政务智能体是面向政务场景的具备自主感知、记忆、决策、交互与执行能力的智能系统，是智能体技术在政务服务、公共决策、政策传播、社会治理等政府职能领域的具体应用。随着大模型等新一代人工智能技术的迅猛发展和政务智能化的加速推进，智能体正加速与网络空间、物理世界深度融合，政务智能体也在各领域逐步落地，深刻改变着人类生产生活方式与社会治理模式，成为推动数字政府从技术赋能迈向人机协治的关键力量。我国具备独特的制度优势、丰富的治理场景和完善的产业基础，已积累起较为系统的实践经验。
一、中国场景：政务智能体的应用逻辑
（一）从技术赋能到人机协治：政务智能体开启治理新范式
政务智能体的广泛应用正在推动数字政府从技术赋能迈向人机协治的新阶段。不同于传统政务系统中“人-人”协作或“人-工具”的单向使用模式，政务智能体凭借自主感知、记忆、决策、交互与执行能力，逐渐成为具有一定主体性的准治理主体。这种转变并非简单的机器取代人，而是在承认人机各自优势的基础上，通过权责配置与技术赋能，形成人机优势互补、责任共担的新型治理格局。在人机协治的范式下，政务智能体不再是冰冷的执行工具，而是能够在特定任务中感知情境、自主决策并与人类协同行动的新型治理主体。
（二）因场景而变：政务智能体人机协治的多样化适配逻辑
不同政务场景对规则依赖、裁量空间和响应速度的要求各不相同，决定了政务智能体的介入方式亦应有所区别。根据任务的结构化程度与决策权限的分配方式，可识别出四类典型场景及其对应的人机协治模式。
一是有明确法规流程但需个案裁量的程序裁决型场景，政务智能体辅助信息整合，人类作最终裁量；二是流程高度标准化且裁量空间较小的常规执行型场景，政务智能体独立完成操作，人类负责监督；三是缺乏固定流程且需复杂价值权衡的战略决策型场景，政务智能体提供情景模拟，人类作最终决断；四是信息分散、事态多变、时间紧迫的敏捷响应型场景，政务智能体连接各方资源，人类统一指挥。实践中对政务智能体应用场景的划分更为多元。从服务对象看，可分为面向社会的服务场景与面向政府内部的协同场景；从技术层级看，可分为信息检索与呈现等基础应用场景，以及情景推演与方案优化等高级应用场景；从风险等级看，可分为行政审批与司法辅助等高敏感领域，以及信息查询与政策咨询等低风险领域；从数据特征看，可分为依赖大规模结构化数据分析的数据密集型场景，以及依赖专业知识推理与文本理解的知识密集型场景。
上述维度相互交叉、彼此嵌套，单一政务活动往往同时涉及多个场景类型。政务智能体的作用方式若与场景特征错配，既可能因技术介入不足而抑制行政效能，也可能因技术应用失当而侵蚀行政裁量的公共性。因此，必须精准识别具体场景中的关键需求与约束条件，建立政务智能体场景应用清单，完善基于场景导向的政务智能体应用体系。
（三）议程互动的重构：政务智能体改变政策传播逻辑
政务智能体正在重塑政策议程的互动模式。从主体关系演变看，政策传播经历了政府主导、公众参与和政务智能体辅助三个阶段。在政务智能体辅助阶段，其通过三种机制重构议程互动：一是全域采集与算法过滤，从海量舆情中识别新兴议题，降低议题进入政策议程的门槛；二是意见聚合与反馈分析，将分散的个体意见整合为可识别的公众诉求，增强自下而上的议程建构能力；三是内容生成与自主传播，自动生成政策解读与宣传材料，承担部分议程引导功能。
与此同时，政务智能体作为智能中介，在政府与公众之间形成了“政府-政务智能体-政府、政府-政务智能体-公众、政务智能体-政府-政务智能体”等多条信息流动路径，使政策信息传播更加多元高效。然而，也要警惕这些重构带来的风险：算法过滤可能导致技术黑箱，某些议题因不符合算法逻辑而被系统性忽视；政务智能体的自主内容生成若缺乏有效监管，也可能偏离主流价值导向。此外，当政务智能体深度介入议程互动时，人机之间的责任边界会趋于模糊，公众与政府之间的直接对话也可能被智能中介过滤和转译，影响政治沟通的透明度。
（四）拟人化的双刃剑：政务智能体设计的辩证考量
拟人化是政务智能体设计中必须审慎考量的议题。适度拟人化能够拉近政府与公众的心理距离，在非任务导向型对话情境中增强情感连接与信任感，缓解科层制的刻板印象。然而，过度拟人化可能触发恐怖谷效应，引发不适与排斥；特别是在任务导向型场景中，冗余的情感表达反而会分散注意力、增加认知负荷，从而降低服务效率。
此外，拟人化还可能带来伦理风险：过于鲜明的人格特征容易引发公众对政务智能体的情感依赖，从而弱化对政府作为治理主体的理性认知；而当智能体出现决策偏差或服务失败时，公众往往陷入归责困境，即追究政务智能体的责任缺乏制度依据，追究人类责任又难以服众。因此，政务智能体的拟人化设计应遵循场景适配原则：在情感沟通场景中适度增强拟人化以提升亲和力，在事务办理场景中则应以效率优先，保持专业、简洁的交互风格。
二、中国优势：政务智能体的发展基础
（一）集中统一的治理体系为政务智能体提供跨部门协同的组织基础
政务智能体的部署与运行通常要求跨部门、跨层级、跨区域的业务重组、流程再造与数据协同，我国在国家治理中长期形成的集中统一、高效协同体制，恰好为此类需求提供了制度基础。不同于一般智能体面向多市场主体的分散式开发和碎片化建设，政务智能体能够在统一的政务网络框架内实现顶层设计、标准统一与统筹推进。因此，必须避免过去政务信息化过程中出现的数据孤岛与重复建设的困境，实现从局部试点到全域推广的低成本、高效率扩展。
（二）以人为本、安全可控的制度保障为政务智能体划定规范运行边界
政务智能体的运行直接涉及公共权力的行使、公民个人信息的保护及公共利益的维护，因而必须将“以人为本、智能向善”确立为基本准则。我国在智能体治理方面已构建起分类分级、规范有序的制度框架，对政务智能体而言，这一制度设计具有特殊价值。其中明确规定的用户知情权与最终决策权、智能体自主决策的权限边界、行为可验证与可追溯等规范，直接回应了行政审批、公共服务、司法辅助等敏感场景中的治理难题。与此同时，对高风险政务应用场景实行备案、检测、问题产品召回等管理措施，对低风险场景则通过合规自测、行业自律实现高效治理。这种分类分级的治理安排，既为政务智能体的创新应用划定了安全底线，又为其探索实践保留了必要空间。
（三）丰富的治理场景为政务智能体提供多样化应用路径
我国各类政务场景对智能化服务的需求广泛而迫切，为政务智能体提供了全球范围内少有的丰富而复杂的治理应用场景。从行政审批、政策咨询、便民服务，到公共安全、城市治理，不同领域对智能体的功能要求、安全等级、决策权限各有差异。场景的多样性，一方面使各类政务智能体均能找到明确的落地需求，另一方面也使其能够在不同复杂程度的真实环境中接受检验与优化。同时，不同地区、不同层级政府的差异化需求，推动政务智能体形成了从通用能力到定制化解决方案的完整产品谱系。
（四）完备的智能产业体系为政务智能体提供坚实的技术底座
我国已在人工智能核心技术领域建立起较为完整的研发体系，从芯片、硬件设施、软件平台到应用解决方案的产业链日趋完善。这一产业基础为政务智能体的发展提供了可直接复用的技术支撑。政务智能体在感知、记忆、决策、交互等核心功能上，与一般智能体并无本质差异，完全可以依托后者已经成熟的底层框架、工具链和多智能体协同技术进行开发部署。技术上的共通性与产业上的完备性相互叠加，使政务智能体能够更快地享受人工智能技术发展的红利，更好地实现技术适配与落地应用，从而有效降低研发门槛。
三、中国责任：政务智能体的国际推广
（一）以发展共享为目标，构建合作共赢
政务智能体的国际推广，不应是单向的技术输出或市场扩张，而应是发展共享的过程。我国作为全球数字治理的重要参与者和人工智能技术的领先国家，在发展政务智能体方面积累了丰富的实践经验和技术成果。将这些经验与成果向国际社会，尤其是发展中国家进行推广和共享，既是履行大国责任、推动全球数字治理体系朝着更加包容普惠方向发展的应有之义，也是深化国际合作、拓展数字经济发展空间的内在需求。为此，我国可依托世界人工智能大会、世界互联网大会等国际平台，交流展示政务智能体技术创新成果；建立国际技术援助机制，积极搭建多边共享平台，探索联合研发与本地化合作等模式，使各国在共享中国技术成果的同时，也能够参与技术迭代和生态建设。这种以共享发展为理念的合作方式，有助于形成更广泛、更持久的国际合作关系，也能为政务智能体的持续推广提供内生动力。
（二）以开源生态建设为基础，降低国际技术门槛
对于许多发展中国家而言，数字化治理仍处于起步或发展阶段，面临技术基础薄弱、研发成本高、人才储备不足等现实困难，政务智能体可以帮助其以较低成本实现政务服务能力的跃升。要帮助这些国家跨越技术门槛，开源是一条切实可行的路径。我国在智能体底层技术、评测工具、标准化接口等方面已形成较为完整的积累，具备向国际社会提供高质量开源资源的能力。通过将政务智能体的核心框架、基础模型、工具链和互联协议等进行开放开源，可以大幅降低各国尤其是发展中国家的技术获取成本和二次开发难度。以开源方式输出这些技术成果，不仅有助于构建以我国技术体系为核心的国际开发者生态，也能在开放共享中推动技术标准的互认与融合，为后续的合规输出和产业合作奠定基础。开源并不意味着放弃自主优势，而是通过降低准入门槛，使更多国家能够参与并受益于政务智能体的发展浪潮。
（三）以合规能力建设为抓手，对接国际治理规则
政务智能体涉及公共数据、公民权利和政府决策，直接关涉国家数据主权安全问题，其国际推广必须高度关注合规问题。不同国家对数据安全、隐私保护、算法透明度等有着不同的规范要求，简单复制国内版本到海外市场必然导致“水土不服”。因此，需要将我国在政务智能体治理领域形成的分类分级管理、用户知情权保障、全流程可追溯等成熟经验，转化为可适配、可配置的合规模块，使其能够根据目标国家的法律法规进行灵活调整。同时，要积极参与国际标准制定，推动我国在政务智能体互联、安全评估、伦理审查等领域的标准被国际社会认可，在政务智能体全球化规则制定中发出中国声音、贡献中国智慧。
（四）以文化适配为支撑，增强本地化服务能力
政务智能体的核心功能之一是面向公众提供政策法规咨询、政务信息服务和公共事务办理等，这就决定了其必须具备较强的语言理解与文化适应能力。不同国家的行政体系、语言文化、表达习惯、价值观念存在显著差异，简单的语言翻译难以解决文化差异带来的沟通障碍，只有实现深度的文化适配，才能获得目标国家公众的认可和接受。因此，政务智能体的交互方式、内容生成逻辑乃至决策偏好都需要进行本地化调适，需通过构建多语言、多文化的语料库，训练适应不同行政文化背景的专用模型，在交互界面、服务流程等方面进行全面本土化设计，使政务智能体真正融入目标国家的治理环境，避免因文化隔阂引发误解和冲突。
作者简介：曾润喜，管理学博士，教授，重庆大学新闻学院副院长，智能传播与治理研究中心主任，智能传播与城市国际推广重庆市哲学社会科学重点实验室副主任。
基金项目：重庆市社会科学基金一般项目“美国人工智能治理政策的经验与启示”（项目号：2025ZXYB07）。
