作者单位：中南财经政法大学法学院
【内容摘要】受行为责任人无力承担巨额赔偿、生态环境损害归因困难或责任人难以认定等现实因素的制约，生态环境损害赔偿的责任人在我国司法实践中已扩展至多种类型，大量非行为人成为责任人，使得责任人的认定具有了风险分配的新功能。生态环境损害赔偿责任人的认定实际上推动了公私法交互的生态环境损害风险吸收责任体系。应在规范上构造生态环境损害赔偿责任人的概念并对之进行结构化安排，在人与生态的关系视角中确定生态环境损害赔偿责任人的概念表述逻辑，吸收原有的环境侵权责任人、环境损害责任人的概念，使生态环境损害赔偿责任人既包括对人身健康和财产的损害，也包括纯粹对生态环境自身的损害，涵盖行为责任人、物权责任人和关联责任人三种类型。规范上可表述为：生态环境损害赔偿责任人是指对生态环境造成实质性损害的负有民事责任的个人或实体，包括直接或间接行为者、生态环境损害场地或设施的物权人或实际控制者以及对生态环境损害产生实质影响的特定法律关系人。
【关键词】生态环境损害 赔偿责任人 行为责任人 物权责任人 关联责任人
关于生态环境损害赔偿的责任人，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1229、1231、1234、1235条运用的概念是侵权人，第1230条是行为人，第1233条规定了第三人。这与常州毒地案原告的诉求相一致。在另一起案件中，法院判决四个政府机关与企业对环境污染承担连带责任，两起案件锁定的侵权人显不相同。《欧洲侵权法基本原则》避免侵权行为人这一提法，规定“给他人造成的损害由法律上被归责者负赔偿该损害之责任。”《法国民法典》亦将“引起损害之人”修改为“对生态损害负有责任之人”。《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）第1164条沿用《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）土壤污染责任人的概念并规定了土地使用权人责任。我国司法案例中，生态环境损害赔偿的责任人不仅包括造成污染的行为人，还扩展至土地所有权人、使用权人、出租方、承运方、运输工具所有者或出租者、挂靠单位、高速公路管理机构，以及股东、董事、贷款提供者、担保人、母公司、子公司、关联企业等。我国独特的国有企业发展历程及土地制度，更加剧了生态环境损害赔偿责任人范围的模糊性。侵权法虽通过不断扩大赔偿责任人的范围以提高适应性，但单纯依赖私法已力有不逮。生态环境法与民法、公司法、房地产法、破产法、保险法、土地法等的关系越来越复杂。因此应在规范上构造生态环境损害赔偿责任人的概念，以吸纳或限定司法判例所形成的规则、衔接《民法典》、划定其他单行法和地方性法规遵循的规范框架。本文将通过比较研究、实证归纳和学理分析，勾勒生态环境损害赔偿责任人变迁的内在脉络，提炼其基本特征，揭示其法理机理，在公法与私法的交互中处理赔偿责任人的内涵及其类型，并在规范意义上系统地构造此概念。以期为提高生态环境法典的体系化水平贡献浅见，也在学理与实务往返顾盼之后为司法创新提供学术说明和规范建议。
一、生态环境损害赔偿责任人扩展的现实基础及普遍趋势
生态环境损害赔偿责任人的范围有一个逐渐扩大的过程，其现实原因可归纳为四个：行为人无力承担巨额赔偿；生态环境损害难以归因于某个行为；行为人不复存在或无法认定；受土地用途调整及生态修复方案等影响，损害赔偿责任人发生变化等。这些现实原因也存在于普通法系和大陆法系的主要国家，由此导致两大法系均呈现出责任人扩大的共同特征。
（一）生态环境损害赔偿责任人扩展的现实基础
生态环境损害所需赔偿或修复资金常超出污染行为人的负担能力。诸多生态环境损害乃多重原因所致，且与原因行为之间时间跨度大、因果链条冗长且隐蔽，准确评估生态环境损害又需要以污染或破坏前的基线为准绳，而多地因历史数据阙如无法确定基线，导致损害发生起点云山雾罩，加剧了锁定准确行为人的难度。何况即便能归因于某个行为人，该行为人亦可能不复存在。此外，生态环境损害的具体范围和修复方案与土地利用、产业发展规划有关，随着规划调整，不唯原有的责任主体可能发生变化，赔偿责任人范围亦随之扩大。由此，生态环境损害赔偿责任人范围不断扩展。
1.行为责任人能力之不足导致责任无法承担
责任是主体基于对行为后果的理性判断而承担的法律后果。现代侵权法中，责任人即行为人。“责任是对某一行为‘负责’的人。”行为人责任在生态环境法中表现为污染者责任。污染者承担无过错责任是20世纪侵权法的重大发展。但最早采用该原则的日本亦承认，要求污染者对污染后果负全部责任不切实际。为此其制定了《公害健康被害补偿法》，启动了行政救济制度，由财政负担救济资金，可见在污染者责任失灵时国家需介入并分担风险。日本1991年的《土地污染对策法》延续了此思路，除规定污染行为人责任外，指定专门支援公司并设立支援业务基金，资金纳入政府预算，用以补助主要的治理污染者。常州毒地案原告诉求的修复费用为3.7亿元，长沙铬盐厂铬污染土壤修复项目第一阶段的修复投资资金即为5.54亿元。研究显示，一般情况下，土壤修复费用为每亩19000元至50000元。就现有数据看，由污染者和原土地使用权人承担修复责任的比例总计仅为33.7%，这与修复责任超过污染者能力有直接关系。
2.生态环境损害原因之不确定性致其无法归因为某个行为
归责的前提是归因，而生态环境损害的归因却困难重重。生态环境部发布了系列标准，以确定污染与损害之间的因果关系，但归因中调查区域的划定、污染或破坏之前的基线状态等充满变数，从而影响归因结论。以确定基线为例，其主要方法包括历史数据法、对照数据法、标准基准法及专项研究法等，这些方法在应用中均因处理变异数据而带有主观性。如土壤污染中，污染物在特定环境下会发生反应或变化，鉴定损害尤为困难。国际上虽有经验，但不确定性始终存在，威胁鉴定结论的可信度。归因过程实际上是因果机制的解释而非准确的科学认定，其虽“建基于理性、有序的逻辑思维基础之上”，但解释的宏观目标亦发挥作用。此外，城市土地开发过程中的翻动、碾压等活动亦会因显著“影响土壤中各种生物化学反应过程”而改变土壤质量。因此想要在某个时点充分、全面确定土壤污染情况可谓荆棘丛生，将特定损害结果归因于某一具体污染行为，在法律事实上往往难以成立。
3.行为责任人已不存在或关键信息缺失导致责任人无法认定
行为责任人不存在或难以认定也会导致责任人认定落空。生态环境损害常在一个漫长的过程后才被发现，此时再找彼时的行为责任人无异于刻舟求剑。再以土壤污染为例，我国土壤污染始于20世纪50年代，并随着工业化进程而加剧。1998年国家颁布《中华人民共和国土地管理法》后，市场化模式的启动与企业改制同步进行。2001年后，地方政府在“经营城市”的理念指导下，为吸引外来投资而推动城市土地结构性调整，大量产生危险废物的工业企业外迁。虽然当时政府已意识到土壤污染问题并发布了相关文件要求治理，但受制于认知和法律局限性，并未具体至责任人。《土壤污染防治法》颁布后，生态环境部不得不于2021年颁布了两个土壤污染责任人认定暂行办法，以厘定土地上曾经存在多个生产者或多种污染源时，污染者究竟为何人。同时也在规定中无奈地承认，对于不存在或无法认定因果关系、无法确定污染者信息或污染责任人灭失的，可以做出污染责任人无法认定的结论。
4.生态环境损害赔偿责任本身的弹性会影响责任人的范围
责任人范围不断扩展的原因还包括生态环境损害赔偿责任本身具有弹性。追究生态环境损害赔偿责任的前提是厘定责任范围，其理论预设前提是生态环境损害具有客观性且能够准确认定。然而生态环境损害不具有物理上的可逆性，法律中的生态环境与自然而然存在着的生态环境并非同一个层次的概念，前者是为了解决问题被符号化了的生态环境。厘定责任范围伴随着多种不确定因素和风险认知沟通过程，司法实践中也出现了判决生态环境损害赔偿资金执行完毕后，修复时实际支出超出判决费用的情况。对此，民法学者虽然执着地运用传统理论提出解决方案，但却显得捉襟见肘。再以土壤为例，土壤污染责任的范围与土地利用形态密切相关。例如，同一块土地，用于创办小学或修建物流仓储设施对土壤的修复要求大不相同。《建设用地土壤修复技术导则》规定的修复目标并非要求恢复到污染行为发生之前，而是确保修复后的土地对人体健康无害。不同污染地块的生态受体不一，人群接触频率不同，均影响修复目标的确定，且标准要求确认修复方案与地块利益相关方进行沟通，其结果难免有一定的主观性。加之，我国土地用途管制制度具体而微，政府可根据实际情况行使自由裁量权，调整土地用途以改变修复目标，导致生态环境损害赔偿责任的范围具有不确定性。以信阳化工厂毒地修复案为例，信阳市政府将污染地块由一类居住用地调整为二类低扰动、低敏感用地，并在收回土地使用权后按照二类用地中的绿地进行风险管控，使生态环境损害赔偿责任与责任人均发生变化。此类案例显然已超出传统民事责任原理的理论射程，在事实、行为、结果等方面，均与传统民事侵权有显著差异。如果考虑生态环境损害救济原本就有磋商程序，责任范围的弹性更加显著，甚至导致大量行政活动转向非正式协商，足见其公私法交错地带所蕴含的复杂性。
（二）生态环境损害赔偿责任人扩大化乃两大法系之趋势
在生态环境损害后果的严重性、责任归因的复杂性以及行为人责任能力不足等现实因素驱动下，扩大生态环境损害赔偿责任人范围已成为大陆法系与普通法系共同的制度选择，这一趋势既是对风险社会生态保护需求的回应，也是法律制度适应现实挑战的必然演进。早在1980年美国的《综合环境响应、赔偿和责任法》（以下简称《超级基金法》）即规定包括污染物质的制造者、运输者、处理者以及所有者等在内的责任主体，均可能成为潜在责任人。 美国通过引入潜在责任人这一模糊的法律概念，使责任人的范围不断扩大，甚至及于污染场地经营管理者的贷款者、担保者等。 英国、澳大利亚也不乏类似规定或案例。
德国1998年颁布的《防止有害土壤变化和污染场地修复法》（BBodSchG）第4条规定的污染责任人范围也非常广泛，包括污染行为人、土地的概括接受人、土地所有权人和管理者、因商法原因而应当承担责任的法人、抛弃者土地的原所有权人、1999年后在转让土地时知道或应当知道土壤污染的前所有权人。不仅涵盖了民法的有关规定，也吸纳了商法以及其他法律的有关规定。日本长期受德国法律影响，在2009年修改1991年颁布的《土壤污染对策法》，将责任人范围扩大至土地所有权人（包括继承权和共有人）、土地的实际管理人或占有人（包括土地承租人、土地抵押权人或让渡担保权人、破产管理人、母公司、公司分立后的新设公司、不动产信托管理人）。
生态环境损害责任人的扩大是一个演进的过程。深受德日美三国影响的我国台湾地区即为例证。我国台湾地区于2000年颁布的“土壤及地下水污染整治法”规定了污染行为人和污染土地关系人两类治理责任主体。污染行为人分为三类：一是非法排放、泄露、灌注或弃置污染物者；二是中介或容许此类非法行为者；三是未按规定清理污染物者。污染土地关系人在土地被公告为污染整治厂址时，不属于污染行为人的土地使用人、管理人或所有人。 2010年修订后，污染责任主体中新增了潜在责任人。在污染行为人中不再过问泄露和弃置污染物行为的合法性。 污染土地关系人延及污染控制场址的土地使用权人、管理人或所有人。新增的潜在污染人是指导致污染物累积于土壤或地下水而造成污染的人，将合法、长期、积累性行为导致污染之人纳入责任者范围，即流域生态系统内全部的排污者及其核准同意者，无论是否合法，均属于潜在责任人。
我国大陆地区生态环境损害赔偿责任人的扩大进程与台湾地区相类似。以土壤污染为例，2004年第一份较为明确规定土壤污染责任者的文件中责任主体仅限于污染行为者。至2008年责任主体新增了概括继承人、土地使用权人以及地方政府。 随着问题的不断加剧，中央政府也不得不涉身其中，2012年开始投入资金帮助地方政府和企业治理土壤污染。 2016年国务院发布的《土壤污染防治行动计划》在确立地方政府的土壤污染治理责任主体的同时，规定治理和修复主体包括污染者、责任主体的债权、债务继承者、土地使用权人及其受让者、所在地县级人民政府等。 同年环境保护部发布了《污染地块土壤环境管理办法》，就其规定来看，责任人包括土地使用权人、造成土地污染的单位或者个人、债权债务的继承人、污染土地所在地县级人民政府、土地使用权转让合同约定的责任人、原土地使用权人等。概言之，责任主体的范围在经验事实上已经相当广泛，而经验正是理论与实践的中间层次，立法实际上应遵循的是“实践—理论—实践”的基本进路。
我国最早抛弃污染行为人概念而采用责任人这一具有拓展性表述的是《土壤污染防治法》。该表述为将更多主体纳入土壤污染责任者范围预留了较大的法律余地。然而生态环境部在其两个土壤污染责任人认定的规章中未能充分把握土壤污染责任人的扩展空间，虽列举了“排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者有毒有害物质”的人均为责任人，但归纳起来依然限于污染排放行为人，而未涉及该行为的决策者、有决策权力但对污染行为的默认者、为污染行为提供资金的知情者等。司法实践中则早已大大拓展了责任人的范围，如有案例追究了道路管理者，污染物运输者，甚至其运输工具挂靠单位的责任。
需强调的是，生态环境损害并非仅由排放污染物引发，翻覆、碾压以及改变生态环境水热条件等情形同样可能导致损害。这些行为的实施者虽未直接排放污染物，也未引入新物质或能量，但其行为已对生态环境造成了有害影响，因此需进一步解释污染的概念，以免认定责任人时有所遗漏。
二、生态环境损害赔偿责任人的类型
生态环境损害赔偿责任人的扩展使大量非污染行为人成为责任人，这引发了责任承担上的理论问题，实践中也需明确责任的承担顺序，因此对生态环境损害赔偿责任人进行类型化构造非常必要。
（一）污染行为责任人
作为生态环境损害赔偿责任人体系的核心基础类型，污染行为责任人的界定直接承载污染者负担原则的立法初衷。但因污染行为的法律边界模糊，何为污染行为人成为责任人分类中需优先厘清的关键议题。
关于污染者范围的界定问题，首先是如何理解污染行为。对此，包括我国大陆和台湾地区，民法、行政法等学科与环境法贡献了诸多学术研究成果。生态环境部也在提炼现实案件的基础上探索制定了两个土壤污染责任人的认定办法，规定污染行为包括排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者有毒有害物质的行为。然而在法律的具体适用中，这些概念仍需得到更为清晰地界定。例如，甲公司将含危险物质的副产品或不合格半成品卖给乙公司，甲的行为是否构成“处置”。对此，美国司法中发展出了一套判断标准，将污染行为人区分为直接行为人和间接行为人，并对直接行为人采用严格责任，对间接行为人采用过错责任。间接行为人承担责任的前提是对具体的排放或处置污染行为具有控制力、知情或者有实质性的推动或贡献。而我国立法中并未对污染行为做出区分，司法案例的认定则不尽相同，近期的趋势显示，法院倾向于要求所有污染行为者承担连带责任。这可能使间接行为人为自己不知情、并未施加影响力的行为后果负责，似有商榷之必要。结合各国立法情况，污染者大致可分为两类：
第一，污染行为直接责任人。即其行为直接导致生态环境损害的主体或其概括继受者。包括：1.污染行为责任人。前已阐述，此处不赘。2.污染行为公司的概括继受者。其法律根据来自商法主体变动之责任归属。3.造成污染有害变化者。即由于翻覆、碾压、改变土壤湿热条件等导致生态环境损害的行为人。将造成污染有害变化的人列入污染者是德国法律的洞见，我国法律可借鉴之。
第二，污染行为间接责任人。即对直接污染行为具有实质性具体影响，但并未直接实施污染行为的人。包括：1.对直接污染者的污染行为有决策权或约束性影响力但默许之人。对此类主体的归责宜采用过错责任原则，即需要证明其主观上明知或应知，客观上对污染行为施加了实质性影响，以避免责任主体的泛化。需要关注的是，我国环境执法中，生态环境部门认为工程项目的总包方对分包方和最终施工者有实质约束力，要求其承担连带修复责任，其合理性有待商榷，总包方与实际施工者的实际关系，需要根据其合同约定而确定。2.污染物质的运输者。欧美抑或我国港澳台将运输者列为责任人的前提是其确知运输污染物会污染环境并实质性投入或积极参与，或为委托运输者选择具体目的地。《超级基金法》第101条还进一步规定两个污染区域之间的运输者（Transporters）也应承担责任。我国司法判决则存在不同情况：有认为不知情司机不承担责任，也有认为运输者在“运输特定的货物时，会产生更高程度的注意义务”，应承担责任。鉴于我国的运输合同在现实操作中非常复杂，法律对危险物质运输有特定要求，因此宜根据运输货物不同区分司机的注意义务，以确定其主观状态。
（二）物权责任人
不同于行为责任人，物权责任人转向对污染场地或设施的实际控制这一核心标准，其理论源头可追溯至德国警察法中的状态责任，旨在解决无直接污染行为却因对污染载体有管控力而需担责的现实需求，也是对生态环境损害中物的风险需有人承担这一分配逻辑的制度回应。德国《联邦土壤保护法》规定土地的使用者和所有者负有防止和清除土壤污染的义务，易言之，即使土地所有权人或使用权人没有污染行为，也有责任消除污染。
状态责任是学理概念，在不同立法中表述不一。我国财产权概念有着蕴含秩序观的传统，接受状态责任乃情理之中。我国台湾地区的立法将之表述为使用人。大陆地区部分法律法规将土壤污染责任人与土地使用权人并列使用， 导致状态责任的性质有些模糊。状态责任的来源是其对污染设施或土地的实际管领力，若污染设施的土地使用权人并非真正的使用人，甚或处于非法占有状态，由法律上的使用权人承担状态责任显然不妥。申言之，大陆地区关于状态责任的规定过于侧重于权利的归属，在一定程度上忽视了其立法初衷和核心目的。因此，合理的状态责任人包括实际控制污染设施或土地的所有权人、使用权人、经营权人、承租人、持有设施或土地的担保物权人、污染设施或土地的继承人、抛弃污染设施或土地的原使用权人或其他实际控制者，以及非法占有人。
当物权人对污染场地或污染设施并无实际控制力时，其所承担的责任应为状态责任的补充责任。即在状态责任人能力不足之际，无实际控制力的物权人所承担的生态环境损害赔偿或修复责任。这一补充责任应以物权人明知或应知为责任的主观要件，比如我国《民法典》第735条规定，融资租赁公司是其出租的设施设备的所有权人，如果租赁公司明知或应知其所出租的设备用于运输污染物或导致污染，则可能被纳入生态环境损害赔偿的物权责任人。
（三）关联责任人
关联责任人的确定突破了行为与物的直接关联，聚焦通过资金、股权、行政关系等特定关系，是对生态环境损害产生实质影响的主体类型，是生态环境损害赔偿责任从直接参与主体向间接关联主体延伸的关键体现，既回应了多方主体共同作用导致损害的现实复杂场景，也填补了前两类责任人难以覆盖的责任空白。
1.贷款人
贷款人承担生态环境损害赔偿责任在两大法系均见诸法律。大致可以区分为第一阶责任和第二阶责任。第一阶责任通常包括两种情况：第一，贷款人实际参与污染者经营管理；第二，贷款人为污染设施的所有权人或实际管理人。第二阶责任多是因为抵押物品价值下降而实际上成为赔偿责任的分担者。美国环保署的《贷款人责任规则》（US Environmental Protection Agency，USEPA，1992）规定，在贷款人参与设施或危险废物的管理或经营、作为贷款抵押物的担保物权人、商业银行参与借款人分红、或者商业银行派人参与董事会的，均可能被划为责任人。此后由于其模糊性和泛化风险，于1996年颁布的《资产保存、贷款人责任和存款保险保护法》（Asset Conservation，Lender Liability，and Deposit Insurance Protection Act），明确要求贷款人在参与环境合规的日常决策或承担管理职责时方承担责任。同为普通法系国家的英国将贷款人责任区分为参与责任（participatory liability）和占有者责任（proprietary liability），实际操作中依据贷款人对污染行为或污染者的具体影响力来进行判断。在湖北省高级人民法院2022年审理的一起商业银行承担生态环境损害赔偿责任案件中，法官通过分析认定某银行在该案中不满足侵权责任的构成要件，不应承担侵权责任。判决书中提出“如果任意扩大责任范围，将会对金融机构支持企业发展带来不利影响，束缚金融机构支持实体经济发展的手脚，也不利于企业的正常经营，同时也不利于当地营商环境的改善”，力图通过司法裁判建立商业银行的生态环境损害赔偿责任边界。这一延伸说明揭示了法官看待商业银行承担生态环境损害赔偿责任的公共政策视角。就法理而言，贷款银行若实际参与污染者的经营管理，或实际拥有、控制污染排放设施及场地，则其责任不宜免除。当然，法律需要进一步明确实际参与管理的具体含义和行为类型。
2.股东、母公司或关联公司
司法案例中还存在将责任人扩展到对子公司经营管理负有直接责任的母公司、公司的股东等的情形。在我国司法实践中，公司股东承担生态环境损害的连带责任主要分为两种情形：一是法人人格否认；二是股东自愿担责。关于法人人格否认，最高人民法院指导性案例215号裁判要点指出，在“公司股东滥用公司法人独立地位、股东有限责任，导致公司不能履行其应当承担的生态环境损害修复、赔偿义务”的情况下，可以援引《中华人民共和国公司法》法人人格否认的有关条款，追究公司股东责任。我国没有像美国那样要求股东对具体的排放行为知情，在关联公司人格混同的情况下，并不要求关联公司对具体的排放行为知情或参与，这与德国法的规定比较相似。德国《土壤及地下水整治法》第4条规定：“若受污染土地属于法人，依据商法或公司法之规定必须为该法人承担责任者，也应承担土壤污染整治义务”。德国的穿透责任理论认为，公司股东在特殊情形下须承担属人性的责任以及无限责任。当法人制度遭到滥用之际，可凭借此理论进行类推适用或对现有法律进行补充完善，从而要求公司股东承担相应责任。德国的这一法律规定值得借鉴，但需就穿透责任的限度予以明确。
3.地方政府
地方政府在实践中之所以成为在私法意义上的生态环境损害赔偿责任人，其原因有二：一是作为土地的所有权人之代理人；二是国有企业的历史污染发生之时，地方政府是企业的实际所有人。
政府的生态环境损害赔偿责任包括两种：第一，对其污染的历史决策负责。国企改制前我国实行高度集中的计划经济体制，无论是人力资源、财务资金、物资分配，还是产品生产、供应、销售，均由政府进行全面直接的管理。政府——无论是中央政府还是地方政府——都是农药、化工等重污染企业的生产经营决策者，其决策所引发的历史污染问题，即便在相关企业改制后主体依然存续的情况下，政府也应承担起出资修复的责任。一定程度上而言，此乃我国“所面临的独特困境和特殊制度需要”。实际上，地方政府主动或被动承担生态环境损害修复的比例非常高。如北京宋家庄土地污染案中污染主体仍存在且已发展为大型国有独资企业，但实际修复者是开发利用该土地的北京建工集团。北京市在招标出让土地时，即将污染治理纳入项目开发流程同步推进。梳理土壤污染治理流程，可见其历经政府收储、土地定向限价出让、投资人治理及再开发三个阶段，政府始终置身其中并主导了整个程序进程。建工集团中标后，按照北京市土地整理储备中心编制、北京市环保局同意的污染土壤处置方案，进行了污染治理并获得环保验收，这实际上是由政府通过降低土地出让价格，由再开发利用者出资治理污染并承担了修复责任。
《土壤污染防治法》颁布之后，地方政府通过降低土地出让价格而实质上承担生态环境修复责任的模式依然存在，比如徐州市铜山区2018-8地块毒地修复案。现实中，若再开发利用者无力完成治理任务，最终生态损害的修复责任会再次回转政府，如果政府拒不承担，开发商不惜与政府对簿公堂。
第二，地方政府是国有自然资源所有权人的代理者。仍以土地为例，在政府收储环节，地方政府实际上是土地所有权人的代理人，土地储备中心代表政府在国土资源部门办理的是土地使用权证。2019年，自然资源部等五部委联合发布了《自然资源统一确权登记暂行办法》，规定各省级政府受中央委托，代理行使所辖区域内的自然资源权利。当下实践中，国土部门给土地储备中心颁发的也是土地使用权证。在目前进行中的自然资产改革中则表述为：“储备土地即尚未设立使用权或使用权已消灭、以国家所有权形态存在的国有建设用地”，。需要注意的是，储备土地并不限于土地储备中心管理的土地，还包括“各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位依法承担具体实施工作（含前期开发）的储备土地”。概言之，凡是纳入国有资产登记系统的土地，均属于国家所有，政府因此也是生态环境损害赔偿的责任人。
三、生态环境损害赔偿责任人概念的功能和理论效应
生态环境损害赔偿责任人的概念演进推动了公私法交互的生态环境损害风险吸收责任体系的形成，并通过模糊处理法律行为和法律事实的区分，部分消解不可抗力的抗辩事由，具有一定的风险分配功能。当然，这一功能需要进行限定，以免将责任制度异化为治理机制。
（一）生态环境损害赔偿责任人的认定具有一定的风险分配功能
生态环境损害赔偿责任人概念的深层价值应当聚焦于其功能之上。生态环境损害赔偿责任人的概念引入，赋予了民事责任风险分配的新功能。生态环境损害赔偿责任具有保护公共利益的目的，这导致了“侵权法的补偿功能与非补偿目标之间的张力”，而运用民事法律实施公共政策也许是当代两大法系的共同趋势。尽管让人承担民事责任的正当性基础是其为自己侵害别人的权利而负责，对生态环境风险负责并非其题中之义。然而，通过扩大生态环境损害赔偿责任人的认定范围，民法提供了一种隐性的风险分配和规制机制，替代了一定的公法功能。我国《民法典》第1234条、第1235条所规定的生态环境修复和生态环境赔偿责任即为明证，其目的在于与我国环境保护立法的目的保持一致。
生态环境损害赔偿责任人概念的风险分配功能，是经由扩大责任人和改变责任要件来达成的。风险社会前，侵权责任人和损害范围清晰明确，理论假设损害具有可逆性，可进行物理检验和确认。追究责任属于矫正正义。然而生态环境损害的范围常超出责任人预期，故而认定其责任即具备了分配风险的特征。曾试图严格遵循侵权行为责任界限的欧洲，也不得不为此扩大责任人的范围。在2003年《关于工业事故跨界影响造成损害的民事责任和赔偿议定书》失败后，不再将民事责任作为救济生态环境损害的唯一路径。与此形成对照的是，所有民事责任公约均允许缔约国对经营者或所有人的赔偿责任进行限制。那么，剩余责任由谁承担呢？显然只能是新增的责任人。美国颁布《超级基金法》后，密歇根州曾严格奉行污染者责任，后因大量污染场地利用纳税人的资金进行修复，于1995年修订法律，放宽了责任追究和修复标准。责任人认定实际上承担起风险分配的功能。不以因果关系为要件，也不考虑责任人主观上是否有过错，将状态责任人纳入生态环境损害赔偿责任体系，显然是出于风险分配与规制的考量，这与传统侵权行为法的归责原理有显著差异。
生态环境损害赔偿责任人的概念推动了一个公私法交互的生态环境损害风险吸收责任体系。面对生态环境损害，要求行为人承担全部损害责任已然不切实际，《欧洲侵权行为法基本原则》规定在特定情况下可以缩减损害赔偿。 换言之，无论大陆法系还是普通法系，在损害赔偿责任人无法全部吸收风险之际，政府均承担起了补充责任，乃实际上的成本分担者。足见现实中的责任承担远非理论上的公私法二分那么清晰，法官在审理生态环境损害的案件时需承担起“识别、评估和监管风险的职责”。常州毒地案的一审判决认为案涉地块“土壤污染现状历经长期发展过程。案涉地块上的生产企业亦历经国有、集体企业产权制度改革，股权转让，中外合资等复杂变迁”，无法界定污染企业的责任。二审判决称案涉地块“生态环境风险和人群健康安全已经具有一定程度的保障，地方政府组织实施的环境风险管控，修复已经取得明显效果”。总之，两级法院均拒绝了上诉人要求被上诉人承担地方政府污染治理费用的诉求。简言之，法官基于风险现状的评估，通过确定修复责任主体进行风险分配，将部分风险分配给了地方政府。
（二）生态环境损害赔偿责任人的概念吸收功能
在生态环境损害赔偿责任人概念的风险分配与规制功能之外，此概念的吸收功能也回应了传统法律概念所产生的冲突，即对法律行为与法律事实二分界限的模糊化处理，以及对不可抗力这一传统抗辩事由的部分吸收，这为生态损害责任的认定提供了更具适应性的理论框架。
1.法律行为和法律事实概念的区分被模糊化处理
法律行为与法律事实区别的模糊化处理，是生态环境损害赔偿责任人概念吸收功能的重要体现。法律行为指能够产生法律上效力和法律效果的行为，是行为人创设法律关系的意思表示行为，从而构造了个人意思支配的领域，使当事人取得的法律效果与其主观自由意志相关，奠定了人的主体性。在法律技术层面，法律行为通过法律关系变动，将主观意志直接指向法律效果并与法律责任相关。法律事实包括事实行为、状态或事件，其法律效果并非与行为人的主观意志直接相关，而是源自法律的规定。法律世界因此划分为由行为人意志创造法律效力的领域和法律事实引起法律后果的领域。前者是行为人通过法律安排的利益秩序，是私法当事人调节法律关系的手段，后者是法律直接构建的秩序，法律事实需要被法律规范遴选出来方具备意义。
法律行为和法律事实的二分之所以是私法认识世界的思维工具和建构世界秩序的基石，原因之一在于两者归责原则不同。基于法律行为的归责原则为过错推定，而基于法律事实的法律责任则要求与行为人的可预见能力相关，其可归责性依赖法律的价值取舍和现实需要。在生态环境损害赔偿责任人的概念构造中，法律行为的意义在于合同行为，比如二级市场中的矿业权转让合同、废弃物处理合同等，当事人的意思表示应作为主要判断依据。当对生态环境损害赔偿责任人的认定发生分歧时，应以合同为准。这并非排除公法介入，而是强调私法自治在责任认定中的优先性。合同约定明确时，应尊重其效力；无约定或约定不明时，需结合法律规定与可预见性标准综合判定责任范围。
实际上，在认定生态环境损害赔偿责任人时，法律行为和事实行为常难区分。还以矿业权领域为例，矿业权是行政特许和民事物权复合体，行政许可成立民事法律关系的法律事实。受让人造成生态环境损害，出让人无论作为行政管理主体还是所有权人，均难以推卸责任，其意思自治受到生态环境公法限制。因此矿业权出让人作为责任人，是因为法律行为还是因为法律事实，实难区分。司法实践中，这一情况时有发生，典型的如最高人民检察院第163号指导性案例。该案中企业违法采矿致生态环境损害，省检察院督促行政主管部门履行监管职责，政府动用了企业预存的土地复垦费用后，财政厅又下达专项资金，自然资源厅全程指导，累计投入超过10亿元。矿山生态环境损害的修复案件发展成为综合整治方案，财政资金构成生态修复资金的重要组成部分。盖言之，法律行为与事实行为在该案中已然混同。这已成为公私法交互的普遍现象。在矿业权流转中，当事人也常采用出租、承包、合作开采、企业股权转让、企业财产份额转让等多种方式，且行政干预如影随形，造成生态环境损害时，多个当事人均有责任，其认定方法已超出了法律行为和法律事实二分的理论。
生态环境损害赔偿责任人的概念构造，应区分典型的法律行为和法律事实。英美法系因无相关概念，《超级基金法》无须解释无行为却担责。我国公法私法二分的框架下，在公法规范延伸至私法关系的领域，作为赔偿责任人认定基础的法律行为与法律事实概念受到冲击已属难免，但过度模糊二者会使得责任人的认定有武断追责风险。因此，回到意思表示范畴，基于典型法律事实之责任，需以可预见性限定，显著超出可预见能力者不宜被认定为责任人。如《生态环境法典》第1067条应理解为梯度责任，根据被委托人的过错形态进行责任认定。在被委托机构与委托单位有意思联络时，构成具有连带责任的生态环境损害赔偿责任人；在无意思联络时，则应因其重大过失而承担比例责任。受科技认知水平的限制，即使造成了较严重的生态环境损害，被委托单位也因无法预见可不担责。
2.生态环境损害赔偿责任人的认定部分消解了不可抗力的抗辩事由
生态环境损害赔偿责任人的概念吸收功能的另一维度是揭示了不可抗力抗辩事由的部分消解现象。不可抗力作为无过错责任的抗辩事由，是侵权行为法的共识，其哲学根基是意志自由。但实践中在认定生态环境损害责任人时，不可抗力抗辩事由有被淡化之势，此乃风险分配功能的后果之一，需慎重对待。具体包括以下两种类型，下文分叙之。
第一种类型，法院直接忽视不可抗力这一抗辩事由，使无法预见生态环境损害发生者成为责任人。我国民法中规定的不可抗力包括不能预见、不能避免且不能克服的客观情况， 但责任人认定中出现了超出其可预见能力的现象。如“重庆铁发遂渝高速公路有限公司环境污染案”，因不可预见的交通意外致事故车辆变压器油沿着高速公路边坡流入下方雨水沟造成污染，法院以其应充分了解路产周边情况判决高速公路管理公司承担次要责任。该公司辩称其是受害者且已尽到管理义务，然而，法院似乎未充分考虑其无法预见该事故对边坡下一公里外的鱼塘造成污染的情况。该公司非污染物排放行为人，亦无法预见案件中的事故及其影响范围。《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第96条规定不可抗力为免责条款，但在本案中法院未正面审理抗辩事由，直接认定其为责任人。
第二种类型是，法院认可不可抗力的存在，但要求其为唯一因素，致使不可抗力作为抗辩事由被吸收。这在极端天气案件中更明显。自然灾害是典型的不可抗力现象，但极端天气事件频发使其法律效果成为重要议题。在“张某案”中，上诉人四川某公司因暴雨导致乳化液外流排水渠，又溢出沟渠致附近农田被淹导致损害。上诉人主张损害系不可抗力所致，且曾因历史上有过此类事件要求当地政府整治其厂区外的沟渠但未果。法院认为不可抗力必须是唯一因素方可免责，判决上诉人承担责任，并未回应其曾要求地方政府整治沟渠但未果这一理由。地方政府未尽职责，本应减轻上诉人注意义务，加强上诉人的抗辩力度。然而在“张某案”中，之所以用认定责任人的方法代替论证生态环境损害责任是否存在，是因为上诉人并无排污行为。污水因暴雨灌入市政管理的沟渠，随后漫溢至受害人土地，就责任的时空距离而言，沟渠管理者显然比上诉人更靠近损害发生地，但法官却认定张某为责任人。“萍钢案”中，五十年一遇的干旱致一处补充性水源地铊超标0.8倍，被告萍钢公司并无铊排放限值，但存在危险废物未按照标准在厂区内堆放的情节。法院认可事件系多种因素叠加所致。干旱是重要原因，后经调水稀释，水质迅速达标。若要求不可抗力为唯一要素，则被告难以脱责。两案除极端天气因素外，还有政府不当作为或不作为。在政府违法行为或怠于行为的情况下，即使囿于案件审理的法律关系，考虑减免责任亦属司法之理性要求，而现实却非如此。资料显示，我国司法实践中不可抗力这一抗辩事由被采纳的仅为16%。《生态环境法典》第1059条沿袭了原有规定，不可抗力依然是免责事由。如果不进一步明确其适用条件，未来在生态环境损害赔偿责任人认定的过程中，仍然有被限制适用或回避审理之隐忧，应明确对损害发生原因之不可预见或对损害结果的不可预见均构成不可预见。
四、生态环境损害赔偿责任人概念的表述及结构化构造
生态环境损害赔偿责任人概念的表述逻辑需回应的问题是其与传统环境侵权的差异，应通过结构化责任人安排，统合责任人类型，为分层构造留下理论空间和逻辑支撑。
（一）生态环境损害赔偿责任人概念的表述逻辑
生态环境损害赔偿责任人概念表述逻辑要解决的理论问题是，从人与生态的关系视角，为责任人范围的扩展提供术语正当性，扫清规范表述障碍。生态环境损害赔偿责任人概念在生态损害概念建构完成后有了理论和法律基础，但生态环境损害的概念尚不够清晰。与民法“有损害才有责任”不同，我国生态环境损害概念由政策首先发力演化而成。《生态环境法典》未给生态环境损害下定义，目前有关文件对其界定非常宽泛，指“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”。 根据有关标准的解释，生态系统功能的退化和受损程度，通常用生态系统面积、生物量或初级生产力来表征。若依该解释，生态环境损害的范围将扩及生态环境的缓慢退化现象，非具体行为之后果。
生态环境损害是否包括对人的损害，在其法律概念诞生前已探索多年。经历了从环境污染侵权责任到环境侵害、再到环境损害的术语变化。环境污染侵权概念与1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》和1986年的《中华人民共和国民法通则》第124条相契合，关注通过环境媒介对民事权利的侵害，不包括对环境自身的损害。后提出了环境侵害概念， 试图将环境破坏或污染纳入民事侵权责任救济，认为其损害后果包括民法和环境法上的损害。然而，环境侵害概念因缺乏权利内核而规范性薄弱。鉴于1976年的《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》规定了禁止采用环境操纵技术损害环境，环境损害（environmental damage）的概念在国际法领域具备了责任指向。我国学术界引入这一概念后，1989年《中华人民共和国环境保护法》将环境污染损害简化为环境损害，与国际法用法一致。
环境损害与环境侵权的内在不同导致了立法表述逻辑的混乱。相较于环境侵权，环境损害有两点不同：一是在人身权和财产权损害基础上增加对环境本身的损害；二是从结果而非原因角度表达。原因行为也随之扩展到生态破坏行为。《土壤污染防治法》循此逻辑，第2条界定土壤污染后，使用了土壤污染侵权人的概念。为化解理论张力，第45条采用了土壤污染责任人概念。但第96条又规定土壤污染责任人对他人的人身和财产的侵权责任，第97条规定在损害国家利益、公共利益时可以提起有关诉讼，回避了侵权责任这一提法，改用了污染责任人的概念。
《生态环境法典》沿袭了《土壤污染防治法》的表述逻辑，继承了其内在理论矛盾。第2条定义生态环境时增加了“自然因素相互联系与作用”表述，对具体污染的界定包括对生态的损害。第395条给土壤污染下的定义与《土壤污染防治法》第2条完全相同，但第1066条第1款规定又回到了“民事侵权”的表述，条文因缺乏上位概念的涵摄而含混不清，未解决生态环境损害责任不等于传统意义上的民事侵权责任的问题。
《生态环境法典》用“生态环境”替代了“环境”这一概念。其区别在于，“生态环境”包括人在内，是将人置身其中的关系视角，“环境”是外化于人类的因素。生态环境之中包含着人的生态学原理穿透了法律关系的面纱，生态环境损害的概念也需承认人与生态环境相互关照，此即我国法典编纂时采用“生态环境法典”表述的理论动因，也是生态环境损害概念的深层学术背景。若坚持“主—客”二分，将人置于生态环境之外，其结果是将环境侵权与生态环境损害并称，前者沿用传统民法理论，仅指对人身和财产的损害，后者是民法创新延伸，单指对生态环境本身的损害。若承认人是生态环境之组成部分，坚持尊重自然、顺应自然的生态文明理念，则应认为生态环境损害既包括对人的财产的损害，也包括对生态环境自身的损害。以此为基础构造生态环境法典中的概念，可解决概念不一问题，合理解释《生态环境法典》第1066条，涵摄司法实践创新，消解将环境侵权与生态环境损害二分带来理论矛盾。
（二）生态环境损害赔偿责任人概念的结构化构造要点
在明确生态环境损害责任人的表述逻辑后，概念的结构化构造是将理论共识转化为可操作规范的关键。该概念依赖一个复杂的法律结构，除生态环境法之外，主要涉及民法和商法，在提炼表达此概念时需概括裁判规则要点，回溯至法理并创造性表达。
生态环境损害赔偿责任人概念的结构化构造，在明确生态环境损害包括对人的健康、财产及生态环境的损害后，首要规范是确定行为人的范围。生态环境损害行为人是指因实施或实质参与污染或破坏生态环境行为致损害发生、依法承担赔偿或修复责任的民事主体，分直接和间接行为人。直接行为人即污染或破坏行为人，是传统民商事法律中的典型责任主体，包括直接向环境排放污染物或造成损害的主体以及责任继受者。间接行为人是无直接污染或破坏行为，但有实质性影响或违反特定义务之人，包括对生态环境损害行为的决策者、明知会造成生态环境损害仍进行运输或为其提供运输工具、场地、储存的行为人。
将间接行为人与直接行为人分开进行规范构造的原因是，从法经济学和法益保护的双重维度审视，确立生态环境损害间接行为人有显著的制度价值。一方面，将非直接实施高度危险行为的主体纳入无过错责任的范围，可能引发寒蝉效应，抑制市场主体的能动性；另一方面，完全排除具有实质性参与者的责任，不符合《民法典》绿色原则的要求，更不符合《生态环境法典》的损害担责原则，因此需在风险控制和权益救济间平衡，对行为责任人进行分层构造。
其次，在立法中对该责任人的界定，可以在与现有民法典衔接的基础上取消第三人概念，将之归入行为责任人或物权责任人。原因有四，以下分述之。
第一，第三人对于生态环境损害赔偿责任人的抗辩功能已几近消失。我国《民法典》将第三人责任规定于“侵权责任”的总则部分，与受害人故意并列，其首要功能与不可抗力相同，是责任人的免责事由。从比较法看，《欧洲侵权法基本原则》总则相关规定亦相当明确，其第7:102条所确立的严格责任抗辩依据涵盖了由不可预见或不可抗拒的原因（包括自然力及第三人行为）引起的损害。“在无过错责任原则中若第三人侵权行为只是构成损害的部分原因，那么被告依旧需要承担所有的侵权责任，该第三人侵权行为不会对被告产生任何免责的影响。” 而在生态环境损害责任案件中，第三人只可能构成损害的部分原因，污染物有产生者或管理者，生态环境损害责任人是排放行为人或污染物的物权人（管理人），第三人无免责效应。如最高人民法院的“废弃油井案”，申请人中石油某公司称因暴雨和人为破坏致原油泄漏，法院援引环境侵权司法解释认为，“即使污染系因第三人过错导致，污染者亦应承担责任”。另一起案件中，钟祥甲公司厂区内硫酸罐被第三人吴某蓄意破坏流出后污染土壤，甲公司主张自己为吴某行为的受害者，并非生态环境损害责任人。但法院认为甲公司对其硫酸罐有管理义务，应承担全部修复责任。
第二，生态环境损害赔偿责任人与第三人概念难以实质区分，司法实践常模糊化处理。典型案例是“山东臧某案”。被告魏某与甲公司签订合同，用无人机为其玉米地喷洒除草剂。臧某的草莓地与之相邻。证据证明无人机通过臧某草莓地上空时喷洒流量为零，但草莓苗受损严重。魏某起诉臧某和刘某，法院认为案由不能全面反映原告诉求，认定为环境污染侵权责任纠纷并释明甲公司应为侵权人。但原告不向甲公司索赔，坚持起诉魏某和刘某，法院遂把甲公司列为案件第三人。生态环境损害赔偿责任人与第三人概念模糊的根源在于，责任人之间不论有无意思联络，也不一定要有排放行为，如前述废弃油井案的责任人无排放行为，石油从第三人破坏的油井中流出，法院以物权责任代替了第三人责任，认为中石油某公司作为所有者有控制风险的义务。
第三，我国《民法典》第1175条只是规定损害是由第三人造成的，没有明确第三人的主观状态是故意、过失或者无过失。这使得法院审理生态环境损害赔偿责任人与第三人过错比例使审理负担陡增。而将第三人纳入损害赔偿人责任的范围，判决其承担责任后由责任人自行决定是否追偿，对于法院而言是最便捷的选择。
第四，由于第三人不容易识别，生态环境损害案件赔偿金额大而第三人多为自然人，责任能力不足等因素，《水污染防治法》第96条第4款规定只能将排污者作为被告，不能将第三人作为被告。对于核事故损害，受害者首先向污染行为者或营运人索赔，再由污染者或营运人向自然人追偿。为统一司法解释，2023年最高人民法院修改2015年环境侵权司法解释规定“被侵权人起诉第三人承担责任的，人民法院应当向被侵权人释明是否同时起诉侵权人。被侵权人不起诉侵权人的，人民法院应当根据民事诉讼法第59条规定通知侵权人参加诉讼”。实际上，当下认定生态环境损害赔偿责任人时，纠结第三人责任的意义不大，司法实践中亦鲜有第三人承担责任之案例。
再次，自愿的生态环境损害赔偿责任人是责任人体系中兼具补充性与灵活性的特殊类型，法律不宜因为个案而普遍接受。如单个股东自愿担责，不能构成法律普遍要求所有股东在类似情境下均担责的依据，此类个案不宜作为普遍适用的判例。最高人民检察院检例第86号要旨指出“造成环境污染的控股股东自愿加入诉讼，愿意承担连带责任并提供担保的，检察机关可以依法申请将其列为第三人，让其作为共同赔偿主体，督促其运用现金赔偿、替代性修复等方式，承担生态环境损害赔偿的连带责任”。行政机关与责任人磋商时，常有大股东主动承担修复费用，如宁夏中卫市某公司污染腾格里沙漠案例。当然，法律可考虑就此设置激励机制。
基于上述理论，可以认为，生态环境损害赔偿责任人即指对生态环境造成实质性损害负有民事责任的个人或实体，包括直接或间接行为者、生态环境损害场地或设施的物权人或实际控制者以及对生态环境损害产生实质影响的特定法律关系人。
五、结语
生态环境损害赔偿责任人的概念，在司法活跃而富有创新的实践基础上，已经隐约可见。继续沿用《民法典》采用的环境侵权责任人的概念已无法包含全部的生态环境损害赔偿责任人的类型，其根本原因在于民法典囿于其私法性质，无法自如地深入公共利益保护的公法腹地，且生态环境损害赔偿的数额又过高，司法实践中不得不通过压缩抗辩事由、简化侵权构成要件的方式，扩展赔偿责任人的范围。采用这一概念，于制度而言，将发挥襟三江而带五岳的统揽效应。一端是《民法典》，一端是《生态环境法典》，同时辐射公司法、金融法、房地产管理法等商事法律和经济法，不仅可以消弭现有《民法典》关于环境侵权人的概念缺陷，还使得各责任人具有了法律制度上的内在联系。此概念富有伦理活力，超越了环境侵权、环境侵害、环境损害责任的主客二分预设，为生态环境法理学设置了基础性概念。《生态环境法典》担负着助推生态文明转型的历史任务，这一方面需要立法者总结已有的创新成果并将之固定在制度之中，另一方面学术界亦应努力延伸法律理性，在核心概念上凝聚共识。另外，在确立生态环境损害赔偿责任人概念后，尚需就其类型进一步详细规定，以免使无辜者坠入生态环境损害赔偿责任人的网络之中。
