王帅，吉林省教育学院教育管理干部培训中心党支部书记、副主任，管理学博士，副教授，吉林省“长白英才计划”哲学社会科学青年拔尖人才，吉林省高层次人才。
摘要：由形式公正转向实质公正的基本公共教育服务供给活力创新，是乡村教育高质量发展的关键。基本公共教育服务的历史成就包括：服务面覆盖广泛，保障更多处境不利者；供给量稳中有增，增强公共服务获得感；均等化程度较高，缩小群体间过大差距。现实挑战是：重覆盖轻整体；重供给轻需求；重均等轻吸引。未来，激发基本公共教育服务供给活力的机制创新是关键：由零散供给向系统供给转变，增强公共服务系统可及性；由漫灌供给向精准供给转变，提高公共服务应需针对性；由均等供给向积极供给转变，保障公共服务积极差异性。
关键词：基本公共教育服务；供给活力；整体供给；精准供给；积极供给
基本公共教育服务是教育事业发展的基础性支撑，是关乎社会公平与长远竞争力的战略性设计。自党的十六届五中全会提出“公共服务均等化原则”以来，我国基本公共教育服务在政策顶层设计和执行层面均取得瞩目成绩，项目清单不断扩容，供给模式也在持续优化，为促进乡村教育发展和打赢脱贫攻坚战提供了强有力的资源保障。然而，伴随我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公众对高质量、多样化、可选择的教育需求日益迫切。过往服务提供呈现的“零散供给”“漫灌供给”与“均等供给”的政策偏好，导致服务对象教育获得感不强、满意度不高、动力性不足。传统以政府单一主导、标准化配置为特征的供给模式，渐渐体现出其内在局限性。
2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，提出“聚焦人民群众所急所需所盼，以公益普惠和优质均衡为基本方向，全面提高基本公共教育服务水平”。2025年，中共中央、国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》，强调“提高教育公共服务质量和水平，提升普惠性、可及性、便捷性，加强近期和中长期教育资源统筹配置”。在乡村振兴战略、共同富裕以及加快建设教育强国的新阶段，我们究竟应该提供什么样的城乡基本公共教育服务，才能切实促进乡村教育高质量发展，不断实现人民对美好生活的向往？我认为政府应负主责，由形式公正转向实质公正的供给活力激发是关键。基于此，本研究梳理我国基本公共教育服务供给的历史成就，继而深度剖析供给体系可能面临的活力惰化隐忧表征，最后聚焦于“激活机制”的创新探索，致力于重塑供给体系的生机活力。
一、基本公共教育服务供给的历史成就
基本公共教育服务是指由政府提供的、保障全体公民的教育基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。“十三五”以来，我国的基本公共教育领域服务项目基本定位在八项内容上：普惠性学前教育资助、免费义务教育、农村义务教育营养改善、寄宿生生活补助（后称“义务教育家庭经济困难学生生活补助”）、中等职业教育国家助学金、中等职业教育免除学费、普通高中国家助学金、免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费（后称“普通高中教育学生享受免学杂费”）。当然，服务的项目范围并不限于此，这一点从2023年颁布的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》可以看得很清楚。不过，本着不至于让服务边界陷入过大而难以把握的考虑，本研究在梳理相关问题时，基本上聚焦以上八项服务项目进行讨论，其他内容涉及得较少。
（一）服务面覆盖广泛，保障更多处境不利者
基本公共教育服务最重要的特征是普惠性，让大多数的人享受到国家政府提供的公共服务。过去这些年，基本公共教育服务坚持要么面向全体人群，要么选择重点人群予以优先保障，让尽可能多的人群从中受益，是公共服务一贯坚持的宗旨。目前我国学生资助体系早已实现对所有学段、公办民办学校以及家庭经济困难学生的全覆盖，从制度上对“不让一个学生因家庭经济困难而失学”给予了坚实保障。这是一个了不起的历史成就，在整个世界教育历史上这样的教育脱贫成功案例也是罕见的。我国面向全体的免费义务教育已经实施十余年，全部免除学生学杂费，全部免费提供教科书，单教科书一项每年投入经费均达到200亿元左右，让更多的贫困家庭孩子不再因经济原因失学，充分享有平等的就学机会。不仅如此，自2016年开始，国家开始免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费，尽可能做到精准识别出每一位建档立卡学生，力争实现建档立卡学生全员资助。这些都体现了国家保障全体学生平等就学机会的决心和努力。
当然，基于公共服务“与经济社会发展水平相适应”的客观要求，我国现有财力暂时还难以实现各类服务对所有人群的全面覆盖。大多数的服务项目也并非追求全体学生，而是聚焦“特困地区”或“贫困人群”。对于中等职业教育免除学杂费，2012年以来每年国家都为千万学生免除学杂费，囊括的中职生范围也在不断扩大，如2020年国家投入239.27亿元免除了1194.85万中等职业学生的学杂费，占到当年中职学生比例的71.80%。而且，免费范围也在不断扩大，迄今至少经历了2012年、2015年和2020年的范围调整。从资助区域看，营养改善计划也并非面向全体学生，而是由刚开始针对集中连片特困地区逐渐扩展到如今的其他国家扶贫开发工作重点县、省级扶贫开发工作重点县、民族县、边境县、革命老区县等地区。2020年全国投入营养膳食补助314.79亿元，覆盖3797.83万名学生，其中1005个县开展了营养改善计划地方试点工作，覆盖学校5.90万所的1697.69万名学生。截至2022年营养改善计划已经覆盖农村义务教育学校12.38万所，受益学生达3.5亿人次，实施范围也已实现了原国家扶贫开发重点县全覆盖的目标。
公共服务广泛的覆盖面，有效改善了更多处境不利者的生活状况。一位地处西部的乡村学校校长，对营养改善计划带来的益处深有感触：“以前没有餐厅，路途远的学生都是从家里带饭，现在学校新建的餐厅让学生吃上热乎饭；以前学生吃饭不舍得花钱，现在拿到了国家的补助，用同样的钱可以吃到更好的饭菜。这样的好处，让很多城里的家长很是羡慕！”虽然这些资助只针对部分学生，但是已经较好地实现了“家庭经济困难学生全覆盖”目标，能基于当前财政状况做到的“量力而行”已经实属不易。
（二）供给量稳中有增，增强公共服务获得感
多数服务类型的供给量呈现稳中有增的态势。其中，“普通高中建档立卡等家庭经济困难学生”的情况就相对稳定，从2017年开始至2024年，国家每年都投入约23亿—25亿元，用于减免约185万—200万建档立卡等家庭经济困难学生的学杂费；大概是由于“建档立卡”自身具有的稳定性特质，这些年的数据状态基本没有发生变化，为经济困难学生保持着稳定输出的态势。还有一些类型服务的标准也呈现出持续增长的趋势。在义务教育阶段，农村义务教育学生营养膳食补助标准从起初的每生每天3元，逐步提高至4元再到如今的5元；家庭经济困难寄宿生生活补助标准，亦从早期的小学每人每年500元、初中750元，于2011年提高至小学1000元、初中1250元，2024年再次提高至小学1250元、初中1500元。高中阶段国家助学金标准同样稳步增长，普通高中平均资助标准从2010年每生每年1500元，到2015年提高至2000元；2024年政策再度调整，自2025年春季学期起，统一提高至每生每年2300元，资助力度实现新的跃升。这些增长都有目共睹，即使有些项目的增长幅度并不是很大，但对于教育经费仍然紧张的现实而言已是难能可贵。值得一提的是，尽管部分资助项目在数据总量上看起来是降低了，但这并不意味着资助力度减弱，而主要源于受助群体规模的相应变化。以学前教育资助为例，2022年全国资助学前幼儿772万人次、金额100亿元，2023年调整为703万人次、金额95亿元。资助人数与金额总量虽有所下降，但其直接原因在于在园幼儿总数的减少，2023年全国学前教育在园幼儿较2022年减少534。57万人，幼儿园数量减少14808所。事实上，资助幼儿占在园幼儿总数的比例以及生均资助金额，在整体趋势上均有所上升。
稳定的供给切实提高了学生的获得感。根据中国疾控中心2021年监测数据，营养改善计划实施地区男、女生平均身高比2012年分别增长4.2cm和4.1cm，高于全国农村学生平均增长速度；中西部农村学生的生长迟缓率为2.5%，比2012年下降5.5个百分点。对于营养改善计划，有乡村学校的学生也有着积极的反映：“我喜欢在学校吃饭，老师说国家给了补助，我们只交3块钱就能在学校吃到好几个菜的午餐，还有好多肉。学校里的师傅做饭比家里还好吃，之前嗓子容易痛的毛病也没再出现过。”通过营养膳食的持续提供，学生从“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”的转变正逐步实现。其他项目的实施，也有效解除了学生正常学习的后顾之忧，让他们不再为生活费而发愁，减少了因家庭经济困难而过早辍学、身心健康受到伤害等情况的发生。
（三）均等化程度较高，缩小群体间过大差距
基本公共教育服务均等化是工作的重中之重。虽然均等化并不追求相等、一样，但基于弱势倾斜的大致相当还是非常重要的。从八个项目的教育服务标准上看，无论是类似“免费义务教育”面向全体学生的支持，还是向以“家庭经济困难”为主的处境不利群体的倾斜，不同对象之间实际获得的费用没有太大区别。即使有些许的差距，或者一些优势阶层群体没有得到资助，也主要体现在对更弱势一方倾斜的社会正义上，大家并没有显示出不满意。学生资助坚持将建档立卡家庭学生、最低生活保障家庭学生、特困供养学生、孤儿、残疾学生等特殊困难群体作为重点保障对象，结合实际给予较高资助档次，加快了这些家庭摆脱贫困的步伐。对贫困地区支持也更多地体现了这种正义。如2017年，全国共有1604.61万家庭经济困难寄宿生享受生活费补助政策，其中东中西部地区的人数分别是226.01万、374.72万、1003.88万人。2019年，我国全面实行中等职业教育国家助学金分档发放，每生每年按照2000元标准统一发放，调整为各地结合实际，在1000—3000元范围内分档发放。这里的“实际”更多意义上指的是学生家庭的贫困程度，旨在让更加贫困学生获得更高档次的资助。从这个意义上来讲，基本公共教育服务做到了罗尔斯所谓“差别原则”的正义观，即社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益。对弱者的差别对待，即使看起来破坏了一定的平等性，但在大多数人看来也是可以接受的，因为它更符合直观的正义原则。
均等化的服务有效缩小了群体间过大的差距。不同家庭出身的孩子，背后呈现的是不一致的以经济资本为主的家庭资本。对于富裕家庭的孩子而言，教育和生活消费基本没有压力，但对于贫困家庭来说则不同，基本需要的满足可能就显得非常吃力，随之而来的就是因贫失学、辍学的风险增加。一位乡村教师曾回忆道，“十几年前经常看到一些学生‘吃馒头就咸菜，旧衣服带破洞，铅笔头不舍扔’现象，在国家各项资助行动的帮助下，如今都已经成为历史了，农村学生都不用为这个年龄不该有的生计担忧，再也不用在这些事情上因不如同学而产生自卑”。服务的均等化尽可能消除类似家庭出身的“偶然性”因素对代际公平和社会流动产生的不利影响，力争让所有孩子站在同一条起跑线上，让大家在基础性的消费上保持基本一致，真正靠近兜底线、暖人心、全面育人的政策初衷。
二、基本公共教育服务供给活力的惰化隐忧
如果从党的十六届五中全会提出“公共服务均等化原则”算起，我国推进义务教育均衡化发展已有二十年的历史。在为取得的瞩目成绩坚定道路自信的同时，我们也有必要居安思危，正视基本公共教育服务供给过程中潜藏的活力和挑战。这里的活力并非指政策执行层面的松懈或服务总量的规模倒退，而是指向在基本公共教育服务实现全覆盖与保基本目标之后，供给侧在追求更高服务水平方面所应具备的创新突破能力。当前基本公共教育服务供给体系的核心困境在于，这种内生动力的某种程度的惰化——一个原本期待能够灵敏反应、自我更新的供给体系，未能充分响应社会变迁与服务对象的多元需求。这种惰化具体外化为“重覆盖轻整体”“重供给轻需求”“重均等轻吸引”的三重紧张，它们共同导致基本公共教育服务的供给，呈现出系统性考虑不足、需求性适应不强以及内生性发展不彰的状态。识别与剖析这些隐忧，不仅是一个教育治理的理论命题，更是关乎基本公共教育服务现代化转型的实践难题。
（一）重覆盖轻整体
在覆盖“面”上取得了瞩目成绩，尽可能在解决不平衡矛盾上做出极大努力，这是未来基本公共教育服务工作中需要继续保持的优势和原则。稍显遗憾的是，这种方式只能被称为“零散供给”，是资源配置的“最后一公里”梗阻，忽视了对学生作为独立个体，所具有的系统性处境和完整性人格的关注，从而造成服务可及性弱的缺憾。
关注学生单一维度，但学生可能面临结构性的不利处境。学生的生活际遇有着多重的维度，可能遭遇来自不同方面的风险，从而体现为各种类型不同程度的脆弱性。对于家庭经济困难的学生而言，现实中这样的家庭除了无法为孩子提供足够的教育经费外，往往还存在留守、单亲、残障等其他困境，更可怕的是这些因素一旦集中在一个学生身上形成叠加效应，就会给本就脆弱的孩子带来极大的风险。现阶段，我国基本公共教育服务的提供主要以“经费”为主，旨在破解学生的用钱短缺问题，这也极大地解决了学生因贫困所限制的行动能力。然而，现实中金钱对于孩子来说也是有限的，除了能解决物资短缺外，它在行为习惯、社会交往、人身安全、学业成就、身心健康、情感表达等方面很难提供直接的帮助，而这些内容至少并不比衣食更值得忽略。以留守儿童为例，家长的陪伴和人身安全或许是比经费资助更为敏感和需要的指标，被人诟病的群体性的性格缺陷，往往与此有着紧密关系。调查显示，由于长期与父母分离，80%以上的留守儿童存在不同程度的“亲情饥渴”。当供给止步于经费拨付，而无法回应这种情感陪伴的缺失时，基本公共教育服务便可能在“最后一公里”遭遇效用衰减，物质上的收到，难以抵消心理上的失守。
致力学生权益保护，但学生可能有非预期的消极体验。学生获得经费资助后，或有感恩之心，或有激励之行，总之能帮助他们以更好的积极状态投入到学习和生活中去，这都是国家政策期望看到的结果。然而，基本公共服务均等化在长期侧重于以政府主导的政府间和地区间财力分配与调节过程，忽视了人民群众对基本公共服务多元化需求，对人民群众的获得感、公平感、安全感和幸福感考虑不够。虽然我国做出了全面取消盖章环节、主动资助自尊心强不愿申请资助的家庭经济困难学生、不公示学生和家长个人敏感信息等举措，但这些举措多集中在高校，基础教育阶段做得还远远不够。即使学生获得了更多的经费支持，比之前更有生活的勇气和能力，但未必比之前更快乐和健康。当帮助方式忽视受助者的心理感受时，供给本身甚至可能成为一种负担。调查结果显示，对于各类帮助，留守儿童虽有86.15%的人表示“感激”，还有13.85%的人感到“难为情、尴尬”“无所谓”等。这一不容忽视的比例揭示了部分供给行为的副作用：一些学生在获得资助的同时，也可能被迫站到台前发表感言，讲述自己的凄惨故事，名字也可能长期被贴在校园显眼之处，这无异于将“我是贫困生”的事实告诉所有人，他们对此感到尴尬，哪怕不要资助也不愿忍受这样的对待；一些学生哪怕接受的是“无痕迹”资助，也觉得自己是需要别人可怜的“社会底层”，进而不那么自信，不太愿意参加学校的集体活动；一些学生在多次获得资助后，却养成了好吃懒做的习惯，将其看成理所当然，逐渐产生“我穷我有理”“有便宜就赚”的想法，甚至一些自身条件较好的家长，也纵容孩子说谎，以便能获得更多的同情······“投入经费就能取得预期效果”，这个被很多人看起来是一个常识的论断，或许只是一个过于乐观的效率主义假设——以为投入经费就万事大吉了。事实上，这只是注重立竿见影效果的短平快式干预，轻视了费精力、时滞长、见效慢但效果可能更好的服务，最终受损的还是学生平等就学的基本权益。
（二）重供给轻需求
基本公共教育服务有着持续增长的供给，为教育对象提供了强劲有效的资源保障，政策也做出了“保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应”的规定。只是现实中对公民“需要”的关照不够却是不争的事实，其核心症结在于供给内容对多元化需求的响应迟滞。这导致的直接结果便是：人们对公共服务的满意度不高，甚至出现“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”、“沉默的大多数”成为“愤怒的大多数”的现象。服务成为人造“痛点”，关键在于对公众需求的识别、调查和回应机制的缺失，并直接引发了政府主导、公众被动的“单向投入型”服务提供模式。重供给轻需求主要体现在以下维度：
合理性需求与非计划供给的偏离。当学校成员有了某方面的真实性需求，它既符合教育发展与学生成长规律，又与时代背景及社会发展进程基本一致，那么这样的需求就可被认为是合理性的。合理性的需求没有得到针对性的满足，就造成了基本公共教育服务应有清单的缺位，甚至造成结构性供给不足。当前国家将公共服务分为基本公共服务、普惠性非基本公共服务两类。基本公共服务是最低限度的满足，非基本公共服务则是为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平所必需但市场自发供给不足的公共服务。这类服务的供给主体更多元，内容更多样，成本分担也成为制度创新的重要形式，现在已经逐渐走进基本公共服务的视野。以此观之，天才儿童、学困儿童、离异或单亲家庭儿童等都是有特殊教育需要的儿童，他们有独特的成长发展规律，也面临着各自的生存生活障碍，政府应当提供尊重个性、关注差异的个别化教育体系，坚持包容性的教育政策和保障措施。包容差距、尊重学生差异的个性化教育，要求学校尊重每一个学生的独特性，让每一个孩子通过教育改变自身命运的梦想成真。然而，高度同质化的教育体系，缺少多样性和选择性的弹性空间，针对性和特殊性的教育提供稀缺，无法满足服务对象自主选择、更高选择的需求。我们已经为这些重点群体提供了公共服务，但更多意义上只是缺少沟通的非订单式输入，在有效保障基本权益的同时，也存在将有特殊需要的天才儿童培养成未来的庸才的可能。
急迫性需求与延后性供给的偏离。当特定需求上升为社会层面的普遍性迫切诉求时，政府就有必要给予及时有效的回应，在最该出现的时间做出恰当的决策。任何延后性的行为或无视式的不作为，都是供需匹配的惯性错位，易产生较大的社会成本和负面影响。随着工业化、城镇化进程的不断推进，青壮年劳动力进入职场工作已成为时代和每个家庭的基本选择，而严格固定的上下班制度与学生上下学接送在时间安排上就产生了冲突，这也就出现了近年来屡被提及的寻求他人代为接送、家长上班迟到早退、孩子作业无人辅导、放学过早无人看管、校外辅导屡禁不止等乱象，如何解决好“下午三点半”难题，早已上升为家长都期盼解决的社会问题。开展中小学生课后服务，是促进学生健康成长、解决家长按时接送学生困难的重要举措，然而，长期以来它并没有被纳入公共服务范围，即使一些地方进行了探索，但服务机制不健全等问题仍然困扰着学校和家长，直到“双减”政策的出台，学校提供课后服务才算有了合法依据，这一现象才有所缓解。
常规性需求与低能力供给的偏离。生活和教学基本需要的满足以一定水平的供给能力为前提，当满足需求时会提升服务对象的满意度，兜底线、补差距的补偿政策在其中持续做出了重要贡献。然而，随着经济社会发展水平的提高，人们对生活需求的品质也相应提升，我国正由生存型向发展型社会过渡，实现基本公共服务均等化的压力逐步增大，这是基本事实。优质性供给服务缺位，已难以满足人们常规性需求，这不仅打击了服务对象的积极性，也给本就脆弱的供给能力提出严峻挑战。薄弱学校改造工程以及寄宿学校标准化建设的不断推进，一定程度上改善了校园床铺、食堂、饮用水、厕所等基本生活条件，而寄宿生生活补助费的发放，也缓解了家庭困难学生的生活成本压力，让他们拥有了以往所不具备的相对放松的学校生活。但项目结构不合理、服务内容不足、服务专业性低、学生享有服务获得率不高等问题，仍是寄宿制学校普遍存在的困扰。怎样才能多方面提高寄宿学校生活条件，如为寄宿生提供洗浴、开水、取暖/纳凉等生活服务，实施成本分担机制乃至提供免费的服务供给，是当前寄宿制学校建设面临的现实挑战。
普遍性需求与个别化供给的偏离。对待服务对象的某些需求，基于财政能力等因素的限制，或许政府只能针对更需要的群体进行选择性的提供。然而，当这种需求具有普遍性特征的时候，这种个别化供给方式就会伤害其他群体的积极性和尊严。2011年，我国启动了农村义务教育学生营养改善计划，10多年来使试点地区农村学生上学饿肚子、吃凉饭现象基本消除，学生营养健康状况得到显著改善，身体素质得到明显提升，为他们的健康成长和全面发展奠定了坚实基础。这是国家推行的利国利民的大事。然而营养改善计划也有着不少的遗憾：计划聚焦在义务教育阶段，其他阶段的贫困学生无法享受到政策的红利；只惠及学生群体，为学生直接服务的教职工享用餐食却没有合法性；没有提供午餐服务的学校，则很难落实改善计划，也无法为有用餐服务需要的学生提供正常的餐食。调查结果显示，营养计划实施不满意超过16%，不落实教师陪餐制度的学校超过20%，没有定期公示的学校达到34%······种种问题造成营养改善计划执行出现偏差。为了满足更多学生需求，未来应当在食堂建设、供餐能力和范围、餐饮质量等方面下功夫。
（三）重均等轻吸引
2021年底，全国2895个县级行政单位均通过了国家督导评估，已经实现了基本均衡的目标；从历年来的数据变化过程可看出，当前基本公共服务均等化的实现程度较高。然而，无论是均衡县的评估，还是基本公共服务的八个项目，其侧重点多在物质性的资源配置上，而资源均衡只不过是公平发展的初级阶段。基本公共服务的核心是让大家都能公平可及地获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的服务，而不是简单的平均化和无差异化。而“大致均等”才为以往的非均衡以及后续的动力激发提供现实可能。城乡义务教育的资源配置是否实现均等化，只能说城乡义务教育实现了初步的一体化，不同区域和学校的吸引力是否实现同等化才是更高阶段。资源均等是吸引同等的重要前提，而吸引同等则构成了资源均等的未来旨归，没有吸引力的学校是没有未来的。从本质上讲，吸引指向通过各种因素不同形式的显现和表达，让岗位有较高的社会地位，促使人们产生从事意愿并为之努力进取从而获得积极体验的一种力量。吸引意味着不同教育主体对教育提供的主观偏好程度，是人们“用脚投票”选择服务类型的最直接依据。调查表明，乡村学生外出读书的比例达到65.33%，其中到乡镇和县城的数量占乡村外出学生群体的74.90%。从目前仍然持续的学生向城区流动趋势看，“城挤乡空”现象还将存在较长一段时期。乡村学校在吸引上的弱势地位，主要源于现实呈现出的两个事实：
长时期的弱势积累，导致家长选择优质教育资源的美好愿望一直很难实现。基本公共教育服务均等化内在的一个前提假设是不同主体当前享受服务的水平大致相当，这是一个横截面的比较，但它忽略了不同群体、学校和地区教育起点不一致性的基本事实。任何学校的发展都离不开资源持续有力的支持，很多薄弱学校长期处于发展不力、走下坡路状态，关键就在于积弱太久并衍生后续消极反应，屡次失败经验的积累打击了自信，对未来的发展方向产生了迷茫。短期的弱势补偿的倾斜政策或许能给弱势群体一些政策性的倾斜，但它没有起到矫正历史的作用，也就没有超越“大致相当”范畴的可能性。就如同家里的两个孩子A和B，一直以来A都是每天正常吃三顿饭，而B只给两顿饭，饥饿伴随着整个童年。直到有一天，家长突然意识到所有的孩子之间要公平对待，于是就给B也吃三顿饭，这样就公平了吗？或许还不是，因为这位家长没有将这么多年B可能存在的营养不良、肠胃疾病以及不被偏爱带来的自卑等因素考虑在内。因此，对绝对的均衡发展模式的盲目追求，其最终导向的反而是非均衡的发展结果。要从最早的比赛开始就设置尽可能平等的起跑线，要把起跑线的平等往前延伸，来保障你成长背景的公平，这样才能满足“公平的机会平等”这个限制条件。事实上，《乡村教师支持计划（2015—2020）》就是政府以非均衡发展路径破局的典范。这种非均衡行动旨在补偿乡村教师的历史弱势，最终达到一种真正意义上的均衡，只是类似的政策供给仍明显不足。此外，以往的补偿政策在更多意义上呈现一种基于怜悯取向的给予，对积极建设的侧重却不够，如小班化教学探索、乡土课程开发、社区资源利用等活动的开展，在制度设计上缺少动力的支持。对于处境不利一方长时期的弱势积累，“均等化”的服务更多解决的是保健因素问题，更多意义上是减少意见产生和消极行为的作用，而非内在积极性的激励，不足以支撑他们对传统强区强校的追赶，如果使用不当还可能造成持续性弱势的再生产。
社会性的主观认知偏见，构成了乡村岗位缺乏吸引力的又一股力量。教师为什么会拒绝和逃离农村？乡村学校并不是绝对意义上的留不住教师，而是对优秀教师的吸引力不够。除工资待遇、发展机会、生活设施等制度性的教育提供影响外，作为教师情感体验的心理账户至关重要，乡村不利的社会环境形成了不健康的教育生态，让教师更多地体验着现实愁苦和前途无望。外在的制度只能解决资源配置问题，造成城乡分离的核心机理是制度中的文化认知，是长期内隐在人们心中的城优乡劣的观念。政策中的“扎根乡村”“热爱乡村”“甘于奉献”“终身从教”的话语，以强大道德感召力激励人们投身基层。然而，现实中它们却产生了反强化刺激的非预期效果，成为农村教师岗位走向污名化的催化剂，沦为人们抵制泛道德主义号召的口实。这似乎成了一个悖论：传统文化的根在乡村，然而在“追求现代文明”的生活逻辑和“人往高处走”的现代市场逻辑考量下，“远离乡村”却成为多数教师看起来更加理性的选择。
三、激发基本公共教育服务供给活力的机制创新
要突破以上提到的这些困局，关键在于推动供给从传统的规模、静态以及机会公平向整体、动态与实质公平的系统性转变。其深刻的理论根源在于，现代社会的基本公共教育服务不应仅是资源的机械分配，更应是一个持续回应复杂需求、促进主体参与的活力激发的治理过程。
（一）由零散供给向整体供给，增强公共服务整体可及性
面对过去基本公共教育服务“零散供给”关注维度单一的弊端，教育要多一些人文主义色彩，维护和增强人在社会和自然面前的能力和尊严，走向更具包容性和完整性的“整体供给”，从形式的全覆盖迈向实质的全覆盖。
实施提升生活能力的整体工程，尽可能提高服务的可及性。我们必须致力于减轻边缘群体面临的脆弱性问题，这些群体的无保障状态在长期演变过程中始终存在，面临着多重结构性制约。应当用类型化的思维，对结构性弱势群体进行有效的甄别，对其所处的状况进行精确的研判，进而优化原有的制度设计，对他们采取针对性的帮扶和关爱的策略，进而全面提升学生的生活能力。资源一直被当作最基本的保障，当然它也是治理主体最容易想到的，但或许不是最重要的。可行能力关注的是人的生活，而不只是所占有的资源，关注的焦点由生存手段转向人所具有的实际机会，而采取多样化的方式不啻一个可行的选择。对于学生而言，表现在学校是否可以提供激励机制，给予他们积极参与学校组织的活动的空间；是否提供便利性的读书角，给予他们体验个性化阅读的自由；是否设置科学的心理宣泄室，给予他们及时将不良情绪发泄出去的可能；是否有更温馨的亲子、师生和同伴沟通平台，给予他们随时表达和建构情感的机会；是否可以邀请社区和社会力量，以购买服务的形式巧用校外资源。可及性旨在解决基本公共服务供给在城乡基层、偏远地区、弱势群体中下沉不够、“最后一公里”没有打通、人民群众获得感不高等问题，而改变供给主体与方式单一弊端，是提升服务质量和效率的关键。如此一来，我们就把个体请回到了真实的生活场景之中，将个体看成完整和自由意志的人，从而全方位地维护学生权益，保障他们能够有意义地生活。
保护服务对象的人格尊严，最大限度地消除隐性剥夺感。新时代的基本公共教育服务，要求坚持立德树人与全面发展，重点培育学生的核心素养，把学生从片面发展、唯分数、唯升学的误区中解放出来。学生不是行为主义下刺激反应的机器人，而是有亲身体验、独立意志、有血有肉的个性人。尊重学生的独立人格，维护留守儿童的隐私，与孩子共同拥有和保守共同的秘密，不公开让他们难为情的事情，不提倡大张旗鼓地开展各种关爱活动，要让关爱以便捷、孩子愿意接受的方式顺利达到。孩子既需要监督性的注意，也需要有养成独立的内心自我感觉的自由，对于成人来说，往往需对出现的情况具有一定的洞察理解能力，又不被看作是出面干涉。学校务必要改变说教者、管理者、“无心者”的角色，以及将学生当作总是犯错、需要怜悯、低人一等受助者的习惯，而是坚持平等对话和交往的前提，真正理解孩子的生活处境。同时，要成为真正的交心的朋友，学校要站在“有心者”的立场，关注作为弱势地位的儿童的心路历程，走进儿童的内心世界。只有走进孩子的世界，才有教育的可能，才能互相说知心话，与儿童平等对话，耐心倾听儿童，在情境中领会儿童的生活体验。繁体字的“愛”就体现了深刻的内涵：“爫”意味着表达爱意的手，如在头上轻拍、搂肩膀或拥抱；中间是“心”，爱发于心才是真爱；下面则是行动或行走的含义。学校关爱如果流于表面、失去温度，甚至伴随随意污名化的言行，不仅不会真正帮到孩子，反而会引发孩子与学校的敌对。通过深入的交往，教师要发现孩子并积极促进孩子社会生活的形成，这也体现了教师职业的尊严。
（二）由漫灌供给向精准供给，提高公共服务应需针对性
现实中重供给轻需求产生的种种后果，以及人民美好生活需要的日益增长与教育发展不平衡不充分的矛盾，要求新时代基本公共教育服务必须实现由“漫灌供给”向“精准供给”的战略转变，探索需求的低成本表达、客观性识别、协调性匹配、合理性反馈机制，确立精准的基本公共教育服务思维。
低成本表达机制。服务对象对接受的服务有切身体会，其获得感水平高低是可清晰判断的。但长期以来被忽视的处境，造就了他们一直都是沉默的大多数的存在。政府有必要通过宣传、会议、文件等形式开展一次启蒙运动，在全社会创造一种理性包容文化环境和理论氛围，鼓励平等交流，避免群众不敢表达、不愿表达、非理性表达以及沉默不语等现象，使用鲜活的案例揭示公共服务对于教育主体的不可或缺性，唤起民众对服务需求的表达意识；通过培训、讨论、信息平台等形式，披露教育主体对教育服务需求的内容和结构，分析合理性需求、急迫性需求、常规性需求和普遍性需求，提升民众对服务需求的表达能力；通过积极反馈、榜样示范、关注效益最大化需求等形式，积极鼓励参与积极性，逐渐积累成功经验，激发民众对服务需求的表达意识。
客观性识别机制。基于民众需求表达意识的觉醒，政府应开展现实中各类需求的数据采集工作，结合问卷、访谈、实地观察等方法最大可能地去摸清情况，建立民众需求动态数据库，为政府决策提供充分的信息基础。服务均等化并非强迫公众接受均等的结果，而是让公众有自由选择服务的机会和可能。基本公共教育服务的需求调查指标要在关注原有的充分性、公平性、普惠性、基础性之外，更加突出公众需求的可及性、多样性、动态性、尊严感等因素，探索需求识别的依据标准，明晰潜在性需求、甄别合理性边界、关注效益最大化的需求，注重基本公共服务供给的精细化、人性化、个性化，最终测量现实性需求满足的实现程度。
协调性匹配机制。习近平总书记指出，供给侧改革要“落实好以人民为中心的发展思想，使供给体系更好适应需求结构变化”。在对需求内在丰富性、复杂性和变动性展开研究的基础上，应通过建构供需匹配模型来确认供给关系，解决“尽力而为”问题，以达到较高水平的供需匹配度。当居民需求已逐步从以物质需求为主的“生存性需求”，逐渐向多元化与个性化并存的“发展性需求”转换时，政府可以根据自身情况并结合成本分担机制推动有限供给，但不能无限满足发展性需求，毕竟出于自己选择偏好的需求并非环境所迫。这与处境不利群体的状况有根本的不同。模型反映供需整体间的相互协调或影响的程度，当供需匹配度较高时，匹配协调度便处于较高水平，应依靠匹配协调度等级评价标准，对供需关系的匹配水平做出等级评定判断。这种方式可建立基于教育主体需求的“双向互动型”服务思维，以实现从“供给导向”向“供需匹配”的跨越，科学保障教育供给的可能性与公众需求满足最大化之间的均衡。
合理性反馈机制。政府也要解决“量力而行”的问题，供给可能性要受到诸多约束条件的限制，体现在地方财政能力、政府管理能力、投入意愿和偏好、中央转移支付、人口密度以及市场社会责任分担等方面，结合其他国家服务经验以及我国新颁布的国家基本公共服务标准等因素，综合判断均等化供给的可能性边界。应基于较高匹配度的供给可能性以及民众需求满足状况，兼顾“成本合理分担”和“向困难群体倾斜”原则，引导合理化需求，满足普遍性需求，探索特殊性需求，确立供给的项目内容、覆盖范围、服务标准和服务方式，提供分层、精准和个性化的服务。
（三）由均等供给向积极供给，保障公共服务积极差异性
从资源均衡到吸引同等阶段转型是教育大势所趋。如何提升乡村学校的吸引力呢？改变传统的单纯追求均等化供给的路径依赖是关键。差异化发展战略的总体思路是补后发地区、补重点人群，建立非均等化的积极供给方式，由“均等供给”走向“积极供给”，致力于从满足“不那么差”到期待“如何变好”的转变。这就好比面对正常人与营养不良的两个人，给他们提供基本类似的营养食物是基础，但若想让营养不良者快速恢复健康乃至变得更强壮，还需要提供其他的支持，如医学评估、制定个性化计划、分阶段营养干预、结合心理与运动支持。
在客观资源上提供标准更高的办学条件和素质更优的师资队伍。乡村学校面临规模小、资源利用率低、教育教学难以高质量开展、弱势群体权益保障难、家庭社区的教育支持弱等问题，造成办学过程充满变数和困难，学校教师的教学与非教学工作量也随之被迫增加。现有城乡统一的资源配置为补齐教育短板、满足基本需求做出了历史性的贡献。然而，这些都不足以弥补历史欠账给他们带来的负面影响，更无法让他们担负起乡村振兴的历史使命。体现积极城乡差异的城乡教育一体化政策，就是考虑到农村小规模学校教育资源规模效益低、寄宿制学校功能增加的现实，适当提高农村学校教育资源配置标准。未来有必要切实提高乡村学校的资源配置标准，创新乡村特色化的标准体系。乡村学校与城市学校在师生规模、地理环境、社区服务上有诸多不同，这些独特性的需求倒逼统一化的供给标准做出因地制宜的调整，如全科教师的配备标准、小班教学的师资比例标准、教师周转房的配置标准以及小规模学校建设标准等，“乡村小规模学校按100人拨付公用经费”“寄宿生生活补助”“营养改善计划”等就充分体现了高标准特色化的配置标准。总之，应当让任何一所乡村学校在追求卓越时不会因乡村性的弱势配备而失去发展的机会，反而有更加多元和有力的支持。
在文化心理上解决信心不足难题。有了人财物等资源，这只是乡村学校发展的基本条件，除此之外，还需提供让乡村学校办学自信的支持。在推动乡村学校由弱转强的过程中，如何有效提升乡村教师的专业自信，建立系统化的自信生成机制，是破解这一难题的关键路径。首先，应注重定向引领。自信源于教师在工作中的清晰目标与方向感。应帮助乡村教师解决“走向哪里”的迷惑，通过树立本土教育榜样、阐释乡村教育独特优势等方式，唤醒其教学变革的主动意识，激发其内生发展动力。方向的确定意味着共享愿景的重塑与认同，能使教师深刻理解自身工作在乡村学校发展中的意义，从而在心理层面建立起自信的基础。其次，应整合资源赋能。面对“事情靠什么做”的实践课题，应积极引导乡村教师超越课堂与教材，主动走进身边的自然、社区与地方文化，识别并体会其中蕴含的丰富教育资源，挖掘并利用优势资源。在此基础上，应当与其他学校建立良好沟通关系，借助外部教育机构与其他力量，学习其他学校办学与教育教学的理念、方法与技巧，提升教师的专业能力。这些活动旨在促使教师积极地将外部资源内化为教学智慧，实现从寻找、拥有资源到挖掘、善用资源的跨越，让教师在专业实践中形成切实的胜任感。最后，应强化激励作用。任何行为如果没有获得期待的结果，那么个体往往难以从中受到激励；即使获得成功，如果未能得到相应的正向反馈，人也难以建立持久的自信。自信是在成功的体验与积极的反馈中逐渐形成的。应为乡村教师营造鼓励尝试、包容探索的教育教学环境，及时肯定阶段性的成果，展示每一次微小的进步，推广有益经验，使更多人受益。这些做法都能有效促进教师自信的形成与巩固；即使是那些具有变革性质的微小行动与创新，也应当建立及时、正向的反馈机制。现实中许多最终成功的人，在成长过程中若曾遭遇劝阻、嘲笑、漠视甚至打压，往往也会在成功后流露出委屈与不甘。我们应不断肯定教师在过程中的成长与创新价值，让他们持续感受到“我能行”的积极心理暗示，最终形成“尝试—成功—认可—再尝试”的良性循环。
