本文刊于《开放时代》2026年第4期

内容提要：面对新时代中国自我监督的生动政治实践，亟须对权力配置的原理进行理论回答，这直接关系到中国政治学自主知识体系的建构和世界范围内政治理论的完善。一般来说，权力有三种配置形式：制约、制衡和监督，制约和制衡是指对权力的结构性限制，监督则强调对权力主体的评价和问责。自我监督是中国共产党依靠强规范体系、有力的权力运行体系和动态调整的政权结构体系形成的一种权力监督制约模式。它以自我监督为主导，以外部监督为保障，以权力制约为基础，依托充足的信息采集和动态反馈，既确保了关键权力运行不偏离基本边界，又以低成本、可持续的方式重塑了权力主体的行为逻辑。自我监督的理论和实践表明，有必要在当下重新溯源制约、制衡和监督的发生机理，重新审视权力、权威和秩序的内在关系，进而以自我监督为突破，找寻中国政治学自主知识体系新的生长点。

关键词：自我监督　原理　结构　权力　制约

长期以来，以代议制为制度基础，以孟德斯鸠为思想坐标，以美国政制为实践图景的三权分立的权力制约及其衍生模式，被西方政治理论奉为圭臬。在此背景下，政治理论虽然不能超越时空限制性条件标准化地生产其实践，却可以对经验性实践作出规范性和正当性评价。然而，实践存在先后顺序，理论创设自然也有早晚之别，这种基于既成理论的规范性评价，往往会错误地将较早的经验类型规范化，形成偏见性的话语权力。

毋庸讳言，西方主流理论已经形成了重制约、轻监督的理论傲慢，这种强调异体规制的政体思维明确地排斥自体规制的规范可能。的确，“自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想”。[1]但是，“通过行动回答‘窑洞之问’，练就中国共产党人自我净化的‘绝世武功’。党的十八大以来全面从严治党的实践证明，我们党自我净化的机制是有效的，我们完全有能力解决自身存在的问题”。[2]这不仅意味着重制约、轻监督的倾向值得反思，更预示着以自我监督为表现形式的自体规制在权力配置和运行的过程中既可能，又可欲。本文拟从探究自我监督的基础原理出发，考察自我监督的政治实践对政治理论的可能贡献。

一、自我监督的问题源

（一）权力、制约与监督

马克思、恩格斯把握了权力的本质，认为政治权力是一种公共权力，就其本质而言是“有组织的暴力”，[3]是一种权威的政治性表征，[4]它在阶级社会中有效地把统治阶级的意志强行施加在被统治阶级身上；当权威不具有政治性时，权力就会迎来消亡。[5]在一般意义上，权力有三个层次：第一个是“棍棒”层次，即使用暴力或胁迫；第二个是“交易”层次，即包含高产出的互惠交换；第三个是“亲吻”层次，即创建义务、忠诚和承诺。[6]其中，第三个层次与马克思主义传统中的权威具有相似性——“这里所说的权威，是指把别人的意志强加于我们：另一方面，权威又是以服从为前提的”。[7]可见，权力的最小概念是一种主体对其他客体的影响力，它包含了几乎一切以权力为基础的权威现象；而权力的较大概念，则指一种基于暴力的形式意志力或能力。就权力的本质而言，暴力是权力最直接、最原始的体现形式。

在公共权力的语境下，权力需要得到一定模式的配置，这种配置决定了公共权力可以如何使用。要实现权力配置，通常离不开以下三种配置形式：制约、制衡和监督。其一是权力制约。制约就是对权力的某种限制和约束，它可能来源于权力本身，也可能来自权力之外的因素。因此，制约指向的是权力配置的不完全充分性，换言之，权力只能在一定范围中行使并生效。其二是权力制衡。相较于制约，制衡强调的是权力结构的相互制约和平衡，以防止“超级权力”的出现。在实践中，它意味着不同的权力主体可能对同一事务拥有管辖权。[8]可见，作为一种权力配置形式，制衡是在政治制度中，通过将完整的公共权力分割为不同的部门或机构，使其相互独立、相互监督和相互牵制，以防止权力过度集中于某一主体。立法、行政和司法的三权分立就是最典型的制衡配置。在孟德斯鸠的设想中，立法、行政和司法三权的分离与平衡意味着各权力部门对其他部门的决策有一定的否决权或修正权。重要职位的任免需要经过多个部门的同意，避免某一个人或部门独大。[9]孟德斯鸠的设计直接影响了美国的建国方略。[10]其三是权力监督。监督就是一种监控和反馈。严格来说，监督并不直接配置权力，它仅仅意味着监督者基于从被监督者处获得的信息来评估其行为。当被监督者采取错误行动或行动未达预定目标时，监督者就会要求问责，被监督者就会在某种标准下为其行为付出代价。

因此，制约和制衡指向的是对权力的充分性限制，其中，制约是通过外部或内部的各种限制手段，防止权力被滥用，属于权力运行规范的问题；制衡是通过权力内部的相互牵制，防止某一权力主体过于强大，属于权力结构设计和权力运行理念的问题。至于监督，它强调结果层面对行为的评价和问责，大多数情况下与权力的充分性无关。

（二）制约与监督的理由

无论是制约还是监督，这种对权力的限制性认知，以及认为权力应当对其自身的行使而负责的观念，实际上是相当现代的产物。在漫长的人类政治历史中，权力并不总是需要制约与监督。在古希腊，柏拉图认为，“人类只有在下述两种条件下才能遇见盛世：或者是那些以恰当的方式并真正理解哲学的人获得政治权力，或者是那些握有政治控制权的人在上天所作的某种安排的引导下成为真正的哲学家”。[11]可见，至少在城邦政治时代，政治权力的制约和监督指向的并非权力本身，而是知识本身。这种信念认为，存在着一种人们可理解且应该深刻理解的客观善，而理解并掌握这种善的人在政治生活中拥有决定性权力。显然，当权力关系被简化为一种有知者对无知者的命令关系时，权力的行使便被视作自然正当的，此时并不存在制约与监督的问题。

同样，当权力的行使打着上帝的旗号时，权力似乎也不存在被限制的理由。在欧洲泛宗教化之后，奥古斯丁和阿奎那在神学范围内严格地确立了至上权（plenitudo potestatis）的神圣性，相对上帝的旨意即神权而言，任何世俗权力都只是不纯粹的次级权力，因而任何世俗权力都不能与自然法、永恒法等神法相违背。在这个背景下，教会成功地将至上权解释为“教皇拥有全权”，在实际运用时，它表现为一种普遍的，在必要时可以任意扩及的司法审查权和绝对的司法管辖权。它超过任何其他精神的或世俗的权力。尽管历史上其世俗全权多为潜在的，但至少在规范上，教皇能够凭借其权力的充分（plenitudo potestatis）而拥有绝对权力（potestas absoluta）。[12]

实际上，至上权证成的同时也开启了解构的过程。在思想史中，对至上权的另一种阐发直接形成了一种属于集体的内部至上权——“当人们说教皇拥有至上权的时候，这种权力不应当被理解为教皇本人的。相反，由于教皇位于整体之中，所以这种至上权是作为整体之基础而存在的，且教皇也只是作为这一权力的主要执行者而拥有此项权力”。[13]这样一来，既然教皇的至上权是因为整体而存在的，那么可以设想任意一个共同体都拥有一种内部的至上权，在教皇不以矫正权的形式行使其全权的条件下，这种内部至上权便开始统摄共同体。随着天主教会泛欧洲秩序的解体以及威斯特伐利亚体系下现代民族国家的产生，共同体的内部至上权便发展为主权。

因为主权是归属于共同体的，所以其行使也必然是属于共同体的。在此背景下，孟德斯鸠认为，有必要将主权分为立法、行政、司法三部分，各自独立运行，相互制衡，形成一种主权的配置方案；英国的威斯敏斯特议会实践显示，在基于议会主权的议会至上模式中，行政与立法的融合加上独特的议会问责、惯例和不成文宪法，同样可以形成一种有效的主权配置方案。显然，问题的关键不在于限制主权，而恰恰在于彰显主权——因为主权是共同体内部的全权，具有充分性。[14]因此，对于共同体来说，权力配置的优劣并不取决于权力如何被限制，而取决于其如何代表共同体去行使。

这就是说，对于现代国家而言，权力需要既受约束又能有所作为。一方面，作为一种权力配置的方式，对权力作限制这一做法，当且仅当这种限制能够促进共同体的利益时才是正当的。无论是权力分立还是职能界分，其目的都在于更好地保障主权的充分性，因而现代政治体的主权归属原则表现为人民主权。另一方面，在保持主权充分性以实现共同体意志的同时，又要在权力配置的层面防止其异化为绝对权力。现代主权的充分性并不意味着它同时拥有绝对性。当主权在内部表现为治权时，它必须自证其权力行使的正当性，而不能简单地以一种暴力的形式绝对化地行使。所以，为了保障治权的非随意性行使，需要以主权的名义限制治权，这种限制就是政治权力的制约与监督。

二、自我监督原理

（一）制约与监督

1. 主体与基本关系

如前所述，作为两种权力配置方式，制约侧重于通过程序和规则限定权力的边界，即被制约的权力只在特定环节或范围内有效，是一种充分性限制；监督则主要针对某个结果进行标准性的问责，它可能会对权力行使具有某种导向。显然，无论是监督还是制约，都是针对权力主体而言的。在现代政治体系中，无论政体设计的偏好如何，在实际运行过程中都会在横向开展一定程度的分权，[15]这种分权不是权力分立，而是权力的横向展开，政治体系依靠这种横向展开和权力配置生成其对应的功能。因此，在一个权力系统中，必然存在一系列拥有实际权力的机构，例如立法、行政、司法部门，政党及其工作部门，以及特设委员会等。

在纵向尺度，横向展开的分部门、分领域的权力还需要纵向派生。在任何一个权力层级系统内部，都存在一种权力的派生关系，即一个权力主体的权力来源于另一个主体的授权或赋权。这种派生关系可以很广泛，既包括相邻层级之间典型的科层式权力传递，也可能包括跨层级或跨系统的权力授予，比如中央直接授权进行的试点或设立的特区。

不同政治体制的权力派生模式是有区别的。在美国的典型三权分立体制中，横向的各个部门之间的权力派生关系较弱或不存在，权力具有较高的独立性。因此，从纵向维度看，在制衡体制下，权力可能存在三个或多个派生的源头。而在典型的议会制国家中，所有权力机构的权力都从国家议会这一核心派生出来。对于以人民代表大会制度为根本政治制度的中国而言，在授权形式上，其他国家机关的权力同样来源于全国人民代表大会。同时，“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。在当今中国，没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量”。[16]

而对于权力的制约关系，我们可以将其理解为一个权力主体对另一个权力主体行使权力的范围所进行的程序性限制。这种限制依赖于一系列规则：如果被制约方超出了预定的权力界限，制约方就会通过相应的规则使其权力行使失效或受到限制。值得注意的是，制约并不仅仅指横向的制约，例如，全国人大常委会对国务院的制约，美国最高法院对国会的制约，都是制约关系的体现。制约既可以通过某种审查机制来开展，也可以通过制衡来实现。因此，我们可以将权力的监督关系定义为一个权力主体对另一个权力主体行使权力的阶段性过程或结果进行的监控和评估，其核心机制是问责。显然，监督离不开“监”和“督”。“监”是“督”的前提，其本意是一个信息获取的过程；相比之下，“督”则是一个基于评价而展开的权力过程。因此，监督关系实际上蕴含着两种机制：信息机制和驱动（问责）机制。

2. 状态与基本机制

在讨论了权力的主体及基本关系之后，我们需要将权力关系动态化。也就是说，要利用前面提到的权力派生关系来讨论一种权力的状态，再基于这种权力状态，动态地分析制约和监督机制。根据权力的派生关系，我们可以讨论“授权”的概念，即为每个权力主体定义其权力的量级或范围。在派生关系下，一个下级权力主体的权力通常依赖于上级权力主体的授权程度以及相应的授权参数。在制约关系的基础上，我们可以进一步讨论制约机制。对于存在制约关系的两个权力主体，当被制约方的权力行为超出了其合法权限时，相应的规则就会发挥作用，这表明制约机制被激活。同理，在监督关系的基础上，我们可以进一步讨论监督机制。对于任意两个存在监督关系的权力主体，监督方通过信息渠道观察被监督方的行为结果，并基于预设的行为标准来判断是否启动问责程序。

根据上述对主体、关系、状态和机制的界定，可以尝试从这个角度去思考当代中国权力配置的概念模型。在这个模型中，主要的权力主体包括中国共产党（作为领导核心）、全国人民代表大会（作为人民主权下的立法机构）、中央人民政府（作为行政机构）、最高人民法院和最高人民检察院（作为司法机构）以及国家监察委员会（作为监察机构）。这些机构及其在不同层级的延伸共同构成了权力主体的集合。权力的派生关系在当代中国表现为常规的层级派生和特定的跨层级授权相结合。常规的派生包括各系统内部自上而下的权力授予，党对人大、政府、监察机关、司法机关的领导，以及人大对政府、监察机关、司法机关的产生和授权。特定的跨层级授权则指那些经过特定程序批准的权力授予。制约机制的触发条件是，当一个权力主体的行为超出了其合法权限，并且这种行为处于另一个主体的制约范围之内。监督机制的触发条件可以表述为，当被监督者的行为结果与预设标准的偏离程度超过了监督者所能容忍的阈值，并且监督者获取的信息足以支持其进行问责。

可见，当代中国的监督制约模式是高度复杂的。一方面，在权力关系上，一是全国人民代表大会产生政府部门、监察机关和司法机关；二是中国共产党领导包括全国人民代表大会在内的所有国家机关。因此，当代中国既存在党的领导下的权力制约模式，又存在党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公的权力监督模式。在统一授权与赋权下，权力配置依赖于党和国家同构的纵向、横向信息流。尽管制约机制仍按照程序规则运转，但内部监督机制可以更有效地通过同构的信息流实现问责。另一方面，这种监督制约模式是同三权分立的制衡模式高度区别的。在制衡模式中，各权力节点相互独立，缺乏横向的派生关系。监督和制约分别通过外部信息公开和宪法法律来实现，节点间相互独立，形成较为严格的外部监督与制约边界。可见，在西方的强制约-弱监督模式中，[17]实际上并不存在政治体系的自我监督，以美国司法部为代表的体制内部纠偏机制，本质上还是最高法院、国会特别委员会等分立的权力端点之间的制衡。对于分立体制而言，监督的实际内涵更为狭窄——它只代表民众、媒体或社会监督乃至国际监督等外部监督。在强制约的设计下，内部监督几乎是被忽视的；而强制约的结构性安排又会高筑信息壁垒，外部监督往往是通过内部的披露来获得信息，这样一来，以新闻媒体为代表的外部监督者就必然要消耗大量资源以减少信息不对称，这便是西方媒体被视作保障自由之关键的主要原因。[18]因而，在西方的语境中，自我监督便被简单地视作一种规范、逻辑和实践中的不可能。这样的观念与监督的异体性高度相关，更与制约的神圣性高度相关。那么，制约是神圣的吗？

（二）制约的不完备性与监督的相对完备性

1. 信息不完全情况下的制约机制

根据前文的讨论，可以设定，一个权力主体的所有可能行动构成一个集合，其中一部分行动是经过授权的合法行为，构成了其合法权限。同时，制约主体所能获得的关于被制约方行动的信息，也只是其全部行动的一个子集。在实际的政治系统中，监督主体当然无法获取被监督方所有可能的行动信息。因此，制约方能够观测到的信息，通常只是被制约方全部行动信息的一部分。这意味着，总会存在一些被制约方的行动是制约方无法观测到的。进一步考虑，如果存在某个行动，它超出了被制约方的合法权限，但同时又没有被制约方所观测到，那么，根据制约机制的原理，这个越权行为本应触发制约机制，但由于制约方根本无法获知该行动的发生，制约机制实际上并未达到触发条件，也就未能对这个越权行为进行限制。因此可以说，制约机制在信息不完全的情况下是不完备的。

2. 信息不完全情况下的监督机制

在同样的条件下，可以将监督机制与制约机制进行对比。假设两种机制对同一非法行为的检测概率分别取决于它们能够观测到的行为信息子集，那么，对于制约机制而言，只有当非法行为信息被该机制的观测集合捕捉到时，它才能阻止这种行为。因此，制约机制对单个非法行为成功阻断的概率，可以理解为其观测到的信息量与被监督方全部可能行动信息量的比值。

与制约机制不同，监督机制通常是事后问责，它可以通过信息的延迟获取和累积来补偿信息的不充分。监督机制通过后续的审查、审计、举报等多种手段，最终获得的有效信息集合通常会比制约机制在事前或事中能实时观测到的信息集合更大，至少不会更小。因此，监督机制能够检测到非法行为的概率，即其获取的有效信息量与被监督方全部可能行动信息量的比值，通常会大于或等于制约机制的相应概率。但是，发现问题的概率并不完全等同于规范的效果。如果我们将监督和制约都看作一种权力的“止损”机制，那么还有必要进一步考察补救行为本身所带来的效能损失。我们可以通过定义“预期损失”（expected loss）的概念来衡量不同机制对非法行为的规制效果，并假设存在最大的可能损失。如果机制检测到并阻止了非法行为，那么损失为零；否则，就会产生一定的损失。

制约由于可以做到事前或事中阻断权力的不当使用，因此其造成的直接损失可以视为较小，甚至为零。而监督往往只能在事后进行问责，因此其造成的直接损失通常会大于零。那么，两者的预期损失就需要综合考虑其发现问题的概率和未能阻止行为所造成的损失。其中，监督机制的预期损失还需要考虑因延迟补救而可能产生的不可避免的额外损失。

显然，这里有必要讨论延迟补救所带来的额外损失与监督和制约各自发现问题的概率之间的关系，即权力滥用本身带来的固定损失和及时制止或事后问责所能挽回的补益之间的对比。逻辑上，这里存在两种情况：第一种情况是监督机制发现问题的概率远大于制约机制。此时，如果延迟补救的损失远小于采取制约策略（但未能成功阻止）所造成的损失，那么监督机制就更为优越。第二种情况是监督机制发现问题的概率仅仅略微大于或等于制约机制。此时，只有当延迟补救带来的损失极小，监督机制才可能更优。例如，如果某个权力滥用行为造成了诸如核事故等不可挽回的恶劣后果，那么显然，制约机制的事前或事中制止所带来的收益，要远远高于监督机制的事后问责所能弥补的。但当权力滥用行为的危害性相对较低，或者其负面影响可逆、可补偿的时候，监督机制凭借其更高的信息获取能力，就可能是更优的选择。

因此，监督机制更优的条件可以概括为：因延迟补救而产生的相对损失，必须小于其相对于制约机制的信息优势所带来的收益。这意味着，在现代社会，通常情况下，监督机制可能更有效，并且这个语境下的监督指的是政治体系的自我监督，而非单纯的外部监督。因为自我监督具有更高的信息补偿能力。但是，当监督机制的相对延迟损失不再小于其信息增益时，就有必要应用制约机制来兜底。

在现代国家具有较强国家能力的背景下，国家强制能力和规管能力能够较好地控制风险性极强的毁灭性因素，[19]国家认证能力能够使得监督机制的信息优势更加显著，[20]因而，监督信息效率的提升和延迟损失的压缩是可预见的。总之，在现代的非充分信息条件下，监督机制能实现更低的预期损失，它可能比即时制约机制更有效。同时，在国家权力配置的基础层面上，制约仍然是一种必要且基本的手段，能够在高风险情境下防止具有不可逆后果的权力滥用。随着国家治理能力的增强、信息透明度的提升和监督技术的发展，监督机制将日益有效，但制约机制依然会在场。它始终守护着国家权力行使的基本边界，确保国家在面对重大风险时不犯颠覆性错误，两者相辅相成，共同构成完整的权力配置体系。

因此，在原理上，自我监督这种以政治体系内部监督为主导，以外部监督为保障，以权力制约为基础的现代权力配置模式不仅是可能的，更是可欲的。自我监督的模式并不是纯粹权力配置的自我审查设计，而是在坚持重大权力的核心运行环节仍受权威制约规则保护的前提下，在超大规模国家治理中以政治体系自我监督的方式控制派生性权力，并始终保持政治体系与社会之间的信息流通性，以追求一种自我监督、外部监督和权力制约相统一的权力配置图景。

三、自我监督结构

自我监督原理的证成意味着它是一种可追求的治理样态，但自我监督的实现则是一个结构性命题。

（一）秩序结构

在权力本质上仍是一种强制力的情况下，任何一个共同体都不可能离开权威去谈治理，也就是说，具有充分性的主权需要经过一种权力形态的转换才能够形成受制约和监督的治权。政治共同体内部权威与权力的存在状态与交互形式可以从不同的进路来观察（见表1）。

首先，在共同体层面即宏观层面，共同体的存在，意味着维持其自身为共同体的权威存在。[21]与此同时，这种共同体权威又赋予其内部的政治权力主体以一种行使权力的规范性标准，说明了权力应当如何行使才是正当的。这种抽象权威并不直接介入具体事务，但构成了政治共同体的价值共识基础。

其次，在共同体与个体的互动层面即中观层面，权威必然建构秩序，其方式是生成权力关系。对大多数现代国家而言，依照宪法、法律、惯例等设立了立法机关、行政部门和司法机关等横向展开的领域性部门，这些部门构成了规范化的权力体系。它们通过明确的制度、规则和程序来实施治理，从而形成了制度化的秩序。[22]

最后，在个体与个体的互动层面即微观层面，权威表现为获得同意的权力，而权力则非伦理地衡量个体之间的影响程度。[23]在微观层面，个体通过中观的权力关系所赋予的身份行使相应的权力，当这种行使符合宏观标准时，个体之间的权力就表现为微观的权威；而当它不符合时，这种非结构性权力就表现为赤裸裸的权力或暴力。具体来说，微观的权力与权威体现在具体官员、执法人员或其他社会成员之间的互动中。这种非结构化的权力运作，其合法性最终依赖于中观层面的制度保障和宏观层面的权威认可。

因此，权威并非对权力的限制，而是通过为权力提供合法性基础和运行框架来保障整个共同体的秩序和稳定。换言之，宏观的抽象权威为中观的结构化权力赋予正当性，而微观的非结构化权力则在实际行动中体现出这种正当性。可见，在不同的领域中，权威和权力的作用程度与形式都是不一样的：在最抽象的宏观领域中，即在认同意义上，权力并不直接发挥作用，因为结构不能通过抽象物作用于行为者；在交互领域中，真正影响权威有效性的是行为者与结构化权力的交互行为，表现在政治过程即治理实践之中；而在微观层面，中观层面通过结构化权力供给的权威可能在行动者身上成为使用权力的合法性来源。那么，对于共同体而言：第一，它无法规制自身的权威，因为规制权威与限制主权无异，而主权对于其本身而言是充分的，否则它就不是一个能独立开展自我治理的现代国家；第二，它应该以一种“制约为主，监督为辅”的方式规制结构化权力，防止“坏政体”与“坏部门”的出现；第三，它应该着重注意以非结构化权力形式出现的各种权力过程，尽可能地减少个体以公共部门角色所进行的个人利益取向的权力行为，此时的规制便应该以“监督为主，制约为辅”。

只有解决了秩序的问题，才能讨论秩序的良善问题；要讨论善治，前提是有治理。然而，权力制约与监督的主流话语被西方政治理论建构，“集权体制下的权力制约”[24]的种种努力，仅仅被视作维稳以获取暂时合法性的短视行为。[25]这也说明，建构抽象政治权威的路径当然有多条，而其所创造的不同政治权威之间并不存在高下之别，其核心在于如何利用已经建构起来的政治权威去形塑适合一个共同体历史和现实的结构性权力，并以此规制微观层面的非结构性权力。

（二）规范结构

“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，党是领导一切的”。[26]在中国，党和国家的治理逻辑起点是中国共产党，而执政党的党组织系统、国家政权组织系统、社会组织系统等等彼此之间形成的各类关系，以及纵向和横向的权责配置、权力运行等层面的制度安排与体制机制，都受制于这种依赖。[27]总体上来讲，中国的国家治理过程可以被划分为三个体系：第一，规范体系，指主权者通过代议制立法而形成的一种治理体系，它根据某些原则设定主体的权利义务范围和内容，并通过设定不能行为的限度来实现事后惩戒。简言之，这是一种（泛）法律体系。第二，权力运行体系，指狭义公共政策的全过程，即一种积极行为、因应管理的政策体系，它在规范体系所限定的范围内积极行使公权力。第三，政权结构体系，即政府的内部结构体系，一方面，它表现为事权主体横向的分离；另一方面，它表现为政府内部的科层关系。[28]

这种以自我监督为主导，以外部监督为保障，以权力制约为基础的权力配置图景，必须回答强制约-弱监督体制所不必回答的三个问题：监督谁？谁监督？如何监督？

1. 监督谁？

“监督谁”指向的是监督对象。显然，答案是所有行使公共权力的主体，也就是构成国家权力运行体系的各级各类机构及其实际行为者（自然人），即“所有行使公权力的公职人员”，[29]并且，监督的重点在于那些可能超越其法定权限或滥用权力的行为者。就监督这个行为本身而言，尽管它会间接地影响到结构，但它直接指向的是行为的机构主体，即负主要责任的、有能力行使公共权力的人。也就是说，监督对象主要是高度微观的个体，而不是那些结构性存在。那些结构性存在属于典型的制约对象，其职能边界、结构设置乃至预算和编制审批，都属于过程性分权中产生的权力制约而非权力监督的范畴。[30]所以，尽管自我监督的结构在监督对象上表现出全覆盖的特征，但不能将监督泛化至一切公共权力的秩序主体上，必须给制约机制提供足够空间。

2. 谁监督？

“谁监督”指向的是监督主体。习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上的重要讲话中指出，在深入推进党的自我革命实践中，要“加强党对反腐败斗争的集中统一领导”。其中，“各级党委要切实强化对反腐败斗争全过程领导……纪委监委作为专责机关，要更加主动担起责任，有力有效协助党委组织协调反腐败工作，整合反腐败全链条力量”。[31]可见，在自我监督的范畴内，监督的领导主体仍是在党中央统一领导下的各级党委，作为一项各级党组织的工作，党内监督包括自上而下的组织监督、自下而上的民主监督、同级相互监督；[32]而其执行主体主要是党和国家纪检监察机关，含派驻机构在内的各级纪委监委负责对党内以及《监察法》所规定的其他对象进行纪律检查和国家监察。

除党内监督外，自我监督还包括体制内的其他监督形式，从横向来看，包括人民代表大会的预算审查与备案审查，国家监委的非党内监察以及特约监察员监察，人民政协与民主党派的意见、批评、建议，法院、检察院的司法监督等；从纵向来看，还包括各“条条”部门之间的审计监督以及人民政府之间的上下级监督等等。

此外，自我监督的主导模式自然不意味着纯粹的自我监督，自我监督仍然需要人民民主的外部监督作为保障，即“以自我监督和人民监督相结合为强大动力”。[33]具体来说，人民监督通常指群众监督、社会监督和新闻媒体监督。人民监督主体往往通过信访、举报、舆论、诉讼等方式展开监督。当前，自我监督和人民监督已形成科学完备、运行高效的制度架构，中国共产党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系建设已进入系统集成、协同高效的新阶段。

可见，在当代中国的自我监督结构中，存在多个维度的监督主体。从这个角度来划分，一方面，可以分为党内监督和外部监督。党内监督即《中国共产党党内监督条例》所规定的内容，超出这项规定的监督都属于外部监督，既包括人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督，也包括民主党派监督、社会监督、互联网监督、新闻媒体监督等内容。另一方面，又可以分为自我监督和人民监督。这里的自我监督即党政体制内部的监督形式，既包括党内监督，也包括体制内的其他外部监督形式。而人民监督则特指非公共权力对党和国家公共权力行使的监督。

在区分这两对范畴的基础上，可以发现，自我监督模式中的监督主体具有典型的差序结构。这种差序结构的形成，原因在于不同监督主体在信息获取能力和掌握信息充分程度上的差异。例如，党内监督往往要求上级对下级的主要负责人就其履行全面从严治党责任、廉洁自律等情况进行谈话，并要求监督对象参加组织的民主生活会、党委常委会（或党组）述责述廉扩大会议，对领导干部插手干预重大事项进行记录，要求其报告个人重要事项并在党内一定范围公开。此外，巡视巡察是党内监督的重要方式。可见，当监督越具有自我特征，信息就越充分；相比之下，处于体系之外的监督主体由于信息掌握的局限性，其监督效果和降低权力不当行使可能造成的总体损害的能力有限。因此，“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督”。[34]

3. 如何监督？

无产阶级政权的权力监督与制约，本身就是无产阶级事业的一部分，关于监督的观念与行动，必然随着社会主义实践而更新。对中国共产党而言，在党的创新理论体系中，权力监督与制约是党的主流话语自我演化出的概念，[35]它们首先是党的建设和自我革命的一部分，其次才是党和国家公权力运行的现实要求。以权力制约为例，其在党内文件中被正式提出，实际上是很晚近的事情：2008年5月，中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》中指出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节，最大程度地减少权力‘寻租’的机会。”[36]如果说制约是个新东西，那么监督则不是。早在延安时期，毛泽东与黄炎培的“窑洞对”就注意到了这一点：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[37]党的十八大以来，在推进全面从严治党的伟大实践中，我们不断进行实践探索和理论思考，在毛泽东当年给出“让人民来监督政府”的第一个答案基础上，给出了第二个答案，那就是不断推进党的自我革命，实现自我监督。习近平总书记指出：“反腐倡廉法规制度建设，关键是制约和监督权力。腐败的本质是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关。反腐倡廉法规制度建设要围绕授权、用权、制权等环节，合理确定权力归属，划清权力边界，厘清权力清单，明确什么权能用、什么权不能用，强化权力流程控制，压缩自由裁量空间，杜绝各种暗箱操作，把权力运行置于党组织和人民群众监督之下，最大限度减少权力寻租的空间。”[38]

因此，要回答“如何监督”的问题，关键在于明确监督这一行为的任务属性及现实所指。从原理来看，监督离不开信息机制和问责机制。首先，通过信息机制，监督主体运用其信息收集的渠道和方法来获取被监督对象的行为表现或工作结果。尽管其所获取的信息可能存在不完整的情况，但通过制度化的报告、检查、审计、舆情反馈等多种方式，监督主体力求尽可能全面地掌握被监督对象的实际情况。其次，通过问责机制，在掌握相关信息的基础上，监督主体会依据预设的行为规范或工作标准来评价被监督对象的行为或结果。一旦发现其行为超出合法权限或违背治理要求，就会启动相应的问责程序，从而对该被监督对象施加相应的处理或制裁。

通过对国家监察体制改革作简单的历时性分析，或许能增进理解。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会。该方案提出，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。[39]国家监察体制改革在三地试点一年之后，正式在全国推开，2017年10月29日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。最终，2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，在宪法第三章“国家机构”中增设了一节和五条，专门规定了监察委员会的相关内容。可以说，党的纪律检查体制和国家监察体制改革，特别是其中的“推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”与“国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[40]措施，是权力制约和监督史上的一次革新。

表2对比了国家监察体制改革前后的组织结构、覆盖范围、隶属关系、调查权限、法律依据以及流程衔接等维度。可见，国家监察体制改革的核心在于通过整合分散的监督资源、重构权力监督架构，建立起集中统一、权威高效的监督体系。就其制度架构而言，它包括纪检监察合署办公、巡视巡察上下联动和派驻监督全覆盖；就其权力运行而言，它实现了决策监督、执行过程监督、事后评估问责的全周期嵌入监督。

进一步，这种结构性安排，在解决了“监督谁？”“谁监督？”这两个问题的基础上，对“如何监督？”的问题作了创新性回答。在党史及共和国历史上，对待权力滥用行为，曾采取过“严肃处理”的逻辑。但是，自我监督的监督方式和监督逻辑不仅在此，尤其是在当下党和国家自我监督的结构和实践中，专责监督者更倾向于利用信息充盈来形成对权力非法使用的事前震慑，而不是依靠严重违法后果和问责进行处分式惩戒。这就是说，当个人事项核查、权力记录、组织生活、巡视巡察等各项信息获取制度的运行使得自我监督结构内部的“信息充盈度”突破临界阈值时，监督就从一种简单的事中事后“被动响应”更新为“主动塑形”，使权力在运行之初即受到信息充盈的隐形约束。这种制度设计不仅能降低监督成本，更重塑了权力主体的行为逻辑——从“不敢腐”的被动遵从转向“不能腐”的机制建构，最终导向“不想腐”的文化自觉。

实际上，我们可以沿用前文所讨论的权力形式模型对这一命题加以讨论。“信息充盈度”的概念反映了监督系统对掌权者行为的掌握程度，即能够在多大程度上观察到其权力行使的实际情况。关键在于证明，当这种信息充盈度达到某个可以实现的有效水平时，即使不提高惩罚的严厉程度，也能够使滥用权力可能付出的代价（即预期的成本）超过其可能带来的好处（即可预见的收益）。这样一来，行为者便会因为得不偿失而主动放弃滥用权力的念头。具体来说，行为者在决定是否滥用权力时，会权衡几个因素：滥用权力可能带来的潜在收益、被发现后可能遭受惩罚的严厉程度，以及行为被发现的概率。这种被发现的概率，就直接与我们所说的信息充盈度相关：信息越充盈，行为被发现的可能性就越大。当行为者预估的“被发现概率”与“惩罚严厉程度”的乘积，大于或等于其“滥用权力的潜在收益”时，一个理性的行为者就会选择不滥用权力。

这就意味着，在潜在的寻租空间所带来的诱惑和既定的问责惩罚力度下，存在一个相应的信息充盈度临界点。一旦实际的信息充盈度达到了这个临界点，滥用权力的预期成本就会自然超过其收益。因此，监督系统可以通过技术或制度创新（例如大数据整合、巡视巡察、个人信息报告等方式）来持续提高信息充盈度。当信息充盈度达到或超过这个临界点时，即便不额外加重惩罚，也能有效慑止非法行为。这一点可以从中央纪委国家监委历年关于全国纪检监察机关运用“四种形态”[41]批评教育和处理的年度通报中看出（见表3）。

表3显示，自2018年以来，大量案件集中在第一种形态和第二种形态，说明绝大多数违纪行为通过“轻处理”得到纠正；而重处分和追究刑事责任的案件数量较少，这既反映出对严重违纪行为的高压态度，也表明在整体监督体系中，这两种形态属于补充性措施。并且，通过卡方检验可以发现，目前的年度间形态结构存在显著变化（χ2＝198.7，df＝15，p<0.001）。具体来说，在第三种形态和第四种形态的绝对人数和占比都相对稳定的情况下，第一种形态呈现出先上升后下降的趋势，而第二种形态总体呈现稳定上升的趋势。这意味着，纪委监委的自我监督已经从以批评为主的常态化自我纠错，逐步过渡到更为规范和制度化的轻处分处理。这进一步显示，当下党和国家的自我监督结构是有效的，这种自我监督结构可以从以下几个侧面进行描述。

其一，“四种形态”的结构优势。从数据来看，严重权力滥用（第三种形态和第四种形态）极为罕见，绝大多数违纪行为在第一种形态和第二种形态内得到纠正。这表明，基于制约机制的自我监督结构已有效防止了极端行为的发生，即当代中国在原理上可以适用自我监督这一模式。

其二，信息充盈提升监督效能。党内监督体系通过定期谈话提醒、民主生活会、巡视巡察等方式，实现了对权力行为的广泛信息采集。充足的信息使得监督主体能够更早、更准确地发现违规苗头，从而实现事前预防，比单纯依赖事后问责具有更强的震慑效应。

其三，预防性震慑的现实效应。由于信息充盈带来的高发现率，潜在违纪者预期其违规行为极有可能被及时揭露，从而提高了预期成本。即便惩罚力度不是极端严厉，但较高的被发现概率形成了有效震慑，促使公共权力行为者在行使权力时严格遵守规定，防止重大失控。

其四，成本更低且震慑可持续。与重罚相比，利用信息充盈实现的预防性监督机制不仅能在事前阻止违规行为，还减少了事后处理所需的行政资源和司法成本。这种低成本、可持续的监督方式，更符合超大规模国家长期治理的要求，有助于减少治理成本。

其五，动态反馈与制度自我完善。当代中国的自我监督体系不仅依靠既定规则，还具有自我反馈和动态调整的功能。通过横向、纵向的联动监督，信息不断传递和积累，推动治理机制不断完善，确保权力始终在有效的监督和制约之下运行。

总之，自我监督结构不仅能够实现“不敢腐”的初级目标，更能建立信息势差以重构权力运行逻辑，实现“不能腐”和“不想腐”。在当前的党和国家治理体系中，以自我监督为主导，以外部监督为保障，以权力制约为基础的自我监督结构已经生成。它以党领导下的权力制约为基础，依托充足的信息实现预防性震慑，并辅以事后问责，进而构成了一个成本较低、震慑持续、动态反馈有效的现代政治监督体系。

四、结语

总的来说，以中国共产党为领导核心的党政体制依靠现有的强规范体系、有力的权力运行体系和动态调整的政权结构体系，已经形成中国特色社会主义的权力监督制约模式。自我监督的结构是动态且整体的，它无法用西方的契约论或者多重代表理论来解释，因而也就无法在政治性分权的意义上简单地套用权力分立的原理来实现公共权力的制约。这种权力监督制约是中国共产党自我革命的延续与深化。其一，中国共产党是马克思列宁主义政党，其最大特点是党内团结、工作的集中化和组织上的统一。因而，中国共产党的性质本身要求其自身的自我革命，而自我监督是自我革命的前提。其二，中国共产党的产生和发展有着严格的纲领性依据和自身的理论逻辑，因其产生和由其产生的结构性力量同样受到这种来源的性质与伦理约束。因此，党和国家的政治权力监督与制约、中国特色社会主义制度的权力规范体系，以及中国共产党的自我监督与自我革命是同体异面的。同时，在现代信息技术涌现式增长的背景下，信息充盈变得愈加可能，那么，在经验和规范上对“自我监督”的关切便更能凸显其重要性与可能性。

参考文献、注释

[1]《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社2020年版，第511页。

[2]同上。

[3]马克思、恩格斯：《共产党宣言》，北京：人民出版社2014年版，第50页。

[4]恩格斯：《论权威》，载中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局（编译）：《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社2012年版，第274—277页。

[5]恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，北京：人民出版社2018年版，第131页。

[6]Kenneth E. Boulding, Three Faces of Power, Newbury Park: Sage, 1989, pp. 1-11.

[7]同注[4]，第274页。

[8]Rafael La Porta, et al., “Judicial Checks and Balances,” Journal of Political Economy, 112(2), 2004, pp. 445-470.

[9]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，北京：商务印书馆1995年版，第153—187页。

[10]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆1995年版，第263—267页。

[11]柏拉图：《理想国》，郭斌和、张竹明译，北京：商务印书馆1986年版，第251页。另见Plato, Phaedrus and Letters VII and VII, London: Penguin Classics, 1973, pp. 111-112。

[12]在一般情况下，教皇只能凭借其义务的充分（plenitudo officii）行使普通权力（potestas ordinaria）。这是因为，在教会法中，上帝给予教会的任何权力都是为了完成神旨，也即灵魂救赎。所以，绝对权力是一种特权，当不以灵魂救赎为目的时，它就是属人的（in quantum homo），其行使是无效的。

[13]Simon Schardius, De Iurisdictione, Auctoritate, et Praeeminentia Imperiali, ac Potestate Ecclesiastica, nn15, 703a, Rare 36 01-0040, Rare Book Collection, Lillian Goldman Law Library, New Haven, CT: Yale Law School.

[14]Carl Schmitt, Legality and Legitimacy, Durham: Duke University Press, 2004, pp. 3-14.

[15]陈国权等：《权力法治与廉政治理》，北京：中国社会科学出版社2018年版，第27页。

[16]《习近平著作选读》第1卷，北京：人民出版社2023年版，第192页。

[17]陈国权、皇甫鑫：《功能性分权体系的制约与协调机制——基于“结构—过程”的分析》，载《浙江社会科学》2020年第1期。

[18]Lucas A. Powe, Jr., The Fourth Estate and the Constitution: Freedom of the Press in America, Berkeley: University of California Press, 1992.

[19]樊鹏等：《中国国家强制能力建设的轨迹与逻辑》，载《经济社会体制比较》2009年第5期。

[20]欧树军：《基础的基础：认证与国家基本制度建设》，载《开放时代》2011年第11期。

[21]恩格斯：《论权威》，载中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局（编译）：《马克思恩格斯选集》第3卷，第276—277页；霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，北京：商务印书馆1985年版，第210—221页。

[22]詹姆斯·S·科尔曼：《社会理论的基础》上册，邓方译，北京：社会科学文献出版社2008年版，第190—200页；帕森斯：《现代社会的结构与过程》，梁向阳译，北京：光明日报出版社1988年版，第123页。

[23]Hannah Arendt, Between Past and Future: Six Exercises in Political Thought, New York: Viking Press, 1961, p. 92.

[24]景跃进：《中国特色的权力制约之路——关于权力制约的两种研究策略之辨析》，载《经济社会体制比较》2017年第4期。

[25]Robert A. Nisbet, The Quest for Community: A Study in the Ethics of Order and Freedom, New York: Oxford University Press, 1953; Andrew J. Nathan, “Authoritarian Resilience,” Journal of Democracy, 14(1), 2003, pp. 6-17.

[26]同注[16]，第193页。

[27]张树华、王阳亮：《制度、体制与机制：对国家治理体系的系统分析》，载《管理世界》2022年第1期。

[28]柴宝勇、石春林：《论党内法规的政策性及其识别》，载《社会主义研究》2023年第4期。

[29]《中华人民共和国监察法》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202502/t20250205_442676.html，2026年1月2日访问。

[30]陈国权等：《功能性分权：中国的探索》，北京：中国社会科学出版社2021年版，第33—51页。

[31]《习近平在二十届中央纪委三次全会上发表重要讲话：深入推进党的自我革命 坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战》，中国政府网，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202401/content_6924871.htm，2026年1月2日访问。

[32]《中国共产党党内监督条例》，北京：人民出版社2016年版，第2页。

[33]同注[31]。

[34]中共中央文献研究室（编）：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社2016年版，第207页。

[35]景跃进：《中国特色的权力制约之路——关于权力制约的两种研究策略之辨析》。

[36]《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，北京：中国方正出版社2008年版，第22页。

[37]黄炎培：《延安归来》，转引自薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，北京：中共中央党校出版社1991年版，第157页。

[38]习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社2020年版，第151—152页。

[39]《中共中央办公厅印发〈关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案〉》，中国政府网，https://www.gov.cn/xinwen/2016-11/07/content_5129781.htm，2026年1月2日访问。

[40]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，中国政府网，https://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，2026年1月2日访问。

[41]《中国共产党纪律检查委员会工作条例》，北京：人民出版社2022年版，第22—24页。

柴宝勇：中国社会科学院大学政府管理学院

石春林：中国社会科学院政治学研究所、中国社会科学院大学政府管理学院