摘要：教育管理体制通过规定各级政府间的教育权责关系，深刻影响教育资源分配和区域教育发展。改革开放以来，随着基础教育管理体制的改革，市与县的教育权责关系先后经历了市县分管、市辅县主和市县结合三次转变。当前基础教育管理体制中市级政府定位不清、县级政府权责失配、双方权责界定模糊，这些问题制约了两级政府的职能发挥和责任落实。随着人口结构变化和教育高质量发展需求，基础教育面临教育机会区域分化、县域教育治理能力局限、师资配置结构失衡与流动壁垒等新挑战。需要重新认识和优化市县关系，通过创新管理体制机制探索市县协同治理路径，结合学段特点建立市县分层管理模式，立足区域差异分类构建市县合作体制等，推动基础教育管理体制不断完善。

规定政府间教育权责关系，明确各级政府如何供给与管理基础教育是基础教育管理体制的核 心 ；构建什么样的教育管理体制受国家政治经济 体制以及教育自身发展任务的影响 。我国现行“以县为主”的基础教育管理体制，通过强化县级政府教育管理责任，缓解此前“分级管理”体制所造成的教育公平和效率之间的矛盾，解决了农村义务教育投入短缺问题，取得了全国县域义务教育基本均衡的成就。当前我国进入新发展阶段，现行教育管理体制暴露出诸多短板。例如人口出生率与人口流动新变化引发教育资源时空错配、教育资源流动困难和使用效率不高、县域之间教育差距大、县中振兴乏力等。研究者普遍认为“以县为主”无法解决教育资源在区域、学段、学科间的供需矛盾，需要构建高位统筹的动态资源调配机制；有学者提出要突破县域内视角，强化省市级政府在资源跨县域分配中的统筹作用，协调县域间均衡发展。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”，这一部署精准把握了时代发展对教育提出的新要求，将教育管理体制改革方向聚焦在市县两级政府关系上。但如何从历史的视角认识基础教育管理体制中的“市县”关系、如何在新的管理情境中促进“市县”有效结合仍然需要系统梳理和深入研究。

一、我国基础教育管理体制中市县关系的演变

教育管理体制改革始终与国家政治和经济体制改革相适应。改革开放以来，我国基础教育管理体制改革大致经历以下三个发展阶段，“市县” 关系不断调整和变化，深刻影响着基础教育发展。

（一）1985 — 2000年：适应发展社会主义市场经济的分级管理体制，市县分域管理

党的十一届三中全会以后，教育领域加快拨乱反正，国家恢复了“集中统一”的教育管理体制，强调中央对教育的绝对领导，要求地方政府和学校严格遵循中央的指令办学，基础教育快速回归正轨。但随着1984年我国经济体制改革全面展开，计划经济下的管理体制难以满足社会和教育发展的需要，突出表现为办学经费紧张。当时国家将主要精力集中在经济建设上，难以负担大规模教育投入 。因此，教育管理体制通过下放管理权释放地方办学活力。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确“基础教育的管理权属于地方”，中央只负责大政方针和宏观规划，具体政策制定与实施、对学校的领导与管理等权责均下放给地方，“省市（地）、县、乡分级管理的职责如何划分，由省、自治区、直辖市决定”。1986年《中华人民共和国义务教育法》确定“义务教育事业在国务院领导下，实行地方发展、分级管理”，义务教育所需事业费由国务院和地方各级人民政府共同负责。但是实践中，中央和省级政府对义务教育的实际投入极为有限，城市义务教育经费主要由区县承担，农村义务教育经费的重担则落在了乡镇和农民身上 。这一时期，发展基础教育的核心责任在乡镇政府，市县政府责任相对有限，市级管理少量的市属中小学，县级负责城市内县属中小学，两者分域管理、各负其责。

分权体制有效地激发了地方政府办学的积极性，提高了办学效率、扩充了教育资源总量，但该体制也暴露出诸多问题。一是管理重心过低，各地经济发展差距导致教育投入分化，进而造成区域间办学条件差异悬殊；1999年小学生人均经费最高省份与最低省份之间的差距高达11倍。二是该体制给乡镇政府带来沉重的财政负担，分税制改革后，县乡财政收入大幅下降，难以承担义务教育经费重担，农村地区普遍面临教育经费投入不足、办学条件滞后、教师工资拖欠等问题。据统计，1998—2000年全国22个省、自治区和直辖市拖欠教师工资总额达76.68亿元。

（二）2001 — 2010 年：分税制改革下以县为主体制，市级扶持协助

1994 年分税制改革重塑中央和地方以及各级地方政府之间的财政分配格局，中央和省级政府掌握了大部分财政收入、县乡财政收入大幅下降，省以下（不包括省）财政收入占比从1993年的61.2%下降到2000年的19%，乡镇财政赤字逐年增加。但是各级政府的教育支出责任并没有改变，财力最为薄弱的乡镇承担了最重的义务教育经费负担，原有乡镇为主的管理体制已无法维系教育正常发展，基础教育管理体制亟须结构性调整。

2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》将教育管理重心和经费统筹主体从乡镇上移至县，确立农村义务教育“ 实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，目的是通过提升管理层级解决农村教育经费短缺问题。2006 年新修订的《中华人民共和国义务教育法》确立义务教育经费投入实行“ 国务院 和地方各级人民政府共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实”的体制，省级统筹、县级管理的义务教育管理体制在法律上正式确立。

县成为管理基础教育的责任主体，市被赋予协助与保障职能，通过转移支付帮助县级更好履职，市县关系在政策层面从“分灶办学”转向“扶持协助”。但中央发布的诸多文件中均未对地（市）级政府的经费分担比例作出明确规定和刚性约束，再加上我国推行“ 省直管县”改革弱化了市和县 之间财政管理关系，导致实践中市级转移支付责任并没有充分落地。市教育局对县的职能集中于非强制性的业务指导，比如年度督导评估、组织县级教研员培训等，缺乏对县域教育资源的直接调配权。“以县为主”管理体制有效缓解了乡镇财政压力，政府加大对农村义务教育经费投入力度，城乡义务教育均衡化取得了一定的成效，2000 —2004 年小学初中生均预算内事业费的城乡比由 1.5∶1 缩小到 1.2∶1，但县域间教育均衡发展仍受制约，人口流动引发的城挤乡空、城优乡弱等问题也逐渐显现，这些问题仅靠县级自身已无力解决，亟须通过提升统筹层级破解发展难题。

（三）2012年至今：中国特色社会主义新时代下市县结合，市域统筹

为了满足人民群众对优质教育的期待，2010年中共中央、国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010 — 2020年）》（以下简称《纲要》），提出“ 健全统筹有力、权责明确的教育管理体制”的改革目标，规定中央负责统一领导和 管理教育事业，省级负责统筹，地方（市、县）根据职责分工负责区域内教育事务。尽管《纲要》 中尚未细化市县两级政府的职能范畴，但层级分工的政策导向为后续市县关系的调整指明了方向。进入新时代，我国出台多项政策意见，各地逐渐 开始探索市县两级政府的教育职能分工。

2016年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》中首次提出各地要探索市（地）域义务教育均衡发展实现路径，将教育改革视野从县域拓展至市域；2018年时任教育部部长指出：地方政府在推进城乡义务教育一体化发展中履责不到位，市级政府缺乏主动作为和有力指导；同年《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出“加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度，省级统筹、市域调剂、以县为主，动态调配”。2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，提出到2035年市域义务教育均衡发展水平显著提升的工作目标，要求市级政府要充分发挥区域经济中心作用，资源配置重点向经济欠发达县区倾斜；组织实施中要充分发挥市级政府的作用，落实以 县为主的管理责任。

当前，市县关系已从“县主市辅”的松散联系转向紧密协同，市级教育统筹责任不断夯实，在关键教育资源配置中逐渐发挥主导统筹作用。比如经费保障从市对县弹性支持转向市县刚性分担，四川省乐山市明确划定市县两级政府在各类教育经费中的分摊比例，农村教师生活补助中省财政补助55%，其余部分由市、区财政按25∶75比例分担。师资配置方面，市级从旁观者转为统筹者，山东省潍坊市试点推进教师“市管校聘”，推动教师跨县区横向合理流动。在办学质量评估方面，很多地方都建立了市域统一的教育质量评估标准，如山东省济南市确立全市普通高中学校办学质量评价指标，由市教育局定期组织全市高中达标验收工作，改变了以往各县自定标准、自评自改的局面。

上述政策与实践表明，随着义务教育优质均衡发展以及教育管理体制主要矛盾的变化，各地结合自身需求对基础教育管理体制作出了创新性探索。但目前这些探索仍然是局部的、零散的，还没有厘清和规范市县在基础教育领域的权责关系，因而也难以从根本上解决县域教育之困。

二、当前基础教育管理体制中市县关系面临的主要矛盾及其影响

在党对教育事业的全面统一领导下，我国基础教育管理体制确立了中央、省、市和县四个管 理层级，层级政府之间，特别是中央和省以下的地方政府的权责界定比较清晰。但是地方政府尤其市县之间的权责关系，由于受具体的管理情境影响比较大，权责划分挑战很大，矛盾冲突比较突出。市级政府定位不清、县级政府权责失配限制了两级政府的职能发挥和责任落实。

（一）市级定位不清晰、职能发挥不到位

1.市级与县级职责同构加剧了教育发展不平衡

我国基础教育由多级政府共同举办，从县到中央政府层级越高，其管理职能越宏观。“省级统筹、以县为主”管理体制下，中央和省级政府不直接参与基础教育的具体管理，县级政府是主要管理者，承担了发展辖区内基础教育的大部分职能；而市级政府的定位较为模糊，存在职能错位问题。市的行政层级高于县，是沟通省与县的桥梁，本应立足市域全局，发挥优质资源辐射带动作用，促进各区县教育均衡发展，但实践中市级政府和县级政府一样直接管理直辖学校和区域内事务，两级政府职能重叠、权限平行，呈现“职责同构”的特征。这种同构性导致市与县在资源分配上形成平行竞争的关系，加剧了区域教育失衡。市作为区域中心，汇集了各类优质资源，市属学校的师资配置、硬件设施、生源质量普遍优于区县所属学校，拉大了市县之间的教育质量差距。而在职责同构的制度设计下，市无需对县域教育发展负责，因此缺乏主动共享优质资源的动力，市县之间教育差距难以弥合。一些市甚至利用其自身的教育优势与县争利，比如市级高中凭借财政支持和政策倾斜违规跨区招生、持续虹吸周围县域的优质生源和师资，加剧超级中学垄断和县域高中塌陷。

2.市级教育部门统筹缺位制约教育资源优化配置

我国人口形势的深刻变化对各级教育行政部门的资源统筹与动态调配能力提出新要求。从人口规模来看，出生人口变动引发各学段学龄人口 “排浪式”波动，教育资源短期内需应对人口高峰扩张，而长期又会因人口减少而闲置，陷入进退两难困境。从人口流动来看，学龄人口不断由乡村流向县城、由县城流向城市，且流动人口分布的“ 马太效应”会继续加剧县际流动人口分布的不均衡，未来会有更多的流动人口流入更少的县 ，这意味着“城挤乡空”“市挤县空”的矛盾会愈发尖锐。

市级教育行政部门的统筹职能：县级受限于行政 壁垒，难以精准把握区域学龄人口的变化趋势，也无法协调周围同级区县的教育资源；省级统筹则因管理层级过高、管理幅度过宽，难以及时有效地回应需求变化；因此，由市级进行区域内教育资源的规划、统筹与调剂是最优方案。但是现行管理体制下市级教育行政部门缺少关键资源的统筹权，存在“想管但管不了”的职能缺位。师资配置方面，以县为主的管理体制规定教师编制由县委编办核定、县教育部门管理，市级缺乏法定的跨县域编制统筹权，无法实现师资在县际的余缺互补。学校布局方面，学校规划建设的主导权在县级政府，市级仅承担备案职能；县际规划各自为政，有的县规划滞后导致学位数量无法满足需求，有的县盲目扩建导致校舍闲置；而市级教育行政部门因权力缺位，既无法提前引导各县协同规划，也难以推动闲置校舍优化利用，教育资源的供需错配问题无法得到有效化解。

（二）县级权责不匹配，责任落实不到位

1.县级财力与支出责任不对等导致教育投入不足

支出责任是指一级政府履行财政事权、提供公共服务而产生的资金支出责任；财力是指一级政府可支配的全部财政资金，包括政府基于自身财权直接收取的财政资金和通过上级政府转移支付等方式间接获取的财政资金，财力与支出责任相匹配才能保证公共服务有效供给。而在基础教育领域，政府的财力和教育支出责任并不对等，县级政府以有限的财力承担了过重的支出责任。

一方面，县级政府自有财力薄弱，难以支撑教育支出。1994 年分税制改革将地方部分财权上移到中央，财力越来越多地集中在中央财政，县级政府税源单薄，再加上我国大多数县域产业结构不合理、规模小，经济状况差、财政收入有限。数据显示，2020年全国仅27个区县有财政盈余，赤字县占比高达98.8%；2022年全国区县地方财政赤字平均达29.16亿元。另一方面，各级政府教育财政权责划分不清，县级政府过多地承担了自有事权之外的支出责任。尽管基础教育是中央和地方政府的共同事权，但由于缺乏政府间财政关系的法律规范，省以下教育财政事权与支出责任模糊，教育支出责任层层下压，导致财政最为薄弱的县级政府承担了最重的支出压力。河北省在

2019—2021年，省级和县级财政收入占全省财政收入的平均比重分别为18.33%、67.73%，教育支出责任比重分别为11.34%和76.40%；由此可见虽然省级政府进行了转移支付，但是县级财力与其基础教育支出责任依旧不对等。入不敷出的财政条件导致县域基础教育投入不足，一些乡镇寄宿制学校的食堂、宿舍建设不达标，多数学校多媒体设备陈旧；教师待遇差、难以吸引高素质教师前来任教，师资力量薄弱。

2.县级教育职能分割阻碍了县域教育治理效能和创新发展

在“ 条块结合、以块为主”的权力架构下， 县级教育行政部门虽肩负主导教育事业之责却没有资源统筹之权，权责失配阻碍了县域教育的自我革新。实践中教育事务权、财政权、人事权高度分割：经费由县政府和财政部门分配，编制和人事管理权限由编制部门和人社部门掌握，教育局局长的工作绩效考核由县政府主导；县教育行政部门有责无权的处境使其无法遵循教育规律自主开展工作，导致行政意志绑架了教育发展。在资源有限的情况下，政府往往基于短期政绩诉求，将资源集中投入县城学校，通过打造教育品牌提升区域吸引力，真正需要资源投入的薄弱学校反而被边缘化。田野调查中发现，有些地方政府向教育部门分摊过多的行政任务，教育局因缺乏话语权无力抵御行政对学校的干扰，学校要应对繁重的行政事务，办学活力严重不足。此外，县域是半熟人社会，公共领域容易被私人关系支配，教育资源配置被盘根错节的人情关系和利益网络支配，县教育行政部门难以破除既有的利益分配格局，县域教育系统缺乏自我革新的动力和能力，严重制约了教育治理效能和创新发展。

三、人口变化和教育高质量发展背景下市县关系调整面临的挑战

人口变化引发基础教育资源供需重构，教育高质量发展要求实现更大范围的教育机会公平，“分级办学，分级管理，以县为主”的基础教育管理体制已经无法回应教育发展的新需求和新任务，市县关系面临一些新挑战。

（一）教育机会的区域分化与政策约束

实现教育机会公平是教育高质量发展的核心目标之一，教育机会不仅表现为入学机会，还包 括学校的资源保障，以及学生升学的机会等。我国教育机会不平等主要是由区域教育发展不均衡导致的，且这种不均衡正从过去的县域内城乡和校际差距转向市县及县域间教育差距，突出表现为优质教育资源集中分布在市区和经济强县，薄弱县域的优质教育资源供给不足。我国东部地区呈现长期固化的市县资源差，2015—2019年城区普通高中资源配置指数持续上涨，而县域高中专任教师增速缓慢、高学历师资占比低，资源配置指数持续下滑。教育资源分布不均衡必然带来教育结果不公平。有研究发现，我国15岁以下城乡学生的认知能力存在显著差异，并且随着年级的上升，认知能力的差异不断扩大；高中阶段，采用“3+3”高考改革模式的省份中，县域高中毕业生进入顶尖大学的机会显著下降，县域高中和地级市高中的差距进一步拉大。我国实行义务教育就近入学与中考属地招生政策，其本意是治理择校热和超级中学掐尖招生，但是在区域教育差距较为显著的前提下，这类政策实则将学生接受优质教育的机会与户籍和家庭经济实力绑定，薄弱县域学生失去了接受高质量教育的平等权利。改革路径在于市级统筹推进全域教育公平，建立跨县骨干教师交流机制，制定市县统一的资源配置标准，打破户籍与地域对教育机会的分割，让每个学生都能公平享有优质教育资源。

（二）县域教育治理能力局限

教育综合改革不断深化对政府教育治理能力提出了更高要求，而县域教育治理水平难以有效应对复杂的管理情境。一是教育行政管理者的专业素质不强。我国基层教育行政领导人员当中一部分由非教育背景出身的行政领导担任或转任，对教育规律把握不全面、重行政任务轻教育规律、办学治校能力欠缺，难以引领本区域教育高质量发展。二是县域教育行政管理手段滞后。实践中县域教育管理者仍习惯依赖个人经验“拍脑袋”决策，利用大数据等进行循证决策的意识薄弱，不少县的“教育大数据中心”只是虚设，数据采集、存储和处理技术相对落后，未能发挥数据服务教育决策的作用，难以及时精准地回应管理需求。三是县域的行政管理层级过低，资源调配范围和能力有限。教育强国建设背景下，国家实施了系列教育战略，这些战略的落地往往超出了县域管理范围。以高中多样化发展为例，一个县域内通常仅有2~3所高中，承载着民众的升学厚望，不可避免地陷入唯升学的竞争之中，即便部分高 中有发展特色的意向，往往也因县域内缺乏生源、资源不足而无法持续推进；且由县域推进高中多 样化建设容易造成碎片化管理，同类型高中重复建设、特色资源难以协同共享 。县域教育受限于治理主体的专业素养、行政手段及资源调配能力的多重局限，已难以适配教育综合改革的复杂需求，客观上要求教育治理重心上移以突破发展瓶颈。

（三）师资配置的结构失衡与流动壁垒

2035 年我国义务教育教师过剩约187万名，当前师资配置的核心矛盾并非总量不足，而是人口变化与教育需求升级引发的结构失衡。一是学科配置失衡。义务教育阶段，主科教师已基本饱和，但音体美、劳动、科学等学科教师短缺，主科教师兼任副科的现象普遍存在；高中阶段，新高考改革要求选课走班，某些学科教师不足导致一些高中无法开齐所有选考组合。二是区域分布失衡。农村小规模学校逐年增加，但学生数量减少并不意味着对教师的需求随之减少，按师生比标准配置教师不能满足小规模学校教学需要，专职生活教师、心理辅导员普遍缺位，学科教师还要承担看护压力，留守儿童心理问题频发；而城区因人口不断涌入、学生激增，教师编制供给严重不足，教师超负荷工作，教学质量难以保障；且城乡教师的素质能力也存在显著差异，“城挤乡弱”的问题长期存在且愈发严峻。三是学段配置失衡。人口出生率波动形成学龄人口波浪，当前学前教育已渡过峰值，小学正在经历高峰，初中及高中学龄人口也将分别于3~5年内抵达峰值，幼儿园和小学师资已经出现闲置，而中学阶段师资储备明显不足。

推动教师在城乡、校际、学段间有序流动是解决上述失衡困境的关键，然而当前教师流动面 临多重制度壁垒。首先现行“县管校聘”制度虽实现了教师在县内学校间轮岗，但当前我国人口流动已经超出县域范围，以省内县际流动为主，教师跨县调动需经两地政府审批，流程烦琐且缺 乏制度性通道，“县管”已经成为当前阻碍师资优化配置的制度壁垒。其次教师流动的激励机制不完善。城市教师到乡村任教面临生活条件差、通勤成本增加等现实难题，需要给予适当的补偿以激发流动积极性，而如何补偿、补贴经费由谁来出、补贴标准如何核定等问题尚不明确；反观农村教师因职称竞争压力小、享受生活补助，不愿进入城区学校承担高强度教学任务，城乡教师双向流动受阻。最后区域教研机制未能解决教师跨学段流动的专业屏障。教师从低年级向高年级跨段任教存在较高的专业门槛，当前县级教研部门资源有限，无力组织高质量跨学段教研，教师不具备跨学段教学的能力。上述问题的解决均需要依托市级力量，建立跨县师资调配机制，出台城乡教师流动方案和补偿标准，整合省市教研院多方力量构建跨学段专业支持体系。

四、基础教育管理体制改革中市县关系调整的构想

基础教育管理体制改革需牢牢把握教育的政治属性、人民属性和战略属性：破除县域利益格局，打破部门行政壁垒；注重从人民群众的实际需求出发，回应现实问题，更好地满足人民群众对高质量教育的需求；立足时代要求和教育治理的具体情境，创新性地理解和重构市县关系，既 要有效解决当下问题，又要放眼长远发展。

（一）创新体制机制，探索市县协同治理路径

“ 市县结合”基础教育管理体制超越了简单分权或集权思路，强调市县府际协作共治，是一种协同治理模式，具体实践可以从以下几个方面展开。一是明确办人民满意教育的治理目标。协同治理强调以人民需求为基本出发点，教育三大属性中的人民属性正是市县协同治理的核心目标，要深入了解人民群众急难愁盼的教育问题，并将这些问题转化为市县协作的行动共识，保证改革方向能够回应群众需求和期待。二是构建横纵贯通的合作治理机制，打破区域、部门、层级政府间存在的信息壁垒和层级壁垒。纵向上，科学划分市县权责，充分发挥两级政府的职能优势，建立市县统筹协调机制，形成治理合力。市级拥有 资源整合与政策传导的优势，由市级统筹跨域性、高协调成本的事务，如师资编制调控、高中招生政策等，避免县域各自为政导致的资源浪费，降低县域间协作成本；县级政府有贴近教育基层与在地资源的优势，由其承担属地性、落实性的高 执行成本事务，如学校日常管理、校本课程实施，避免管理层级冗余、提高管理效率。横向上，一方面建立区域间政府协商决策机制，在处理跨县 域教育事务时推动各区县共同参与平等对话，通过多主体充分表达诉求共同制定政策；另一方面 推进跨部门协同联动，当前教育改革需要教育部门牵头、多部门配合，因此要推动教育局与卫健委、公安局、财政局、编办等多部门信息共享与定期会商，以解决各部门信息不对称或沟通不畅问题，形成高效协作模式。

（二）尊重不同学段需求，建立市县分层管理模式

基础教育不同学段的发展目标、核心诉求存在差异，管理体制改革需要尊重学段特性，建立分层管理模式。义务教育阶段应该坚决执行《中华人民共和国义务教育法》中规定的“以县为主”的管理框架，严格实施就近入学，同时强化市级对师资、学校布局等关键资源的统筹权，通过跨县区调配使教育资源适配人口需求，同时促进优质教育资源共享和市域教育均衡发展。山东省潍坊市探索推行编制周转调配，综合全市编制总量、县域教师结构、现有空编等因素，按照一定比例建立“教师编制周转池”，在县域之间调配使用；创新推动学段“滚动任教”，顺应学龄人口峰谷波动趋势，让“教师随着学生走”；组建“县域学科走教联盟”，推动音体美等紧缺学科教师区域统筹共享，实现教师队伍“全域统筹”。高中阶段则应积极探索“以市为主”的管理模式，逐步将市内所有高中收归市级主管，避免隶属行政层级拉大学校差距。市级教育部门需兼顾不同区县的经济发展水平和教育发展基础，科学规划高中发展定位；配套中考招生改革，合理设定市域内特色高中跨县招生比例，为高中多样化发展营造良好环境。江苏省苏州市教育局已经开始探索“市管高中”的模式，在实践中建立了由专业力量引领、市级多部门协同的市域统筹管理工作机制，对全市普通高中规划布点、办学质量评价以及教研业务开展进行统一要求；还建立了一套与普通高中分类办学、错位发展相适应的招生录取制度，适当扩大高中特色项目招生的范围和数量。

（三）考虑不同地区差异，分类构建市县合作 体制

我国地域辽阔，市县间经济发展水平、人口分布特征、教育基础条件差距巨大，基础教育管理体制改革需立足区域实际，构建分类管理体系，市县结合的基础教育管理体制根据各地差异可细分为市级统管型、市县合作型、以县为主型。市级统管型是指全市的师资、经费、规划等均由市领导和管理，县主要承担执行任务。该类型适用于教育事务类别不是特别复杂，但城乡教育差距较大、需要由市带动县域发展的地区。比如我国中西部欠发达地区教育发展普遍面临财政薄弱、人口外流、优质资源匮乏等现实约束，需要重点强化市级托底保障和统筹协调职能，建立跨县域教育专项转移支付机制，将资源集中投向薄弱环节；以集团化办学、教育联盟校等形式为载体，建立切实可行的资源共享机制，配套教师待遇、职称评聘等相关政策，确保优质资源惠及各类学生群体。市县合作型适用于城乡差距不大、县域有较好的教育基础但需市域协调的地区，这类管理模式是在现有的管理体制内市县各自履责的基础上通过常态化协商机制，让两级政府根据学龄人口流动、教育质量差距等动态因素调整权责范围，既保证市级在关键领域的协调能力，又保留县级应对本地需求的灵活性，实现政府权责清单适配教育需求变化。以县为主型仍沿用当前的管理模式，县域拥有较大的自主权，市级政府主要提供宏观指导和专业支持，充分释放县级治理活力。这一管理模式比较适用于东部地区经济发达县域，这些县域教育基础扎实、管理专业化水平高，可以依托财政自主权创新资源配置路径，探索基础教育高质量发展模式。

基础教育管理体制改革面临的任务复杂艰巨、产生的影响广泛深远，我国目前缺少市县结合的成熟经验，因此确保改革平稳有序尤为重要。在改革过程中应坚持试点先行、评估论证、逐步推广的渐进式改革逻辑：试点城市的选择兼顾科学性与差异性，通过多类型地区对比，检验“市县结合”的适用性与改进空间；在评估论证环节需要相关领域专家关注实践的复杂性，采用多元研究方法探究顶层设计与基层创新的转化路径，分析改革推进中的成效与梗阻，为宏观教育管理体制改革提供理论依据与实践支撑。

本文刊登在《中国教育学刊》2026年第六期