准化产品若仅以协议方式交易，风险也难以聚集，此时公众参与亦无妨。

根据交易场所具备的判定要素数量，可将其划分为三类。第一类是复杂型场所（具备全部三要素）。这类场所标的标准化、交易集中化、面向公众投资者，与证券交易所的运作逻辑高度趋同，风险外溢性最强，由证监会实施严格的准入审批、交易规则监管与投资者保护，适用类证券市场的监管标准，纳入系统性风险防控体系。第二类是豁免型场所（具备两个要素）。这类场所风险强度显著低于复杂型场所，但仍具备一定的金融化风险，可实行证监会备案管理、地方金管局属地督导的简化监管模式，场所可通过自我认证申请豁免部分金融监管规则。为防范市场主体通过产品嵌套、结构设计规避监管，应为豁免型场所构建特殊的周期监管机制：其一，事前强化认证核验。申请人需提交交易机制说明书、产品结构清单、风险控制预案，监管部门对“标准化、集中化、公众化”核心要素开展穿透式抽查，对刻意拆分产品、模糊交易属性以规避认定的申请予以驳回。其二，事中实施动态评估。对豁免型场所实行年度强制风险评估，持续监测交易规模、参与者结构、产品复杂度与跨区域展业范围，一旦触及风险阈值（如新增份额化产品、引入不特定公众投资者、实质开展多边集中撮合），就立即自动提级为复杂型交易场所，适用全面监管规则。其三，事后严格违规惩戒。对通过虚假认证、隐性变更交易机制实现监管套利的主体，撤销豁免资质、追缴不当收益，并处以对应交易规模比例罚款，将屡犯者纳入资本市场失信名录，限制五年内新设交易场所。第三类是例外型场所（仅具备一个要素或不具备要素）。这类场所以现货实物商品交易为主，不具备集中撮合、标准化合约等金融化机制，风险仅局限于产业交易层面，由地方金管局主导监管，重点规范交易秩序与履约行为。

3.市场维度的重要性分层：系统性风险防线的再识别

一旦有系统性风险之虞，交易场所应被施加更严格的规制，这可借鉴对系统重要性金融机构（SIFIs）的认定逻辑——我国已在银行、保险等金融机构中建立相关制度实践，系统重要性机构的核心特征在于其功能或服务的中断会对金融稳定造成重大冲击。在产品属性与交易机制分层的基础上，本文引入市场重要性识别作为第三维度。关于识别标准，一般包括规模性、可替代性与关联性三要素，但要注意与银行、保险等金融中介的差异。其一，规模性不应局限于资产、股本、收入、债务等自身指标，而应更多侧重服务对象的参数，如处理交易笔数和金额、参与者数量和类型、服务的市场和控制的市场份额等。其二，可替代性是指该交易场所一旦倒闭或服务中断，其他机构难以提供同等替代服务，这源于市场对其专门功能的高度依赖（尤其是某类产品仅有一家交易所的情况下）。其三，关联度作为最间接的指标，强调自身设施对其他涉及业务或参与者的影响，换言之，其重点考量与其他金融基础设施（交易所、登记托管、结算、支付系统）和金融机构的连结。以上三要素既相互独立，又彼此补充，共同构成周延的识别体系。对于规模大、市场可替代性弱、与其他金融市场关联度高的重要型场所，由去除部门利益干扰的中央金融委员会办公室定期公布系统重要性名单，统筹指导风险防控工作，具体监管职责仍由证监会承担。

4.小结

以上三个维度的关系是，产品属性的划分是监管边界的基础依据，强调监管机构的主动介入；机制层面的判定是对产品层面监管的穿透及修正，原则上由交易场所自行申报备案，赋予其在限定框架内对监管主体的选择权，凸显自我承诺；市场重要性层面的识别则完全由监管主导认证，强调系统性风险的酌量。

（二）组织的合并与板块：地方交易场所的整顿思路

交易场所作为基础设施具有边际效益递减的弱增性（subadditivity）特征，单一设施的运营往往比多个设施更有效率，可避免资源分散和规则冲突，降低整体交易成本。当前我国地方交易场所发展无序，低水平同质化建设问题突出。自2012年起，由证监会主导的联席会议机制虽进行了努力，但该机制仅是议事协调机构，存在运动式执法的局限，实际成效有限。

笔者认为，对地方各类存量交易场所，应进行深度清理整合。建议由中央金融委员会牵头主导，以增强对跨部门、跨地区利益的协调和执行力度。第一，对已获批文但主业偏离交易的交易场所，推动其转型为中介机构，并取消“交易场所”名称。第二，对同类产品交易场所，通过政策引导推进市场化并购，减少同质化的低效竞争。第三，在省级层面组建交易场所集团公司，整合辖区内各类地方交易场所，强化统一的规范治理；目前电子化技术水平足够支撑交易板块的细分设计，无需新设交易所即可实现同等功能，且更利于风险管控。第四，对拟新设的交易场所，应采取严格特许制，原则上纳入既有的交易场所系统或板块。对具有高风险、国家战略性、公共属性较强的交易场所，建议由中央出资设立，进行赋能培育并探索与英国、美国、新加坡等国家建立监管互认与交易场所等效性认定机制，助力交易场所“引进来”与“走出去”。第五，建立交易场所监管沙盒制度，允许新型地方交易场所在一定时间和条件内豁免部分非核心监管要求，交易数据实时同步至交易报告库及监管机构，并根据测试结果分别采取核发牌照、延长测试期和终止运营的措施。

对于地方交易场所过度金融化之问题，应确立业务分割式规制的逻辑。现货和期货、实物和金融的混合运作易引发风险交叉串联，业务整合越多，系统崩溃可能性越大。具言之，将复杂的证券、期货、衍生品等交易（如碳期货、碳基金、数据期权等）归入证券交易所与期货交易所，利用既有成熟交易所进行风险治理，充分发挥证监会的专业规制经验；对质押、私募融资、资产托管等偏场外的业务，仍可由地方交易场所依法开展，毕竟地方更为熟悉相关数据，且交易主体多为合格投资者，风险承担能力较强，但应进行业务的结构性区分。

从体系化视角出发，配套支撑型基础设施的完善亦十分重要。就完整交易过程周期而言，登记、交易与结算构成三大关键环节。初始阶段交易场所往往会兼具登记或结算功能，但依据国际成熟经验和专业分工趋势，三者的分离化是发展趋势。域外金融市场基础设施的划分亦将登记托管系统、结算清算系统予以单列，国际清算银行和国际证监会组织2012年发布的《金融市场基础设施原则》（PFMI），涉及登记托管系统、清算结算机构、中央对手方、重要支付设施、交易报告库。这些设施保障交易秩序的公共属性更强，不以交易撮合为目的，功能上应与交易场所相区分。但我国实践中交易场所往往融产品、权益登记功能为一体，尤以数据等新兴产品为甚，如此不仅削弱其公信力，而且导致公示过度分散、效力不明，各种规则趋于混乱。至于结算方面，实践中多委托第三方银行处理，但银行仅是指令收发方，风险隔离和处置能力不足；且结算效率较低，域外自次贷金融危机后已发展出中央对手方（Central Counterparty，CCP）净额结算机制，由专业机构通过集中的合约更替实现债的主体变更和相关合同义务的概括转让，CCP成为买方的卖方和卖方的买方替代交易双方掌握履约控制权，对交易各方权利义务进行合意冲抵，有利于减少交易的结算负担和资金占用，降低市场主体的关联，减少单个主体违约或破产对整个市场的负外部性冲击。因此，从交易前后端支撑的角度来看，我国的登记制度和登记设施也应完善，尤其是数字化技术已大幅降低了相关建设和运营成本的当下，亟待破除地域性之限制。理想思路是由中国人民银行出资设立中国登记集团，对各种产品、权益与债务实施统一登记，但此举易引发机构重置成本过高、市场垄断等问题，相较而言，规则统一更为重要且可行，由中央层面统一制定登记效力、数据标准、跨域互认的基础性规则，同时对存量产权、数据、碳排放等登记基础设施进行实质性的账户互联互通，最大限度降低对现有登记体系的替代成本。在清算结算方面，应避免过度市场化，可在中央层面建立行业性的清算所，积极推行中央对手方机制，强化国际竞争力，在地方则每个省、自治区、直辖市设立一个省级清算所集团，防范过度分散带来的风险。

（三）制度的厘清与统合：“交易场所法”的现实路径

地方交易场所的现有规范过于碎片化，制度位阶偏低、内容参差不齐，且参照的“38号文”和“37号文”机制严苛，难以适应交易场所发展需要。制度作为市场稳定运行的核心保障，亟需从整体主义视角出发，为交易场所构建高位阶的法律规范体系。立法应秉持功能主义的思考，不宜动辄陷入“增量立法主义”的争论，尚需遵循“解释法律-修改法律-制定新法”这一循序渐进的逻辑。不过在当前交易场所领域，相关高位阶的法律、法规阙如，缺乏可供解释的规范基础；《证券法》《期货和衍生品法》仅能覆盖中央金融交易所，绝大多数交易场所缺乏明确法律定位，修改法律的进路亦难周延。故而，采取填补空白的立法思路具有合理性与紧迫性，这也符合《立法法》中对经济社会发展急需领域加强立法的精神。交易场所作为具有独特领域属性的主体，并非一般可替代的商事机构，有必要制定专门的“交易场所法”。

在整体化思维指引下，“交易场所法”宜从各类分散的交易场所规则、运行逻辑中提炼共性，以领域集成式的“最大公约数”，为各类交易场所的治理提供基础依据。结构设计上，可采用“总则+一般分则+特殊分则+参照类分则”的立法模式。总则应明确交易场所的法律边界，赋予其自律监管职权，厘清监管机构的职责并确立证监会的主导地位，避免多头监管所致的权责虚化。一般分则应围绕组织模式、运作规范和发展布局展开，区分“系统重要型”“复杂型”“豁免型”“例外型”之差异，规定设立交易场所的股东、资本要求与责任机制，限定核心业务范围，并对信息披露、风险治理与破产处置进行规范。特殊分则主要针对相对特殊的交易场所类型，例如大宗中远期交易、数字货币、去中心化交易所等。参照类分则适用于“类交易场所”的交易平台、交易市场、交易中介、交易网站等的规范，为其提供选择性的制度文本。

由于交易场所的产品、机制具有变动性，立法还应保留适度弹性，可通过授权性立法赋予国务院或证监会制定具体规则，同时设置“日落条款”明确授权期限，构建动态更新机制，待期限届满后评估决定是否延续授权。针对新兴交易场所，可设置两年过渡期救济，期间仅需满足反洗钱、资产隔离等核心要求，期满后完成全面的合规对标。2024年7月党的二十届三中全会提出“制定金融法”，为补齐金融领域制度短板提供了重要政策契机。目前基本的共识是该法为具有“金融宪法”性质的金融基本法，侧重法律体系的统一和协调，旨在解决监管分散导致的低效和冲突。2026年3月《中华人民共和国金融法（草案）》发布，设置专章规定金融基础设施，但仅有原则性的五条，强调对登记、托管、结算、支付等设施的统合和规制，未将交易场所明确纳入，在“交易场所法”尚为理论构想、短期难以落地的当下，应充分借助“金融法”制定之契机，在其“金融基础设施”章中，系统规定金融基础设施的治理框架，并明确交易场所的法律定位、监管体制、组织形式、交易机制及风险处置等关键内容，以期为各类交易场所之规制提供基础原则指引。若后续“交易场所法”颁行，“交易场所法”与“金融法”亦不冲突，可发挥特别法和一般法的协同作用。

六、结语

地方交易场所的治理困局，并非市场创新与风险防控的天然冲突，而是现行分散规制模式深陷地方政府发展与监管双重角色冲突的制度性失灵。既有规制以“去金融化”的行政遵从为核心，机械对标证券期货监管，推行“一刀切”式禁令，叠加多头监管权责虚化、法律位阶偏低、规则碎片化引发制度套利等深层缺陷，既压制了交易场所服务实体经济的本源功能，又未能从根源阻断泛金融化风险传导，始终未能跳出“扩张-整顿-反弹”的治乱循环。破解这一困局，必须彻底摒弃形式化、运动式监管思维，以整体主义为核心理念重构规制体系，通过制定专门的“交易场所法”，借力“金融法”制定在其中立法增设专章，构建高位阶、体系化的制度供给，完成从行政管控到法治规制的根本转型。如此，可以矫正地方交易场所的异化发展，剥离政绩驱动的非理性扩张，回归要素市场化配置的本源功能，在守住系统性金融风险底线的同时，契合全国统一大市场与制度型开放的战略要求，实现监管效能、市场活力与服务实体经济的动态平衡。

作者：张阳（武汉大学法学院副教授、法学博士）

来源：《政治与法律》2026年第7期“争鸣园地”栏目。